鹽城市農(nóng)村水利現(xiàn)代化建設(shè)思考

羅利民，仲 躍，童國華，顧 京

（江蘇省鹽城市水利局，224002，鹽城）

一、基本情況

鹽城市地處江蘇省里下河地區(qū)，淮河入海尾閭，東臨黃海，境內(nèi)地勢相對較為平坦，總面積15 606 km2，現(xiàn)有耕地 1 046萬畝（69.73萬 hm2）。 境內(nèi)溝河縱橫，水網(wǎng)密布，有縣級河道488條6464km，鄉(xiāng)級河道4513條17392km，村莊河道22129條44 242.6km。通過多年的建設(shè)，初步建成防洪、排澇、灌溉、降漬等四套較為完整的農(nóng)田水利工程體系。“十一五”以來，鹽城市緊緊抓住中央和省加快農(nóng)村水利建設(shè)、拉動內(nèi)需等政策機(jī)遇，圍繞糧食安全、防洪安全、飲水安全等問題，實施了農(nóng)村河道疏浚、農(nóng)村飲水安全、小型農(nóng)田水利、灌區(qū)節(jié)水改造等一批重點工程，累計總投資超過50億元，為改善全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。

1.防洪工程體系

全市目前有圩區(qū)970個，其中萬畝以上219個；一線防洪圩堤9 220 km，其中達(dá)標(biāo)8 036 km；有圩口7 251處，建有6 607座圩口閘，其中完好的6013座；中溝級以上節(jié)制閘、涵洞、橋等配套建筑物69256座。

2.排澇工程體系

全市共有排澇站3 925座、裝機(jī)213 796 kW。全市農(nóng)田平均排澇模數(shù)為0.7左右，其中：鹽都、建湖較高，排澇模數(shù)接近1.0，阜寧低于全市平均水平，只有0.5左右；全市農(nóng)田排澇能力達(dá)到10年一遇標(biāo)準(zhǔn)的有305萬畝（20.33萬 hm2）， 達(dá)到5年一遇～10年一遇標(biāo)準(zhǔn)的 400萬畝（26.67萬 hm2），達(dá)到3年一遇～5年一遇標(biāo)準(zhǔn)的180萬畝（12萬hm2），3年一遇標(biāo)準(zhǔn)以下的 133.5 萬畝（8.90 萬 hm2）。

3.灌溉工程體系

全市有灌溉泵站5263座137 956 kW。有效灌溉面積達(dá)891萬畝（59.40萬hm2），占耕地面積的85.2%；旱澇保收農(nóng)田面積 763萬畝（50.87 萬 hm2），占耕地面積的73%。節(jié)水灌溉技術(shù)措施已全面推廣，工程節(jié)水灌溉面積達(dá)266萬畝（17.73萬 hm2），渠系水利用系數(shù)達(dá)0.55以上，節(jié)水控制地區(qū)水稻用水量 300～400m3/畝（4500~6000m3/hm2），非控灌區(qū)水稻用水量500 m3/畝（7 500 m3/hm2）左右。全市340萬畝（22.67萬hm2）水稻全部推廣應(yīng)用節(jié)水灌溉技術(shù)。

4.降漬工程體系

全市降漬控制面積1 014.9萬畝（67.66萬 hm2），其中地下水水位控制地面下大于1 m的478.6萬畝（31.91萬hm2），地下水水位控制地面下0.5～1 m 之間的 409.9萬畝（27.33萬hm2），地下水水位控制地面下小于0.5 m的126.4 萬畝（8.43 萬 hm2）。

二、農(nóng)村水利現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)

依據(jù)江蘇省水利現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)、評價體系及鹽城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體要求，全市農(nóng)村水利現(xiàn)代化目標(biāo)如下：到2020年，全市圩區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到10年一遇～20年一遇，其中萬畝以上圩區(qū)達(dá)到20年一遇；排澇標(biāo)準(zhǔn)10年一遇達(dá)50%；有效灌溉面積占耕地面積的95%；旱澇保收田面積占耕地面積的90%；節(jié)水灌溉控制面積占有效灌溉面積的65%，灌溉渠系水利用系數(shù)達(dá)0.65；農(nóng)村飲水安全普及率達(dá)100%，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)100%；農(nóng)村水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)80%，縣鄉(xiāng)河道疏浚整治率達(dá)100%，農(nóng)村水面率保持不變。建立健全農(nóng)村水利工程建后管理體制，明確公益性、準(zhǔn)公益性農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)主體和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費。深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，引導(dǎo)經(jīng)營性水利工程積極走向市場。建立農(nóng)村河道輪浚和長效管護(hù)機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村河道疏浚整治和管理養(yǎng)護(hù)經(jīng)?；?、制度化。加強基層水利管理服務(wù)體系建設(shè)，建立健全職能明確、隊伍精干、服務(wù)到位的基層水利管理服務(wù)體系，實行專業(yè)管理和群眾管理相結(jié)合，逐步建立農(nóng)村水利管理員制度。

