生態(tài)文明視野下防治旱澇災(zāi)害法制研究

李坤輝 韓文政

（山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東濟南250014）

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，而旱澇災(zāi)害是對農(nóng)業(yè)影響最大的自然災(zāi)害之一。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，依法防災(zāi)減災(zāi)是必然選擇。從2004年到2012年，連續(xù)九年的中共中央一號文件都是關(guān)于“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的，可見黨中央對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視。隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展和全球氣候變暖，農(nóng)業(yè)旱澇災(zāi)害的次數(shù)將更加頻繁，農(nóng)業(yè)旱澇災(zāi)害的損失進一步加重。我國西南地區(qū)自進入2012年來就持續(xù)干旱，截至4月8日，云南、貴州、廣西、重慶、四川5?。▍^(qū)、市）耕地受旱面積1.01億畝，占全國的84%，作物受旱面積7907萬畝，待播耕地缺水缺墑面積2197萬畝；有2088萬人、1368萬頭大牲畜因旱飲水困難，分別占全國的80%和74%。洪澇災(zāi)害在2012年也十分嚴重，截至2012年7月18日，全國累計有28個?。▍^(qū)、市）遭受洪澇災(zāi)害，受災(zāi)人口4894萬人，農(nóng)作物受災(zāi)4634千公頃。持續(xù)的旱澇災(zāi)害不僅造成農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、破壞生態(tài)環(huán)境，還造成了農(nóng)民歉收，危及社會安全，危及到了我國的糧食安全。因此，加強防災(zāi)減災(zāi)法制的研究，依法應(yīng)對農(nóng)業(yè)旱澇災(zāi)害迫在眉睫。

一、生態(tài)文明的立法觀

農(nóng)業(yè)旱澇是一種自然災(zāi)害，從宏觀上看就是人與自然關(guān)系之間矛盾的對立統(tǒng)一。在人與自然的關(guān)系中，人是主體，如何處理人與自然的關(guān)系，最關(guān)鍵的還是人類自己。在我國古代很重視人與自然的和諧，表現(xiàn)在哲學(xué)上就是“天人合一”。到了18世紀以后，人們認為自然界是為人類而存在的，只有使用和利用價值，“人類中心主義”思想盛行，在這樣的思想下，人類無限制地開發(fā)和利用自然，給自然造成了極大的破壞，同樣也給人類帶來了巨大災(zāi)難，溫室效應(yīng)、酸雨、水資源短缺、水污染嚴重、沙漠化嚴重等災(zāi)害，嚴重影響了人類的生存和發(fā)展。

人類必須建立對自然的新認識，樹立新的價值觀。人類要善待和尊重自然，尊重地球上的一切生命物種，尊重自然生態(tài)的和諧穩(wěn)定，人類應(yīng)該過一種有利于環(huán)境保護和生態(tài)平衡的生活，應(yīng)該遵循公正補償、分配公正、比例性原則、最小傷害原則。就水資源而言，以前人們認為水是用之不盡，取之不竭的，現(xiàn)在我們必須轉(zhuǎn)變認識，在解決洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化三大問題時，要注意綜合治理、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。有學(xué)者曾提出轉(zhuǎn)變對水資源的認識：從防止水對人類的侵害轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜乐顾畬θ祟惽趾Φ耐瑫r，要特別注意防止人類對水的侵害；從重點對水資源進行開發(fā)、利用、治理，轉(zhuǎn)變?yōu)樵趯λY源開發(fā)、利用、治理的同時，特別強調(diào)對水資源的配置、節(jié)約和保護；在農(nóng)業(yè)用水方面，從灌溉土地轉(zhuǎn)變?yōu)闈补嘧魑?，積極發(fā)展有壓灌溉，實施高效用水；水資源是一種自然之物，要使水成為一種商品；注重對水資源的統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理。

二、我國旱澇災(zāi)害的現(xiàn)狀

我國是世界上自然災(zāi)害最嚴重的國家之一，尤其是旱澇災(zāi)害破壞嚴重。一是洪澇災(zāi)害是我國千百年來的心腹大患。二是旱災(zāi)司空見慣，損失慘重。我國西、北部常年干旱少雨，嚴重缺水，黃河是晴雨表。自1972年黃河出現(xiàn)斷流，其后斷流時間不斷延長。我國最大的內(nèi)陸河新疆塔里木河主河道已縮短300公里。更令人擔(dān)憂的是，這些水旱災(zāi)害時而并存，時而交替發(fā)生，并日趨嚴重。

2012年，我國南方地區(qū)出現(xiàn)兩次強降水過程，甘肅等北方局部地區(qū)遭受了強降雨襲擊，福建閩江、江西贛江、撫河、修水等30余條河流發(fā)生了超警洪水。暴雨洪水造成福建、江西、甘肅等10省（區(qū)、市）519萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟損失43億元。今年以來，全國洪澇災(zāi)害損失總體偏重，主要統(tǒng)計指標除倒塌房屋偏少近6成外，其余受災(zāi)指標較2000年以來同期值偏多2—8成。

