新形勢下迫切需要加強和創(chuàng)新水資源社會管理

王韓民，張 旺

（1.水利部辦公廳，100053，北京；2.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水資源既是經濟資源，又是戰(zhàn)略資源。水資源短缺已經成為我國經濟社會發(fā)展的重要制約因素，由此產生的地區(qū)之間、行業(yè)之間，特別是用水主體之間的用水糾紛、利益沖突以及開發(fā)利用中的移民搬遷等水資源社會矛盾越來越突出。加強和創(chuàng)新水資源社會管理，已經成為當前和今后一個時期需要各級水行政主管部門高度重視的問題。

一、今后一個時期用水矛盾和沖突的基本判斷

水資源社會矛盾會如何發(fā)展、變化，是隨著發(fā)展而消失，還是會在將來演變成為不可調和的劇烈沖突與動蕩，需要進行準確研判，這對于未來實施水資源社會管理至關重要。這里提出五個基本判斷。

1.當前和今后一個時期水資源社會矛盾會更加凸顯

總體上看，我國當前和今后一個時期將處于水利發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也處于用水需求增長和水資源短缺的矛盾加劇期。“十一五”時期發(fā)生水事違法案件的數(shù)量比“十五”時期大致上升了一個數(shù)量級，水事糾紛案件也在一個較高量級上。工業(yè)化時期經濟社會發(fā)展與用水需求增長有一個較強的對應關系。發(fā)展用水需求與水資源短缺之間必然導致一系列矛盾與沖突，表現(xiàn)為地區(qū)之間、行業(yè)之間、用水主體之間的用水矛盾和糾紛。

2.現(xiàn)階段水資源社會矛盾問題屬于常態(tài)的一般性社會矛盾，對水利建設有一定的危害，但無礙水利發(fā)展大局

歷史表明，劇烈的社會沖突和動蕩都是在產生生存危機的情況下發(fā)生的?？偟膩碇v，目前和今后一個時期，隨著我國最嚴格水資源管理制度和飲用水安全規(guī)劃等措施的實施，即使最落后、最偏遠的地區(qū)和最底層老百姓的用水條件也比過去有較大改善，絕大多數(shù)地區(qū)和老百姓都不存在用不上水的可能性，只存在用水質量、方便程度以及公平的問題，基本不存在發(fā)生劇烈用水沖突和社會動蕩的條件，也不可能發(fā)生規(guī)?；纳鐣}亂。個別地方小規(guī)模的騷亂甚至沖突不會影響水利發(fā)展大局。

3.今后一個時期內水資源開發(fā)利用中的社會矛盾問題有可能演化成比較嚴重的水資源社會矛盾

一是流域內和區(qū)域之間的水量分配將會是矛盾產生的焦點。我國特定的工業(yè)化發(fā)展階段決定水資源增長需求是硬性的，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展和大規(guī)模的產業(yè)轉移，更加劇了水資源短缺與經濟社會發(fā)展之間的矛盾。目前全國缺水量已達500多億m3，近2/3城市不同程度存在缺水，2030年以前全國需水量還會增長。有限的水資源造成有限的經濟發(fā)展機會，流域內上下游、左右岸地區(qū)為爭取有限的發(fā)展機會，特別是在區(qū)域發(fā)展不平衡、群體貧富差距過大、環(huán)境已經惡化的情況下，各地在水資源分配、水量調度、開發(fā)利用、水污染排放等方面很難讓步，用水矛盾將更加難以協(xié)調。

二是地域內用水主體之間的直接沖突可能會加劇。即使建立了覆蓋流域和省、市、縣三級行政區(qū)域的“三條紅線”控制指標體系，但我國“人增地減水缺”的矛盾十分突出，經濟發(fā)展方式轉變又是一個長期的過程，水資源的長期競爭性開發(fā)利用將是一個不得不面臨的問題，進而會干擾正常的用水秩序，產生用水分配不公，導致對政府產生不滿，引發(fā)用水沖突甚至加劇矛盾。水資源開發(fā)利用派生出的移民問題也可能更加突出。