三、農(nóng)村水利現(xiàn)狀與現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)差距分析

對照《江蘇省水利現(xiàn)代化評價指標(biāo)體系》的六大類22項指標(biāo)以及江蘇省農(nóng)田水利現(xiàn)代化水平評價指標(biāo)體系，鹽城市農(nóng)村水利與現(xiàn)代化目標(biāo)差距主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

①基礎(chǔ)設(shè)施差距。一是工程老化，標(biāo)準(zhǔn)不高。全市大部分圩區(qū)閘、站工程和灌區(qū)工程興建于20世紀(jì)六七十年代，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低，老化失修嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計，1 049座排灌站和1 311座圩口閘亟待更新改造。二是河道淤積仍然存在。雖然經(jīng)歷了三輪河道疏浚，但圩區(qū)生產(chǎn)河和墾區(qū)小溝級河道等未實施整治，加之輪浚機(jī)制未形成，新的淤積不斷產(chǎn)生，仍有淤積土方近3億m3。三是防洪陣地不牢。圩區(qū)防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)不高，約470 km2的次高地未得到有效治理,防洪排澇陣地不牢。四是農(nóng)村飲水安全問題未徹底解決。全市農(nóng)村自來水普及率為98%，農(nóng)村飲水安全覆蓋率為69%，仍有農(nóng)村飲水水壓、水量不足的不安全人口291.3萬人。

②工程管理差距。農(nóng)村水利工程建后管護(hù)問題是目前阻礙鹽城市農(nóng)村水利現(xiàn)代化的重大難題。全市農(nóng)村水利建筑物工程規(guī)模小，數(shù)量多，分布散，給管理工作帶來了很大難度，基層“重建輕管”現(xiàn)象仍很嚴(yán)重，很多農(nóng)田水利建筑物工程產(chǎn)權(quán)不清晰，管理責(zé)任主體不明確，加之管理資金投入不足，不少地方建筑物工程疏于管理，老化失修，機(jī)電設(shè)備被盜被損等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，制約了農(nóng)村水利建設(shè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

③水環(huán)境保護(hù)差距。全市主要分為平原區(qū)和圩區(qū)，其中：平原區(qū)水面率為15.3%，圩區(qū)水面率為17.2%，已經(jīng)超過現(xiàn)代化目標(biāo)。但水環(huán)境保護(hù)相對滯后，一方面水生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識淡薄，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕水環(huán)境保護(hù)現(xiàn)象比較普遍；另一方面農(nóng)村生活垃圾隨意傾倒、農(nóng)業(yè)面源污染、工業(yè)廢水偷排、生活污水直接排放、上游污染水體過境等造成農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境日趨惡化。

④水土保持工作差距。鹽城市阜寧、濱海、響水境內(nèi)的黃河故道高亢地區(qū)以及響水、濱海、射陽、大豐、東臺等縣（市）通榆河以東地區(qū)屬水土流失嚴(yán)重的平原沙土區(qū)，總面積12 530 km2，約占鹽城市總面積的84%。這部分地區(qū)土壤質(zhì)地多為粉砂壤土，在雨水和風(fēng)力作用下極易流失。全市水土保持工作相對比較滯后，沒有水土保持監(jiān)測網(wǎng)站，水土流失治理意識不強，治理率較低，中溝以上農(nóng)村河道堤岸堤坡防護(hù)率為30%。

⑤資金投入差距。據(jù)農(nóng)村水利現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)測算，全市“十二五”期間農(nóng)村水利工程總投資60億元，按照地方配套30%的標(biāo)準(zhǔn)測算，需要地方財政投入約18億元；農(nóng)村水利建后管護(hù)若需要達(dá)到現(xiàn)代化建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村河道、小型農(nóng)田水利建筑物、農(nóng)村飲水安全的水廠及管網(wǎng)等工程，5年管理經(jīng)費需15億元。因此，“十二五”期間，全市農(nóng)村水利需地方財政配套總投入約為33億元。