三、我國在抗旱防澇法制方面存在的問題

我國在抗旱防澇法制方面，已經(jīng)取得了一定的成績，但是也存在一些問題。農(nóng)業(yè)旱澇作為一種自然災(zāi)害，從災(zāi)害學(xué)角度分析，應(yīng)以防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)為主；從災(zāi)害的成因分析，應(yīng)加強對水資源的管理，制定節(jié)水等法律。

（一）應(yīng)對干旱的法律以行政法規(guī)為主，缺少法律層面的防災(zāi)減災(zāi)法

國務(wù)院于2009年制定的《中華人民共和國抗旱條例》，是專門應(yīng)對干旱的法規(guī)，規(guī)定了旱災(zāi)的預(yù)防、抗旱救災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)和法律責(zé)任，較系統(tǒng)地規(guī)定了完善的防災(zāi)減災(zāi)和救災(zāi)措施，但它是一部部門規(guī)章，法律效力較低，其他法律如《水法》、《水污染法》、《森林法》、《水土保持法》、《氣象法》等只是原則性地規(guī)定了一些防治干旱的內(nèi)容，不具有可操作性，實施較困難。

（二）從立法的內(nèi)容看，救災(zāi)法律多于防災(zāi)法律，重事后救濟，輕災(zāi)前預(yù)防

應(yīng)對干旱災(zāi)害重在預(yù)防，然而我國的大部分法律重在災(zāi)害發(fā)生后的救濟，對災(zāi)前預(yù)防的規(guī)定較少，例如《自然災(zāi)害救助條例》、《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》、《人工影響天氣管理條例》等法律制度都是注重災(zāi)后的救濟，輕視災(zāi)前的預(yù)防。

（三）救災(zāi)主體單一，以政府為主導(dǎo)，使政府往往不堪重負

我國的救災(zāi)主體單一，且以政府為主導(dǎo)。這樣使得民眾在面對自然災(zāi)害時只是被動接受方，人們事事等政府，事事依賴政府。政府努力到什么程度，危機就處理到什么程度，在這種情況下，政府往往不堪重負。比如在《中華人民共和國抗旱條例》中規(guī)定：國家防汛抗旱總指揮部負責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)全國的抗旱工作。國務(wù)院水行政主管部門負責(zé)全國抗旱的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理工作，承擔(dān)國家防汛抗旱總指揮部的具體工作。國家防汛抗旱總指揮部的其他成員單位按照各自職責(zé)，負責(zé)有關(guān)抗旱工作，都是以政府為主導(dǎo)的防災(zāi)救災(zāi)。災(zāi)情出現(xiàn)后，政府成立臨時指揮部或辦公室，通過行政手段調(diào)動各方面資源，全社會動員，搞人海戰(zhàn)術(shù)，盡管這種方式收效快、效益高，但是背后付出的代價是巨大的。

（四）災(zāi)后救濟以政府撥款為主，沒有充分發(fā)揮市場的作用

不管是在《農(nóng)業(yè)法》還是在《自然災(zāi)害救助條例》中都規(guī)定了對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的救濟制度，都是由政府撥款進行救濟。農(nóng)業(yè)災(zāi)害對農(nóng)村的損害很大，如果處理不當將嚴重危害我國的社會穩(wěn)定，因此有進行救助的必要。我國是社會主義市場經(jīng)濟，應(yīng)該充分發(fā)揮市場的作用，建立農(nóng)業(yè)保險制度,災(zāi)后救濟不應(yīng)包攬在政府身上，要鼓勵企業(yè)和個人提高風(fēng)險意識，利用社會化的安全措施進行自我保護，鼓勵社會更多地采取商業(yè)化、市場化的避險措施。

（五）農(nóng)業(yè)旱澇法制體系過于分散，實施涉及多個部門，協(xié)調(diào)困難

我國《農(nóng)業(yè)法》的實施主要是農(nóng)業(yè)行政主管部門，《水法》的實施主要是水利行政部門，《水污染防治法》的實施主要是環(huán)保部門，《氣象法》的實施主要是氣象部門，《自然災(zāi)害救助條例》的實施主要是民政部門。從實施主體看較為混亂，部門利益紛爭，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，沒有統(tǒng)一、權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)。要有效應(yīng)對干旱災(zāi)害，需要在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)系統(tǒng)下進行統(tǒng)一的指揮調(diào)度和治理。

四、生態(tài)文明視野下旱澇法制的構(gòu)建

（一）在防災(zāi)減災(zāi)層面，制定《防災(zāi)減災(zāi)法》

在防災(zāi)減災(zāi)層面，應(yīng)當制定一部《防災(zāi)減災(zāi)法》，目的在于建立一個完備的、和諧有序的防災(zāi)減災(zāi)法律體系，在《防災(zāi)減災(zāi)法》的指導(dǎo)下,各種防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)走向高度的邏輯一致與體系和諧。可以說，《防災(zāi)減災(zāi)法》的確立對保障人民群眾的生命、財產(chǎn)有特別重大的現(xiàn)實意義。制定《防災(zāi)減災(zāi)法》，是實現(xiàn)依法治國方略的需要，是盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)正常生活與生產(chǎn)的需要，是進一步提高全社會防災(zāi)減災(zāi)能力的需要。

