關(guān)于創(chuàng)新“集體水資源”管理制度的初步思考

柳長順

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水法規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用?！蔽覈鴼w農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用的水塘和水庫中的水，本文稱之為“集體水資源”，是當(dāng)前水資源管理的“盲區(qū)”，情況不清，管理缺位。加強集體水資源管理，成為實行最嚴(yán)格水資源管理制度需要優(yōu)先解決的重大課題。

一、集體水資源量規(guī)模巨大

水法規(guī)定：“國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水的除外?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，集體水資源不實行取水許可與水資源有償使用制度，游離于現(xiàn)行水資源管理制度之外，家底不清。本文試圖通過以下三種方法估算集體水資源量：

①利用全國用水總量與取水許可量差額估算。2010年，我國年用水總量為6 022億m3，其中農(nóng)業(yè)用水3 689億m3。目前，農(nóng)業(yè)用水中，持有取水許可證的用戶為28萬戶，許可水量約為2200億m3。由此可以推算出，農(nóng)業(yè)用水中沒有辦理取水許可證的水量在1 400億m3左右，這些水量中有相當(dāng)一部分是集體水資源，但是準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)未經(jīng)調(diào)查與統(tǒng)計。

②利用小型水庫與水塘庫容或蓄水量估算。我國現(xiàn)有小型水庫8.4萬座，總庫容638億m3；現(xiàn)有水塘600多萬處，根據(jù)2009年浙江、湖北、江西三省普查成果，一個山塘蓄水量約1.3萬m3，按此推算全國山塘蓄水量約 780億m3。兩者合計1 418億m3。

③利用小型水庫與水塘供水量估算。據(jù)水利部統(tǒng)計數(shù)據(jù)推算，2010年，小型水庫灌溉的農(nóng)田面積約1億畝（666.67 萬 hm2）左右，按 2010年中國水資源公報公布的畝均用水量421 m3計算，灌溉水量約421億m3。據(jù)調(diào)查，江西省現(xiàn)有山塘22萬座，蓄水量28億m3，有效灌溉面積353萬畝（23.53 萬 hm2），每座山塘灌溉面積16畝（1.07hm2）， 畝均用水量仍采用421m3估算，全國山塘灌溉供水量404億m3。兩者合計825億m3，加上農(nóng)村生活用水與生態(tài)環(huán)境用水，小型水庫與水塘總供水量將超過1000億m3。

對比上述三種方法估算結(jié)果，方法一與方法二結(jié)果相近，均大于方法三結(jié)果，可能的原因是16%的小型水庫和部分山塘有防洪任務(wù)，存在汛期棄水。由于缺乏普查數(shù)據(jù)，目前還無法準(zhǔn)確確定集體水資源量，但從三種方法的估算結(jié)果可以看出，集體水資源量相當(dāng)可觀，約占農(nóng)業(yè)用水量的三成左右，占總用水量的二成左右。

二、加強集體水資源管理意義重大

1988年水法規(guī)定，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有，2002年水法修訂，把集體所有調(diào)整為集體經(jīng)濟組織使用。但是，集體水資源，不論是集體所有，還是集體使用，均沒有相應(yīng)的管理制度與管理手段。無序開發(fā)、過度挪用、無償占用等問題突出，成為水資源管理的“盲區(qū)”，成為實行最嚴(yán)格水資源管理制度的“短板”。

1.加強集體水資源管理是實行最嚴(yán)格水資源管理制度的根本要求

《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā) 〔2012〕3號）明確，到2030年全國用水總量控制在7 000億m3以內(nèi)，到2015年全國用水總量力爭控制在6 350億m3以內(nèi)，并規(guī)定要建立水資源管理責(zé)任和考核制度,將水資源開發(fā)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，縣級以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負(fù)總責(zé)。實行最嚴(yán)格水資源管理制度，不論是用水總量控制，還是考核，都涉及地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的根本利益。在家底不明且未實施有效管理的情況下，一些地區(qū)為多爭取用水總量指標(biāo)，對農(nóng)業(yè)灌溉用水量、農(nóng)村生活用水量等指標(biāo)進行加工處理，增加用水總量指標(biāo)分配難度，挑戰(zhàn)考核的科學(xué)性、嚴(yán)肅性。因此，實行最嚴(yán)格水資源管理制度，亟須摸清集體水資源狀況，對其實行科學(xué)管理。

