落實最嚴格水資源管理制度的重要舉措:水利部副部長胡四一解讀《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》

國務(wù)院近日正式批復(fù)了《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030 年）》（以下簡稱《區(qū)劃》）。 制定水功能區(qū)劃，是落實最嚴格水資源管理制度的重要措施。為了更好地貫徹落實《區(qū)劃》，日前，水利部副部長胡四一就《區(qū)劃》制定的重要意義，編制的依據(jù)、原則、范圍和目標(biāo)等進行了解讀。

中國水利：為什么要制定水功能區(qū)劃，有何重要意義？

胡四一：水功能區(qū)是指為滿足水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護的需求，根據(jù)水資源自然條件和開發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展要求，在相應(yīng)水域按其主導(dǎo)功能劃定范圍并執(zhí)行相應(yīng)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水域。水功能區(qū)劃采用兩級體系。一級區(qū)劃分為保護區(qū)、保留區(qū)、開發(fā)利用區(qū)、緩沖區(qū)四類，旨在從宏觀上調(diào)整水資源開發(fā)利用與保護的關(guān)系，主要協(xié)調(diào)地區(qū)間用水關(guān)系，同時考慮區(qū)域可持續(xù)發(fā)展對水資源的需求；二級區(qū)劃將一級區(qū)劃中的開發(fā)利用區(qū)細化為飲用水水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)、排污控制區(qū)七類，主要協(xié)調(diào)不同用水行業(yè)間的關(guān)系。

制定水功能區(qū)劃，加強水功能區(qū)監(jiān)督管理，對促進水資源合理開發(fā)和有效保護，落實最嚴格水資源管理制度，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用具有重要意義。

一是應(yīng)對當(dāng)前水資源保護嚴峻形勢的迫切需要。當(dāng)前水資源短缺、水污染嚴重仍然是我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。根據(jù)《全國水資源綜合規(guī)劃》，目前全國多年平均總?cè)彼繛?36億m3，主要由于河道外供水不足、超采地下水和擠占河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水所致。一些地區(qū)水資源開發(fā)已經(jīng)接近或超過當(dāng)?shù)厮Y源承載能力，引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問題。水污染狀況仍然十分嚴重，2010年，監(jiān)測評價的3 902個水功能區(qū)中水質(zhì)達標(biāo)率僅為46%；17.6萬km河流中，38.6%的河長水質(zhì)劣于Ⅲ類；339個省界斷面中，有48.7%的斷面水質(zhì)劣于Ⅲ類，直接威脅城鄉(xiāng)飲水安全和人民身心健康。由于江河湖庫水域沒有明確的功能劃分和保護要求，出現(xiàn)了用水、排污布局不盡合理，開發(fā)利用與保護的關(guān)系不協(xié)調(diào)，水域保護目標(biāo)不明確等問題，影響了水資源管理和保護工作的全面開展。編制和實施水功能區(qū)劃，就是要根據(jù)我國水資源的自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展要求，確定不同水域的功能定位，明確管理目標(biāo)，強化保護措施，實現(xiàn)水域的分類管理和保護，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)。

二是執(zhí)行《中華人民共和國水法》等有關(guān)法律法規(guī)的明確要求。水法第三十二條明確規(guī)定國務(wù)院水行政主管部門會同國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門、有關(guān)部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，擬定國家確定的重要江河、湖泊的水功能區(qū)劃，報國務(wù)院批準(zhǔn)。同時，要求按照水功能區(qū)對水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，提出該水域的限制排污總量意見，對水功能區(qū)的水質(zhì)狀況進行監(jiān)測。制定和實施水功能區(qū)劃，是法律法規(guī)的明確要求。通過實施水功能區(qū)劃，處理好水資源開發(fā)利用和保護的關(guān)系，協(xié)調(diào)好整體和局部的關(guān)系，統(tǒng)籌好河流上下游、左右岸、省區(qū)間的關(guān)系，著力推進水資源管理和保護制度的有效實施。