4.未來我國水資源社會矛盾的生長空間會很大

應該說，特殊的國情水情決定，水資源社會矛盾歷史上就有，但從矛盾的演變趨勢和程度來看，現(xiàn)在只能說社會矛盾才處于初期。我國目前總體上正處于工業(yè)化中期階段，一些西部地區(qū)或經濟欠發(fā)達地區(qū)還處于工業(yè)化初期階段，大多數(shù)地區(qū)經濟發(fā)展、全面實現(xiàn)小康社會的壓力很大。

其次隨著產業(yè)從東部向中西部的梯次轉移，高耗水的產業(yè)會不斷地向中西部地區(qū)轉移，這些地區(qū)的水資源短缺形勢已經十分嚴峻，產業(yè)轉移使得這些地區(qū)的水資源供給壓力不斷加大，地方政府也會對區(qū)域內超額用水進行暗中保護甚至鼓勵，轉化來的就是社會矛盾和沖突。而且還會發(fā)生歷史遺留問題的“倒找”，原來在經濟發(fā)展水平較低的時期用水量較小，但未來經濟發(fā)展了、用水量大了，會對已有水量分配提出更高的訴求，進而引發(fā)很多社會矛盾。

5.解決水資源社會矛盾已經陷入兩難境地

水資源管理面臨的局面十分復雜：既要用水，又要節(jié)水；既要為經濟社會又好又快發(fā)展提供水資源支撐，又要充分考慮水資源和水環(huán)境的承載能力；既要開發(fā)利用好有限的水資源，又不能過度開發(fā)而造成生態(tài)災難。節(jié)水不但要依靠法律、行政手段，也要充分利用經濟手段。通過建立合理的水價關系調整水資源供求關系，提高水價會對不同群體、特別是弱勢群體的用水產生影響，也會提高經濟發(fā)展的代價。每一條政策措施的出臺和實施都不得不考慮其兩面性。

二、水資源社會矛盾源于我國基本水情和特定發(fā)展階段

我國目前正處于全面建設小康社會的關鍵時期和深化改革開放、加快轉變經濟發(fā)展方式的攻堅時期，同時也處于發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期。這是黨中央對當前我國發(fā)展階段作出的科學歷史定位。在這個關鍵時期，我國仍然存在著發(fā)展方式粗放、結構不合理、資源環(huán)境約束強化、區(qū)域發(fā)展不平衡等深層次矛盾和問題，糧食安全問題日益成為社會關注的焦點。在諸多因素中，水資源短缺正在對我國經濟社會發(fā)展產生越來越大的影響，一方面需要為經濟平穩(wěn)較快發(fā)展和發(fā)展方式轉變提供有效保障，另一方面隨著工業(yè)化的快速推進而會產生較為突出的用水矛盾和沖突。

1.產生水資源社會矛盾的根本原因是我國的基本國情水情，這樣的國情水情也進一步加劇了矛盾和沖突

隨著人民生活水平的不斷提高，2030年全國城鄉(xiāng)居民生活（含城鎮(zhèn)公共用水）需水量比現(xiàn)狀增加388億m3，年均增長率2.2%；全國工業(yè)需水量比現(xiàn)狀增加321億m3，年均增長率為0.9%；在強化節(jié)水措施條件下，正常年份全國農業(yè)需水量可基本持平，但工業(yè)與農業(yè)的爭水越來越突出；多年平均情形下全國河道外生態(tài)環(huán)境需水量304億m3，比現(xiàn)狀增加102億m3，經濟建設與生態(tài)建設的矛盾也越來越突出。到2030年全國用水總量控制在7 000億m3以內是國務院已經明確的一條水資源開發(fā)利用控制紅線。實現(xiàn)這條紅線的要求，中央與地方、不同行業(yè)用水、用水主體之間無疑將會有一個較大的博弈。

2.繁重的水利改革發(fā)展任務被擠壓到相對有限的時空中，必然會壓縮未來較長時期發(fā)生的問題，使問題集中發(fā)生

與絕大多數(shù)國家比，我國洪澇災害較為頻繁，水資源供需矛盾突出，農田水利建設滯后，水利基礎設施薄弱，用水浪費嚴重，水污染突出。有些問題在發(fā)達國家是經過了上百年努力才解決的。2011年中央1號文件提出了水利改革發(fā)展的目標和任務，在未來5到10年時間基本建成水資源合理配置和高效利用體系及水資源保護和河湖健康保障體系，巨量的、艱巨的改革發(fā)展任務被擠壓到相對有限的時空范圍內，會帶來廣泛、復雜和突出的社會矛盾和問題。