2.加強集體水資源管理是保護農(nóng)民合理權(quán)益的重要保障

水法明確，集體水資源歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用，但是沒有進行產(chǎn)權(quán)登記，沒有頒發(fā)權(quán)屬證明，相關(guān)權(quán)益得不到法律保障，特別是被擠占或占用后得不到應(yīng)有的補償。1995年水利部、財政部、國家計委發(fā)布了《占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施補償辦法》，明確適用對象為國家所有的農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施，占用集體、個人所有和管理的農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施的補償辦法，由各地制定。據(jù)調(diào)查，占用國家所有、由水利部門管理的大中型農(nóng)業(yè)灌溉水源和灌排工程，補償基本能夠落實到位；但占用農(nóng)村集體所有和管理的灌溉水源、灌排工程，補償基本沒有落實，反過來又刺激更大規(guī)模的占用，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。無償過度占用集體水資源，除沒有明確的補償政策外，主要原因還包括：一是產(chǎn)權(quán)不明晰，管理主體不到位，缺乏申請補償主體；二是工程手續(xù)不全，缺乏必要的確權(quán)劃界，補償難以確定；三是缺乏有效監(jiān)管。此外，集體水資源被城市或工業(yè)用水?dāng)D占，被農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人使用等問題也普遍存在。因此，只有把集體水資源納入政府管理范圍，實施有效監(jiān)管，才能切實保障農(nóng)民的合理權(quán)益。

三、建立集體水資源管理制度體系的初步思路

考慮到集體水資源管理制度長期缺位，要加強管理，必須探索一條可行的路子，盡快建立集體水資源管理制度體系。因此，建立集體水資源管理制度體系，要堅持借鑒、傳承、創(chuàng)新原則，基本思路是：借鑒農(nóng)村相關(guān)資源管理的做法與經(jīng)驗，在分析現(xiàn)行水資源管理制度在集體水資源領(lǐng)域適用性的基礎(chǔ)上，補充缺位的制度，逐步建立完善集體水資源管理制度體系。

1.經(jīng)驗借鑒

國家建立了完善的管理制度，對集體所有的土地、林地和農(nóng)村草原等進行管理，為加強集體水資源管理提供了很好的借鑒與啟示。

①集體土地管理。土地管理法第八條明確：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有?！北M管土地歸集體所有，由集體管理，但國家出臺了土地管理法、農(nóng)村土地承包法兩部法律以及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章等，確保農(nóng)村土地依法使用與管理。除適用于所有土地的管理制度外，國家還建立了專門針對集體土地的管理制度：一是產(chǎn)權(quán)登記制度，二是承包經(jīng)營制度，三是征收補償制度，四是用途管制制度，五是監(jiān)督檢查制度。

②集體林地管理。國家對集體林地使用與管理也建立了嚴(yán)格的制度：一是產(chǎn)權(quán)登記制度，二是采伐許可制度，三是占用補償制度。

③農(nóng)村草原管理。農(nóng)村草原可以分為兩類：一是國家所有的草原，但依法確定給集體經(jīng)濟組織使用，類似于集體水資源；二是集體所有的草原。國家對這兩類草原的管理制度基本是一致的：一是產(chǎn)權(quán)登記制度，二是承包經(jīng)營制度，三是用途管制制度。

從上述三種資源的管理制度來看，形成以下兩點啟示：一是國家必須對集體水資源實施管理。不論是國家所有、集體使用的資源，如草原，還是集體所有的資源，如土地、林地，國家都建立了完善的管理制度，對其進行有效管理，保護所有者權(quán)益，提高資源使用效率。當(dāng)前我國實行最嚴(yán)格水資源管理制度，集體水資源作為我國水資源的主要組成部分，應(yīng)當(dāng)納入水資源管理范圍，建立完善相關(guān)制度，切實推進集體水資源使用與管理。二是關(guān)鍵抓四項制度。從集體土地、林地和農(nóng)村草原管理制度來看，雖然管理制度有差別，但是也有共性的制度，如產(chǎn)權(quán)登記制度、承包經(jīng)營制度、用途管制制度和占用補償制度等。如果實行上述四項制度，集體水資源也基本可以實現(xiàn)有效利用和科學(xué)管理，擠占集體水資源等問題可以得到解決。