三是實行最嚴格水資源管理制度的重要內(nèi)容。中央水利工作會議和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號）明確要求把嚴格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號）對實施最嚴格水資源管理制度進行了全面部署，明確要求到2015年、2020年、2030年全國重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率分別提高到60%、80%、95%以上。此次國務(wù)院批復(fù) 《區(qū)劃》，明確了大江大河干流及其主要支流、省界水體等重要水域的功能和目標(biāo)，為水功能區(qū)限制納污紅線的實施提供了基礎(chǔ)支撐，為水資源開發(fā)利用與保護、水污染防治和水環(huán)境綜合治理提供了重要依據(jù)，有利于增強水功能區(qū)劃的指導(dǎo)性和權(quán)威性，維護國家水資源安全。

中國水利：《區(qū)劃》是水利部會同有關(guān)部門和地方完成的，請介紹一下《區(qū)劃》的編制背景和過程。

胡四一：1999年12月，水利部依據(jù)國務(wù)院 “三定”規(guī)定，組織各流域管理機構(gòu)和全國各?。ㄗ灾螀^(qū)）開展了水功能區(qū)劃工作；2002年3月編制完成了 《中國水功能區(qū)劃》，并在全國范圍內(nèi)試行。2002年10月，修訂后的水法進一步明確了水功能區(qū)的法律地位。2003年，水利部頒布了《水功能區(qū)管理辦法》，明確了對水功能區(qū)的具體管理規(guī)定。同時，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）積極推進水功能區(qū)劃工作，2001年10月—2008年8月期間，全國31個省、自治區(qū)、直轄市人民政府先后批復(fù)并實施了本轄區(qū)的水功能區(qū)劃。2010年5月，國務(wù)院以國函〔2010〕39號文批復(fù)了《太湖流域水功能區(qū)劃》。2010年11月，國家標(biāo)準(zhǔn)《水功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50594—2010）正式頒布實施。

經(jīng)過十多年的實踐和探索，水功能區(qū)劃體系已基本形成，在水資源保護和管理工作中發(fā)揮了重要作用，成為核定水域納污能力、制定相關(guān)規(guī)劃的重要基礎(chǔ)和主要依據(jù)。國務(wù)院批復(fù)的《全國水資源綜合規(guī)劃》，對全國6 684個水功能區(qū)進行了調(diào)查評價，提出了2020年全國主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率達80%，2030年全國江河湖泊水功能基本達標(biāo)的規(guī)劃目標(biāo)；《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》也將2020年全國主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率達80%作為主要目標(biāo)。

面對新形勢，在各省（自治區(qū)）批復(fù)的水功能區(qū)劃基礎(chǔ)上，2010年，水利部組織流域機構(gòu)對省（自治區(qū)）批復(fù)的水功能區(qū)進行了全面復(fù)核。在此基礎(chǔ)上，會同國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部，組織各流域管理機構(gòu)、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有關(guān)單位和水利部水規(guī)總院，編制完成了《區(qū)劃（征求意見稿）》。2010年12月，水利部、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部聯(lián)合將《區(qū)劃（征求意見稿）》征求國家有關(guān)部委及全國各省、自治區(qū)、直轄市人民政府意見。根據(jù)反饋意見，與有關(guān)部委、?。ㄗ灾螀^(qū)）進行了充分溝通和協(xié)商，經(jīng)認真復(fù)核和論證，對《區(qū)劃》成果基本達成一致意見，修改完成《區(qū)劃（報批稿）》，于2011年11月報請國務(wù)院批準(zhǔn)。2011年12月28日，國務(wù)院以國函〔2011〕167號文批復(fù)了《區(qū)劃》。