3.城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間發(fā)展不平衡帶來水資源社會矛盾和沖突

東、中、西部之間經濟發(fā)展的較大差距是我國的國情，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間水資源條件不同，傳統(tǒng)農業(yè)生產區(qū)和中后期工業(yè)化發(fā)展區(qū)的用水規(guī)模、效益不一樣，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域的用水規(guī)模、效益也不一樣，城市與農村的水利基礎設施完善程度不同，城市居民、企業(yè)與農村居民、企業(yè)的用水水平、成本、承受能力也不同，必然導致供用水公共服務水平的差異，進而在用水秩序、公平等方面產生城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的矛盾。

4.制度體系不完善和已有制度執(zhí)行不到位是產生水資源社會矛盾和沖突的重要原因

目前水利事業(yè)正處在快速發(fā)展時期，也是從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利急劇轉型的過渡時期。從某種意義上講，水資源管理正處在一個規(guī)則轉型期：擔當破除水資源瓶頸制約重任的最嚴格水資源管理制度正處于建立之中，水資源管理體制中許多問題還沒有解決，水利工程建設管理的制度和體制還不完善，有效的水權分配與流轉制度也剛剛起步，水價改革步履艱難等等，舊的制度難以適應水資源形勢和要求，新的規(guī)則體系還沒有系統(tǒng)建立起來。加之由于整個社會信用體系的缺失，不講規(guī)則、不守規(guī)矩的現(xiàn)象已經不是特定群體的問題，這種背景下水資源管理中的種種抵觸、沖突、矛盾會不可避免。

5.現(xiàn)代信息傳播、傳遞方式加劇了水資源社會矛盾爆發(fā)的關注度和影響力

我國經濟快速發(fā)展極大地推動了信息化水平的提高，互聯(lián)網(wǎng)進一步普及，信息傳播、傳送的速度和范圍徹底顛覆了傳統(tǒng)信息傳送方式，人人都可以成為網(wǎng)上焦點，事事都可能成為新聞“頭條”，一個很小的水資源個案問題，如果處理不當，就會在社會上造成嚴重影響，加上強烈的仇官仇富心理左右著大眾情緒和社會輿論，很可能會被一些人利用，在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)酵，成為社會矛盾和沖突的導火線。

因此，一定不要低估今后一個時期水資源開發(fā)利用中產生的社會矛盾和問題，一定不要低估水資源社會矛盾給經濟社會帶來的全局性影響，一定不要低估加強和創(chuàng)新水資源社會管理的難度和作用。

三、解決水資源社會矛盾的基本思路

現(xiàn)代意義上的水資源社會管理：一是應該能夠包容一般性的水資源社會矛盾問題；二是能夠有效解決這些社會矛盾問題。有效地解決或緩解水資源社會矛盾問題，最重要的就是對水資源實行有效的社會管理，協(xié)調水資源社會管理的各種關系、規(guī)范水資源開發(fā)利用行為、促進用水公平公正、積極應對水資源短缺可能出現(xiàn)的各種社會風險等，建設中國特色的水資源社會管理體系。其基本思路應該是：

1.勇于面對水資源社會矛盾

當前，我國正處于社會轉型期、改革攻堅期、矛盾凸顯期，水資源開發(fā)利用中的利益訴求多元，水資源社會矛盾問題復雜，水資源社會管理的任務繁重，需要各級水行政主管部門和領導勇于任事，毫不懈怠，既不能回避，也不能躲著、繞著走。

2.充分珍惜和利用經濟高速發(fā)展的機會，不斷緩和化解水資源社會矛盾

我國已經經歷了30多年的經濟高速增長，未來一個時期也會以比較高的速度繼續(xù)增長，但是這個高速增長不是無限期的，資源、環(huán)境支撐不起，經濟規(guī)律也不答應。要充分利用好這個有限的高速發(fā)展期，在發(fā)展中不斷化解矛盾和問題，為人民群眾用水和基本公共服務的改善提供堅實保障。