⑥基層水利服務(wù)體系差距。鹽城市縣級以下水利工作人員嚴(yán)重缺乏，同時存在專業(yè)技術(shù)人員年齡結(jié)構(gòu)老化、知識層次不高等問題。全市131個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含社區(qū)）水利（務(wù)）站，目前實有工作人員786人，其中水利專業(yè)技術(shù)人員301人，占總?cè)藬?shù)38.3%，與水利現(xiàn)代化要求差距較大。

四、農(nóng)村水利現(xiàn)代化建設(shè)思考

1.建立科學(xué)的農(nóng)村水利規(guī)劃保障體系

在指導(dǎo)思想上，要堅持科學(xué)發(fā)展主題，貫穿轉(zhuǎn)變水利發(fā)展方式主線，緊密結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃布局，突出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，科學(xué)確定水利改革發(fā)展長遠(yuǎn)目標(biāo)、戰(zhàn)略布局、建設(shè)任務(wù)、投資規(guī)模和實施計劃。在規(guī)劃內(nèi)容上，要積極拓展水利服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、服務(wù)人民群眾生產(chǎn)生活的新內(nèi)容、新空間，突出區(qū)域水利發(fā)展特色，突出社會管理和公共服務(wù)特點。在規(guī)劃體系上，注重綜合規(guī)劃與專業(yè)、專項規(guī)劃相結(jié)合，既要抓好縣域農(nóng)田水利規(guī)劃、農(nóng)村水利現(xiàn)代化規(guī)劃等綜合規(guī)劃的編制，又要編制圩區(qū)治理、灌區(qū)改造、農(nóng)村河道整治、農(nóng)村飲水安全等專業(yè)、專項規(guī)劃，使農(nóng)村水利現(xiàn)代化規(guī)劃既有宏觀目標(biāo)和發(fā)展思路，又有具體的專業(yè)規(guī)劃、子規(guī)劃作支撐，使規(guī)劃更具可操作性。

2.建立穩(wěn)固的農(nóng)村水利防洪保障體系

防洪保安始終是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)和保障工程。鹽城市地處江蘇省里下河腹部，70%的耕地地勢低洼，易澇易旱，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化等新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略舉措的實施，對防洪保安提出了更新更高的要求。要按照“統(tǒng)籌兼顧、綜合整治、分期實施”的原則，繼續(xù)抓好圩堤達(dá)標(biāo)掃尾、次高地匡圩和閘站配套工程建設(shè)。通過5年建設(shè)，確保萬畝以上圩區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到20年一遇、其他圩區(qū)達(dá)10年一遇以上。

3.建立高效的農(nóng)業(yè)灌溉保障體系

一是加大河道疏浚力度，提高灌溉水源保證率。繼續(xù)開展農(nóng)村河道疏浚整治工程建設(shè)，“十二五”期末將農(nóng)村河道全部疏浚一遍，恢復(fù)和提高河道引排標(biāo)準(zhǔn)，提高水源供給能力和水質(zhì)等級。二是大力實施節(jié)水灌溉工程,提高灌溉水利用率。推廣和普及先進(jìn)成熟的高效節(jié)水技術(shù)，因地制宜地推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌、微灌等節(jié)水灌溉技術(shù)，提高渠系水利用系數(shù)，使全市灌溉水利用率提高到0.65以上。三是繼續(xù)加大灌區(qū)改造力度,提高灌區(qū)糧食生產(chǎn)保障能力。繼續(xù)加大對東臺堤東、射陽五岸、阜寧渠南、濱海三層等4個大型灌區(qū)的改造力度，同時兼顧12個中型灌區(qū)的改造建設(shè)，完善續(xù)建配套工程，發(fā)揮灌區(qū)建設(shè)的整體效益。