中國水利：《區(qū)劃》的編制依據(jù)、原則、范圍和目標(biāo)是什么？

胡四一：《區(qū)劃》的編制依據(jù)主要有三個方面：一是法律法規(guī)的規(guī)定。水法第三十二條規(guī)定“國務(wù)院水行政主管部門會同國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門、有關(guān)部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展要求，擬定國家確定的重要江河、湖泊水功能區(qū)劃，報國務(wù)院批準(zhǔn)”。

二是國家有關(guān)政策要求?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出，“到2020年，基本建成水資源保護和河湖健康保障體系，主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善”；“建立水功能區(qū)限制納污制度，確立水功能區(qū)限制納污紅線，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量”。

三是國家有關(guān)重要規(guī)劃的要求。國務(wù)院批復(fù)的《全國水資源綜合規(guī)劃》和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》均明確提出，至2020年，主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率到80%左右；到2030年，全國江河湖泊水功能區(qū)基本實現(xiàn)達標(biāo)。

《區(qū)劃》編制中遵循了四項原則，即：

①堅持可持續(xù)發(fā)展的原則。要充分發(fā)揮《區(qū)劃》在水資源管理、水污染防治、節(jié)能減排等工作中的約束和指導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)好《區(qū)劃》與水資源綜合規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、國家主體功能區(qū)規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，根據(jù)水資源和水環(huán)境承載能力及水生態(tài)系統(tǒng)保護要求，科學(xué)確定水域主體功能，統(tǒng)籌安排各有關(guān)行業(yè)和地區(qū)用水。水資源開發(fā)利用要體現(xiàn)支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的前瞻意識，要為未來水資源開發(fā)利用留有余地。

②統(tǒng)籌兼顧和突出重點相結(jié)合的原則。區(qū)劃以流域為單元，統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸、近遠期水資源及水生態(tài)保護目標(biāo)與經(jīng)濟社會發(fā)展需求，區(qū)劃體系和區(qū)劃指標(biāo)既要考慮流域?qū)哟紊系墓芾砗捅Ｗo，又要兼顧區(qū)域?qū)哟紊喜煌乃Y源分區(qū)特點和開發(fā)利用的合理需求。對城鎮(zhèn)集中飲用水水源地和具有特殊保護要求的水域，應(yīng)劃為保護區(qū)或飲用水水源區(qū)并提出重點保護要求，切實保護水源，保障飲用水安全和生態(tài)安全。

③水質(zhì)、水量、水生態(tài)并重的原則。這是水資源管理與生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合的要求。水功能區(qū)劃的制定和實施，既要考慮開發(fā)利用和保護對水量的需求，又要考慮其對水質(zhì)的要求，還要顧及水生態(tài)服務(wù)功能的良性維持，尤要注意河源地區(qū)涵養(yǎng)水源的生態(tài)環(huán)境保護和河流下游水生態(tài)環(huán)境的改善與保護。

④尊重水域自然屬性的原則。尊重水域自然屬性，充分考慮水域原有的基本特點、所在區(qū)域自然環(huán)境、水資源及水生態(tài)的基本特點，科學(xué)制定和實施《區(qū)劃》，實現(xiàn)水資源的合理開發(fā)利用與有效保護。

《區(qū)劃》范圍是在全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府批復(fù)的水功能區(qū)劃基礎(chǔ)上，按照實行最嚴格水資源管理制度要求，突出重點水域的保護，按照下列原則選定的：

一是國家重要江河干流及其主要支流的水功能區(qū)；二是重要的涉水國家級及省級自然保護區(qū)、國際重要濕地和重要的國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、跨流域調(diào)水水源地及重要飲用水水源地水功能區(qū)；三是國家重點湖庫水域的水功能區(qū)，主要包括對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護和水資源開發(fā)利用具有重要意義的湖泊和水庫水域的水功能區(qū)；四是主要省際邊界水域、重要河口水域等協(xié)調(diào)省際用水關(guān)系以及內(nèi)陸與海洋水域功能關(guān)系的水功能區(qū)。