3.盡快重塑全社會水資源社會管理的規(guī)則意識

民生問題是引發(fā)我國現(xiàn)階段社會矛盾問題的主要根源。應有一個頂層設計，要立足于水資源開發(fā)利用中的社會公平，理順各個群體、各個行業(yè)之間的關系，尤其弱勢群體的用水公正絲毫不能松懈，盡快建立起最嚴格水資源管理制度體系，并嚴格執(zhí)行這項制度，培養(yǎng)廣大人民群眾遵守最嚴格水資源管理制度的意識、行為和習慣，最大限度地化解水資源社會矛盾和問題。

4.充分重視對人民群眾基本用水公共服務的投入

盡快建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)、區(qū)域的供水基本服務網(wǎng)絡。當前民眾普遍有一個矛盾心理，一方面對社會不滿，另一方面又由于生活水平不同程度的改善與提高對未來充滿著希望。水資源開發(fā)利用是重要民生問題，只要能不斷地改善民生水利狀況，就不會產生太大的社會矛盾。但是，這需要在水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護方面有更多的投入。實際上我國現(xiàn)在只有10%～20%財政收入用于民生，而有效的民生投入就更少，遠遠低于發(fā)達國家50%～60%的水平。如果未來能夠更加重視對水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護方面的投入，盡快建立和完善覆蓋城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的供水公共服務網(wǎng)絡，使每個老百姓都能夠享受水利發(fā)展帶來的成果，提高每個老百姓的生活品質，就會大大改善水資源社會管理問題。

5.支持和鼓勵全社會共同參與

水資源的戰(zhàn)略性地位決定了水資源社會管理需要全社會的共同參與?？茖W的水資源社會管理必須遵循“公開、互動、包容、尊重”的理念，堅持政府主導、社會協(xié)同、公眾參與，水行政主管部門對水資源社會管理負責，充分發(fā)揮政府和部門協(xié)同配合的作用，決策過程和實施過程都要統(tǒng)籌協(xié)調各方面利益關系，使利益相關方能夠進行雙向有效溝通和協(xié)商對話，共同構建穩(wěn)定、和諧的水資源社會管理新格局。

四、加強和創(chuàng)新水資源社會管理的政策建議

加強和創(chuàng)新水資源社會管理的核心，就是進一步轉變水行政主管部門職能和管理方式，增強涉水公共服務觀念，拓寬水資源公共產品服務的領域和渠道，完善服務職能和機制，規(guī)范管理服務行為，實現(xiàn)管理與服務的有機結合，在服務中管理，在管理中服務。

1.盡快建立起最嚴格水資源管理制度體系，加大水資源開發(fā)利用中執(zhí)法和宣傳力度

抓緊完善水資源配置、節(jié)約保護的法律法規(guī)，建立覆蓋流域和行政區(qū)域的 “三條紅線”指標體系，著力推動節(jié)水型社會建設。這是一項極其艱巨和重要的任務，是做好水資源社會管理工作至關重要的頂層制度設計。其次要做好大量的宣傳和輿論引導工作，增強廣大干部群眾對水資源短缺矛盾和遵紀守法的認識和意識。再次要重視利益各方的意見和訴求，在決策和管理中要廣泛吸引利害各方參與，在尊重歷史、正視現(xiàn)實和協(xié)調協(xié)商基礎上，根據(jù)法律法規(guī)和制度規(guī)定開展工作。在水量分配和再分配、限制納污等管理過程中，要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，高度重視水權流轉、虛擬水交易的積極作用，充分運用水價、水資源費等經濟杠桿進行水資源的優(yōu)化管理。