（二）在救災(zāi)層面，制定《農(nóng)業(yè)保險法》

目前我國沒有專門的《農(nóng)業(yè)保險法》，在《農(nóng)業(yè)法》中也只是規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險的自愿投保和多主體經(jīng)營原則，沒有更加細致的規(guī)定，在《保險法》中只是提出“農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。而在國外，如日本有《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》、美國有《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》等專門的農(nóng)業(yè)保險法。我國農(nóng)業(yè)人口占全國人口的一半以上，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害每年都對我國造成巨大的經(jīng)濟損失，我國急需制定一部《農(nóng)業(yè)保險法》來規(guī)范農(nóng)業(yè)保險市場，切實維護農(nóng)民的利益，把黨中央連續(xù)九年的中央一號文件關(guān)注“三農(nóng)”的精神落到實處。在進行農(nóng)業(yè)保險立法時，應(yīng)從國家層面制訂《農(nóng)業(yè)保險法》，加強對農(nóng)業(yè)的保障，減少自然災(zāi)害對農(nóng)民造成的損失，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險的社會化，以保障農(nóng)民利益的最大化。國務(wù)院的《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》在一些內(nèi)容上有許多的亮點，在我國制定《農(nóng)業(yè)保險法》時可以借鑒。

（三）設(shè)立國家旱災(zāi)理事會和國家干旱預(yù)防辦公室，協(xié)調(diào)各種法律法規(guī)的執(zhí)行

目前我國負責(zé)抗旱的機構(gòu)是國家防汛抗旱總指揮部，根據(jù)國務(wù)院2008年機構(gòu)改革方案，國家防汛抗旱總指揮部具體工作由水利部承擔(dān)。按照《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》、《中華人民共和國抗旱條例》和國務(wù)院“三定方案”的規(guī)定，國家防汛抗旱總指揮部在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組織全國的防汛抗旱工作?？傊笓]一般是由國務(wù)院副總理擔(dān)任，副總指揮由水利部部長擔(dān)任。根據(jù)2008年國務(wù)院辦公廳關(guān)于《水利部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，設(shè)置國家防汛抗旱總指揮部辦公室，主要職責(zé)是組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全國防汛抗旱等工作，名為國家防汛抗旱指揮部，實際上的任務(wù)都交由水利部去完成。設(shè)立了抗旱一處和抗旱二處，負責(zé)全國的抗旱工作。把抗旱工作分為南北兩個區(qū)域進行管理，這樣不利于全國的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)水資源的調(diào)度。

我國應(yīng)借鑒美國的做法，成立國家旱災(zāi)委員會和國家干旱預(yù)防辦公室，作為常設(shè)機構(gòu)。委員會設(shè)在國務(wù)院內(nèi),成員包括水利部部長、國防部部長、農(nóng)業(yè)部部長等相關(guān)部門的行政首長在內(nèi)的委員會。干旱預(yù)防辦公室直接對委員會，主要職責(zé)是對委員會實施本法提供援助,委員會由國務(wù)院常務(wù)會議選舉產(chǎn)生。

總而言之，把法律體系看作一個系統(tǒng)，就應(yīng)將應(yīng)對旱澇災(zāi)害貫穿在立法、執(zhí)法和司法的過程中。在立法方面，為了有效地應(yīng)對災(zāi)害造成的損失，我國進行了大量的針對農(nóng)業(yè)旱澇的立法。例如，為了合理彌補農(nóng)民遭受的損失，國務(wù)院法制辦公布了《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》，這意味著我國農(nóng)業(yè)保險立法邁出關(guān)鍵步伐，政策性農(nóng)業(yè)保險難題有望破解，旱澇造成的損失分擔(dān)會更公正公平。在執(zhí)法方面，負有行政職責(zé)的執(zhí)法人員，應(yīng)認真負責(zé)地執(zhí)行法律規(guī)定的義務(wù)，預(yù)防災(zāi)害的發(fā)生。例如，工作人員認真落實班壩責(zé)任制，加大巡堤查水力度，密切注視河堤雨情、水情、工情變化，積極做好各項防御洪水的準備，同時進一步加強對雨季堤防工程的管理，切實做好雨前防范，雨中順水、排水和雨后及時巡查修復(fù)等工作。在司法方面，在旱澇災(zāi)害地區(qū)的災(zāi)民案件上，應(yīng)以減免訴訟費用為主，照顧好災(zāi)區(qū)人們的生活生產(chǎn)。

［1］劉愛軍.生態(tài)文明視野下的環(huán)境立法研究［D］,青島:中國海洋大學(xué)，2006.

［2］張鋒.自然的權(quán)利［M］.濟南：山東人民出版社，2006.

［3］新華網(wǎng).長江大旱致166.8千公頃絕收，直接損失149.4億.http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-05/29/c_121470028.htm，2012-07-17.

［4］鳳凰網(wǎng).國家防總：今年洪澇災(zāi)害損失總體偏重.http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_05/15/14522 287_0.shtml，2012-07-17.

［5］劉潔.新中國防洪抗旱法律法規(guī)建設(shè)［J］.中國防汛抗旱，2009（S1）.