《區(qū)劃》確定的目標(biāo)是，力爭到2020年，重要江河湖庫水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率達到80%，到2030年，水質(zhì)基本達標(biāo)。

中國水利：《區(qū)劃》是歷時多年完成的，請介紹一下《區(qū)劃》的主要成果？

胡四一：《區(qū)劃》共涉及河流 1 027條，基本上是流域面積1 000km2以上的河流，約占全國1 000 km2以上河流總數(shù)的2/3。《區(qū)劃》采用兩級水功能區(qū)劃體系，涉及總河長17.8萬km，湖庫總面積4.33萬km2，共4 493個水功能區(qū)（其中81%的水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)為Ⅰ～Ⅲ類）。

（一）一級區(qū)劃。在宏觀上調(diào)整水資源開發(fā)利用與保護關(guān)系，協(xié)調(diào)地區(qū)間用水關(guān)系，劃分為4類。

①保護區(qū)：對水資源保護、自然生態(tài)系統(tǒng)及珍稀瀕危物種保護具有重要意義的水域，水質(zhì)目標(biāo)為Ⅰ～Ⅱ類或維持現(xiàn)狀水質(zhì)。共618個，河長3.69萬km（占總河長的20.7%)，湖庫面積 3.34萬km2（占面積的 77%）。

②保留區(qū)：指目前水資源開發(fā)利用程度不高、為今后水資源可持續(xù)利用而保留的水域，水質(zhì)目標(biāo)為Ⅰ～Ⅲ類或維持現(xiàn)狀水質(zhì)。共679個，河長5.57萬km（占總河長的31.3%），湖庫面積0.27萬km2（占總面積的6.2%）。

③開發(fā)利用區(qū)：為滿足工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)生活、漁業(yè)、娛樂等功能需求的水域，水質(zhì)目標(biāo)在二級區(qū)劃中確定。

④緩沖區(qū)：為協(xié)調(diào)省份間、用水矛盾突出地區(qū)間用水關(guān)系的水域，水質(zhì)目標(biāo)根據(jù)實際需要確定或維持現(xiàn)狀水質(zhì)。共458個，河長1.36萬km（占總河長的7.6%)，湖庫面積0.05萬km2（占總面積的1.1%）。

（二）二級區(qū)劃。在一級區(qū)劃的開發(fā)利用區(qū)內(nèi)，細化水域使用功能類型及功能排序，協(xié)調(diào)不同用水行業(yè)間關(guān)系，劃分為飲用水水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)、排污控制區(qū)7類二級水功能區(qū)，水質(zhì)目標(biāo)根據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)確定。共2 738個二級水功能區(qū)，河長7.2萬km（占總河長的40.4%)，湖庫面積0.68萬km2（占總面積的15.7%)，其中農(nóng)業(yè)用水區(qū)、工業(yè)用水區(qū)和飲用水水源區(qū)所占比重較大。

中國水利：國務(wù)院關(guān)于《區(qū)劃》的批復(fù)中有什么要求？

胡四一：國務(wù)院在批復(fù)中，明確提出《區(qū)劃》是全國水資源開發(fā)利用與保護、水污染防治和水環(huán)境綜合治理的重要依據(jù)。要根據(jù)不同水域的功能定位，實行分類保護和管理，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)。力爭到2020年水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率達到80%，到2030年水質(zhì)基本達標(biāo)。

國務(wù)院對各地區(qū)和有關(guān)部門貫徹落實《區(qū)劃》工作提出了明確要求：

一是要求水利部會同有關(guān)部門和地方人民政府認真組織實施《區(qū)劃》。

二是要求各地區(qū)和有關(guān)部門要加強領(lǐng)導(dǎo)，密切配合，加大投入，制定相應(yīng)措施，完善管理規(guī)定，如期實現(xiàn)各水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)。要求在水資源管理、水污染防治、節(jié)能減排等工作中嚴格執(zhí)行《區(qū)劃》要求，協(xié)調(diào)好《區(qū)劃》與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、主體功能區(qū)、土地利用、城市建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。