2.充分利用當前實施積極財政政策的機遇和今后有限的高速發(fā)展期，進一步加大民生水利的投入力度

尤其是要大力推進事關城鄉(xiāng)居民用水基本公共服務均等化的水資源開發(fā)利用，具備條件地區(qū)實現(xiàn)自來水村村通，治理好農村水環(huán)境。同時又要盡快建立各類水利工程維修養(yǎng)護機制，保障這些工程的良性運行，特別是要保障直接涉及廣大農民利益的農村飲用水工程、灌溉工程以及水環(huán)境工程等的良性運行，不斷改善和提高水資源服務廣大人民群眾的質量和水平。在民生水利建設中既要發(fā)揮公共財政投入主渠道作用，又要高度重視市場配置資源的基礎性作用，廣泛吸引民間資本和農民的參與，提高投資效益，改善管理效率。

3.立足維護用水公平，完善水資源社會管理和公共服務機制

現(xiàn)代政府的定位是公共服務型政府，應扮演好這個公共服務型組織角色，不越權，不缺位，絕不侵害人民群眾的利益，讓全體人民共享水利改革發(fā)展成果。在水資源立法、水利公共政策制定、涉水公共事務實施等方面，構建水資源社會管理的民主決策機制和利益訴求表達機制,廣泛聽取公眾、利害各方和相關組織的意見和建議，并及時調整、反饋決策和實施行為,保護合理訴求和合法權益，使利益訴求表達走上規(guī)范化、制度化的軌道，做到民主決策和科學決策。依據(jù)政府主導、公眾參與的原則，構建群眾參與水資源社會管理的適宜、有效機制，支持社會組織參與水管理特別是監(jiān)督監(jiān)測管理，鼓勵成立各種形式的用水協(xié)會團體，引導群眾積極主動地參與水資源節(jié)約、保護，培養(yǎng)企業(yè)、用水戶及利益相關者的水資源管理責任和義務。建立水資源管理中的社會影響評估機制，完善屬地為主、條塊結合的涉水矛盾調處機制。加強水行政問責制，改進涉水行政復議和行政訴訟程序，建立水資源社會管理糾錯機制，完善實行最嚴格水資源管理制度的政府績效評估制度，提高水行政管理的公信力和執(zhí)行力。

4.創(chuàng)新社會管理方式，探索實行柔性水資源管理

實行水資源柔性管理是管制型政府向服務型政府轉變的要求。今后應把實行柔性管理作為創(chuàng)新水資源社會管理的重要方面，在依法治水、依法行政和嚴格執(zhí)法前提下，全面推進水利綜合執(zhí)法。同時要強化服務觀念，保障公平用水權利，積極為不同的用水群體特別是弱勢用水戶提供有效公共服務，在管理過程中維護用水主體的公平權、財產權和人身權。針對可能引發(fā)的水資源社會矛盾和糾紛，主動開展重點排查化解活動，注重把水資源社會矛盾疏導化解在萌芽狀態(tài)。重視編制突發(fā)事件應急預案，提高社會管理能力和水平。積極開展法制宣傳和水文化建設，增強全民水法制意識，用耐心細致的群眾工作、典型引導、作風帶動等手段引導群眾自覺維護用水社會秩序。

5.高度重視虛擬社會的作用，及時解決水資源社會管理中的問題

各級水行政主管部門和領導應嚴格規(guī)范水資源社會管理中的從政言行，從思想行為上迅速適應網(wǎng)絡虛擬社會發(fā)展的需要，積極改進工作，自覺接受監(jiān)督，使網(wǎng)絡成為群眾行使水資源社會管理知情權、監(jiān)督權、利益保障權的重要場所，更成為促進水利發(fā)展、改善老百姓用水服務的信息渠道。其次要投入力量引導網(wǎng)絡輿情的良性發(fā)展，并使之成為水利工作的常態(tài)。積極收集民眾關心的水資源管理熱點問題，快速了解網(wǎng)民的訴求，并在第一時間給予回應，主動邀請權威媒體對事件進行實事求是的報道、評論，發(fā)布權威消息，起到釋疑解惑作用。再次，要加大水利項目安排、投資計劃、工程建設、資金管理等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)察、審計、稽察，建立水利廉政風險防控機制和與監(jiān)察部門聯(lián)合監(jiān)督檢查機制，從源頭上杜絕矛盾和問題出現(xiàn)、發(fā)酵甚至爆發(fā)的可能。最后，要研究探索新時期水資源社會管理的新情況、新問題和新對策。