2.制度構(gòu)想

借鑒集體土地、林地和農(nóng)村草原管理的做法與經(jīng)驗，根據(jù)集體水資源的特點，研究提出產(chǎn)權(quán)登記制度、承包經(jīng)營制度、用途管制制度和占用補償制度的初步思路。

①產(chǎn)權(quán)登記制度。水資源管理領(lǐng)域沒有實行產(chǎn)權(quán)登記制度，要在農(nóng)村率先實行難度更大。產(chǎn)權(quán)登記主要適用于固定資產(chǎn)或資源，對于流動的、可更新的資源，如何實行產(chǎn)權(quán)登記制度，缺乏實踐支撐。建議通過辦理取水許可證替代產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與登記?？紤]到集體水資源使用的現(xiàn)狀，可以簡化取水許可辦理手續(xù)，延長取水許可年限。此外，為維護農(nóng)民利益，農(nóng)民在定額內(nèi)用水可以不征收水資源費。

②承包經(jīng)營制度。承包經(jīng)營制度在農(nóng)村廣泛推行，已具備推廣到集體水資源的條件。實際上，各地已有實踐探索，如承包水塘和水庫進行養(yǎng)殖等。但是各地在承包過程中也出現(xiàn)了一些問題，如灌溉與養(yǎng)殖等經(jīng)營性功能出現(xiàn)矛盾時如何處理，承包水庫是否包括水庫中的水資源。集體水資源與集體土地承包經(jīng)營具有明顯差異，集體水資源與水庫、山塘等農(nóng)村水利工程密切相關(guān)，需要正確處理水資源、土地與工程承包的關(guān)系，各地可選擇統(tǒng)一承包或分別承包等模式。

③用途管制制度。集體土地承包用于從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村草原用于放牧，林地林木更有嚴(yán)格的管理，不能隨便砍伐。集體水資源也應(yīng)當(dāng)實行用途管制制度，只能用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員，只能用于特定的用途，不能隨便改變用途，確需改變用途，按規(guī)定程序報批。

④占用補償制度。集體土地、林地和農(nóng)村草原都有占有或征收補償制度，水法對占用水利設(shè)施與水資源也確立了補償制度，但是如何使其適用于集體水資源是個難題，缺乏實踐基礎(chǔ)。下一步要結(jié)合小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革與國家水權(quán)制度建設(shè)，把集體水資源、農(nóng)村水利工程納入占用補償范圍。

四、工作建議

1.高度重視集體水資源問題

集體水資源數(shù)量巨大，是當(dāng)前水資源管理的“盲區(qū)”，如果不對集體水資源進行有效管理，那么實行最嚴(yán)格水資源管理制度的成效將大打折扣。因此，各級水行政主管部門要把集體水資源管理提上議事日程。

2.開展集體水資源專項調(diào)查

水利普查涉及集體水資源問題，需要在普查的基礎(chǔ)上做大量的重點調(diào)查工作。在全國水利普查中，水庫、山塘以村為單元調(diào)查其數(shù)量、容積及供水人口等；在灌區(qū)專項普查中，依據(jù)有效灌溉面積，將灌區(qū)分為 2 000 畝（133.33 hm2）及以上灌區(qū)和 2 000 畝（133.33 hm2）以下灌區(qū)，重點調(diào)查 2 000 畝（133.33 hm2）及以上灌區(qū)，主要調(diào)查灌區(qū)整體情況和工程情況，2 000 畝（133.33 hm2）及以下灌區(qū)重點調(diào)查其灌溉水源類型。因此，摸清集體水資源家底，要充分利用水利普查數(shù)據(jù)，結(jié)合其他數(shù)據(jù)資料，適當(dāng)開展補充調(diào)查，建立集體水資源數(shù)據(jù)庫，形成集體水資源情況專題報告，支撐領(lǐng)導(dǎo)決策。

3.開展集體水資源管理重大專題研究

集體水資源管理比較薄弱，建議水利部把集體水資源管理作為水利重大課題，組織有關(guān)單位攻關(guān)。通過研究，借鑒集體所有土地、林地和農(nóng)村草原管理的理念、思路、法規(guī)體系、具體政策措施與改革政策取向等，提出加強集體水資源管理的意見與建議；了解集體水資源管理制度需求，分析現(xiàn)行水資源管理制度對集體水資源的適用性與適用程度，構(gòu)建集體水資源管理制度體系框架，制訂實施方案；開展集體水資源管理制度設(shè)計，提出相關(guān)制度建議草案，有序推動立法工作。

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