三是要求縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構(gòu)要按照 《區(qū)劃》對水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定水域納污能力，提出限制排污總量意見。要加強對水功能區(qū)水質(zhì)、水量動態(tài)監(jiān)測和入河排污口管理，對排污量超出限制總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口。要加強水功能區(qū)監(jiān)管能力建設(shè)，建立水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)評價體系，定期向有關(guān)人民政府報告水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)狀況。

中國水利：《區(qū)劃》就要開始實施了，請介紹一下水利部貫徹落實《區(qū)劃》的計劃。

胡四一：《區(qū)劃》的貫徹落實是一項重大任務(wù)。2012年1月30日，在全國水利廳局長會議上，水利部領(lǐng)導(dǎo)對《區(qū)劃》的貫徹實施進行了全面部署。當(dāng)前，各級水行政主管部門和流域管理機構(gòu)已經(jīng)把《區(qū)劃》的貫徹實施列為重要議事日程，作為貫徹落實中央2011年1號文件和中央水利工作會議精神，加快水利改革發(fā)展的重要舉措，作為水資源管理與保護工作的重要任務(wù)。同時，結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際情況，會同有關(guān)部門，認真制定貫徹實施方案，確?！秴^(qū)劃》的各項要求不折不扣地落到實處，發(fā)揮好《區(qū)劃》的重大基礎(chǔ)性作用。

一是做好《區(qū)劃》的宣傳貫徹工作。水利部將會同國家發(fā)改委、環(huán)保部盡快印發(fā)《區(qū)劃》，明確貫徹落實國務(wù)院批復(fù)的要求。同時，加大宣傳力度，不斷增強各有關(guān)方面對水功能區(qū)劃工作的重視程度，為全面推進水功能區(qū)劃工作營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍。

二是要加強與各有關(guān)部門和地方的協(xié)調(diào)配合。做好政策上的銜接，協(xié)調(diào)好水功能區(qū)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、主體功能區(qū)、土地利用、城市建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。加強與各部門和各地區(qū)的密切配合，在節(jié)能減排、污染防治、水資源保護等各方面采取有力措施，落實水功能區(qū)劃要求，強化《區(qū)劃》的指導(dǎo)和約束作用，改善水體功能，共同推進水功能區(qū)目標(biāo)的實現(xiàn)。

三是做好相關(guān)規(guī)劃的編制與實施工作。開展全國水資源保護規(guī)劃編制工作，做好水資源保護工作的頂層設(shè)計，將《區(qū)劃》要求落實到各項水資源保護工作中。按照《區(qū)劃》對水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定水域納污能力，提出限制排污總量意見，做好與水污染防治規(guī)劃的銜接。

四是嚴格水功能區(qū)的監(jiān)督管理。按照國務(wù)院批復(fù)要求，要加強水功能區(qū)的動態(tài)監(jiān)測，不斷提高全國重要江河湖泊水功能區(qū)的監(jiān)測覆蓋度；建立水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)評價體系，定期將全國重要江河湖泊水功能區(qū)達標(biāo)評價結(jié)果向有關(guān)人民政府報告；同時，要強化入河排污口監(jiān)管，嚴格入河排污口設(shè)置同意許可，對排污量超出限制排污總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口；要制定最嚴格水資源管理制度的考核辦法，開展水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)目標(biāo)考核，建立獎懲制度，考核結(jié)果作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評估的重要依據(jù)。

五是不斷完善水功能區(qū)管理的制度和保障措施。完善水功能區(qū)管理的法律法規(guī)，抓緊研究制定“水功能區(qū)管理條例”，完善水功能區(qū)監(jiān)督管理的各項制度；要加強領(lǐng)導(dǎo)，密切配合，不斷加大水功能區(qū)監(jiān)督管理的投入力度。