4.建立安全的農(nóng)村飲水工程保障體系

“十二五”期間，要針對出廠水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、供水水壓不足以及供水量及保證率不達(dá)標(biāo)等突出問題，分類規(guī)劃，分步實施，確保全面解決全市農(nóng)村飲水安全問題。一是實施區(qū)域供水，對項目區(qū)鎮(zhèn)到村和村內(nèi)管網(wǎng)進(jìn)行新建、更新和聯(lián)網(wǎng)，直接接入?yún)^(qū)域供水主管網(wǎng)，使優(yōu)質(zhì)的縣城自來水直接送到農(nóng)戶，構(gòu)建城鄉(xiāng)同網(wǎng)、同質(zhì)、同價的城鄉(xiāng)供水一體化格局。二是實施水廠改造。對于短期內(nèi)區(qū)域供水無法到位的地區(qū)，對現(xiàn)有小水廠進(jìn)行改造并添加消毒設(shè)施，預(yù)留區(qū)域供水接口，待區(qū)域供水主管網(wǎng)實施完成后，直接改接區(qū)域供水，達(dá)到城鄉(xiāng)供水一體化的目標(biāo)。三是實施非工程措施。對于無集中供水設(shè)施的，通過引導(dǎo)措施和扶持政策，動員群眾盡快搬遷至農(nóng)村集中居住區(qū)，以根本解決飲水安全問題。

5.建立完善的基層水利管理服務(wù)保障體系

農(nóng)村水利工作面廣量大，需要建立起“網(wǎng)絡(luò)健全、機(jī)制靈活、高效精干、功能齊全”基層水利組織，更好地服務(wù)于農(nóng)村水利建設(shè)和管理工作。首先要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理服務(wù)體制改革。各地要結(jié)合水利現(xiàn)代化的目標(biāo)，加快改革進(jìn)程，明確財政保障政策，完成定崗定編，配足人員。其次要建立健全農(nóng)村水利管理網(wǎng)絡(luò)。在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理服務(wù)站定員定崗的基礎(chǔ)上，每個村聘任1名專職人員，具體負(fù)責(zé)本村農(nóng)田水利管理工作，形成“縣有部門、鄉(xiāng)有單位、村有專人”的覆蓋縣、鄉(xiāng)、村的三級農(nóng)村水利管理網(wǎng)絡(luò)，逐步實現(xiàn)基層水利服務(wù)組織的功能多樣化、服務(wù)社會化、組織網(wǎng)絡(luò)化。第三，加快提升基層水利隊伍綜合素質(zhì)。構(gòu)建農(nóng)村水利業(yè)務(wù)教育培訓(xùn)體系，提升基層水利隊伍整體素質(zhì)。

6.建立長效的農(nóng)村水利工程管理保障體系

嚴(yán)格按照水法律、法規(guī)的要求，遵循分級管理與分類管理相結(jié)合，專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的原則，逐步建立權(quán)責(zé)明確、精簡高效、制度完善、管理科學(xué)的農(nóng)村水利工程運行管理機(jī)制。在分級管理上，工程效益范圍跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建筑物由縣級水行政主管部門統(tǒng)一管理，跨村組的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利部門管理，在本村以內(nèi)的由村組統(tǒng)一管理；在分類管理上，繼續(xù)總結(jié)推廣小型水利工程改革的成功經(jīng)驗，繼續(xù)深化效益型、資源型、公益型等小型水利工程的改革。對圩口閘、排澇站等小型公益性工程，強化責(zé)任制管理，明確責(zé)任對象和管理目標(biāo)；對河道、堤防等資源型農(nóng)村水利工程，因地制宜推行責(zé)任制管理與市場化管理相結(jié)合的方式，在不影響工程運行的前提下，積極推行市場化、公司化運作的管理模式，達(dá)到工程效益與資源效益雙贏的效果；對沒有資源開發(fā)利用條件的農(nóng)村河道也可采取市場化、公司化運作的方式管理，按照縣級河道、鄉(xiāng)級河道不同的補助標(biāo)準(zhǔn)，由地方財政出資，統(tǒng)一承包給保潔公司統(tǒng)一管護(hù)；對農(nóng)村供水工程、灌溉站等效益型農(nóng)村水利工程，可采取租賃、承包、拍賣等形式，落實責(zé)任主體，加強合同監(jiān)管，保證工程長久發(fā)揮效益。

7.建立規(guī)范的農(nóng)村水利建設(shè)管理保障體系

在工程立項階段，嚴(yán)格規(guī)劃許可制、競爭立項制和項目審批責(zé)任制，杜絕超出規(guī)劃范圍、隨意改變建設(shè)規(guī)模的現(xiàn)象，從源頭上把好農(nóng)村水利建設(shè)的立項關(guān)。在項目實施階段，根據(jù)國家和省相關(guān)規(guī)定，規(guī)范各類農(nóng)村水利工程建設(shè)管理要求。對農(nóng)村飲水安全、灌區(qū)改造等項目嚴(yán)格執(zhí)行基建程序，嚴(yán)格項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制和竣工驗收制；對農(nóng)村河道疏浚工程參照基建項目的建設(shè)管理辦法，縣級河道以縣為單位統(tǒng)一組織招標(biāo)，鄉(xiāng)級河道和村莊河塘工程以鄉(xiāng)、村為單位組織公開競價發(fā)包，實行陽光操作，繼續(xù)推行縣鄉(xiāng)河道監(jiān)理制。在驗收階段，將工程項目建設(shè)任務(wù)、資金籌集及使用等情況在項目區(qū)內(nèi)通過設(shè)立公示欄、公示牌、公示墻等形式進(jìn)行公示，主動接受群眾和社會監(jiān)督。

8.建立穩(wěn)定的農(nóng)村水利建設(shè)資金保障體系

一是加大財政資金投入力度。認(rèn)真研究中央和省委、省政府制定出臺的一系列水利投入政策，制定和完善地方配套政策，確保地方當(dāng)年可用財力的2%～4%、水利建設(shè)基金、防洪保安資金、土地出讓收益10%用于水利建設(shè)的政策落實到位。二是廣泛吸納社會資金。通過民辦公助、政府購買、委托管理等多種形式，鼓勵企業(yè)、個人及社會團(tuán)體投資公益性或準(zhǔn)公益性水利工程項目；整合水利、國土、財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)等部門涉及農(nóng)村水利的項目資金，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合整治。三是通過創(chuàng)建投融資平臺，鼓勵金融機(jī)構(gòu)增加水利建設(shè)信貸資金，擴(kuò)大水利投資能力，實現(xiàn)農(nóng)村水利投入的多元化，彌補水利建設(shè)資金的不足。

9.建立積極的科技創(chuàng)新保障體系

積極引進(jìn)和推廣先進(jìn)實用的河湖生態(tài)修復(fù)技術(shù)，生態(tài)河道、河堤構(gòu)建技術(shù)，生態(tài)渠道、排水溝構(gòu)建技術(shù)，引進(jìn)推廣河道清淤的多功能環(huán)保清淤機(jī)具、挖泥船，推廣以工程措施和非工程措施相結(jié)合的水土保持成果。加強課題研究，按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村發(fā)展要求，緊緊圍繞農(nóng)村水利區(qū)域化規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計、裝備化建設(shè)、規(guī)范化管理的要求，加強新形勢下農(nóng)田水利基礎(chǔ)試驗研究，通過加強課題研究和技術(shù)攻關(guān)，加快提升農(nóng)村水利建設(shè)與管理的科技含量和服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新農(nóng)村發(fā)展的能力。

10.建立嚴(yán)格的督察考評保障體系

市、縣黨委、政府要認(rèn)真貫徹中央和江蘇省委兩個1號文件要求，嚴(yán)格督察考核，把農(nóng)村水利建設(shè)管理納入對下級政府的目標(biāo)考核內(nèi)容。實行行政首長負(fù)責(zé)制，制定包括組織領(lǐng)導(dǎo)、資金籌措、實施效果等內(nèi)容的考核細(xì)則，每年由政府組織水利、農(nóng)業(yè)、財政、審計等部門聯(lián)合開展督察考核評比，考核結(jié)果作為政府年度目標(biāo)完成情況以及干部綜合考核評價的重要依據(jù)。

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]中共江蘇省委、江蘇省人民政府關(guān)于加快水利改革發(fā)展推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)的意見（蘇發(fā)〔2011〕1 號）[R].2011.

[3]中共鹽城市委、鹽城市人民政府關(guān)于加快水利改革發(fā)展推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)的意見（鹽發(fā)〔2011〕1 號）[R].2011.

[4]江蘇省水利廳.江蘇水利現(xiàn)代化規(guī)劃（2011—2020）[R].2012.

[5]江蘇省水利廳.江蘇省水利基本現(xiàn)代化指標(biāo)體系（報批稿）[R].2012.

[6]鹽城市水利局.鹽城市水利現(xiàn)代化規(guī)劃（初稿）[R].2012.

[7]江蘇省水利廳.江蘇省農(nóng)村水利建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）[R].2011.