用水總量控制指標制定與制度建設

汪黨獻，酈建強，劉金華

（1.水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100011，北京；2.中國水利水電科學研究院，100038，北京）

《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》明確了我國要實行最嚴格水資源管理制度；國務院出臺的《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，就實行最嚴格水資源管理制度提出了具體要求。水利部已于2011年部署了全國用水總量控制指標及跨省江河流域水量分配方案制訂工作。

一、用水總量控制的必要性

人多水少、水資源時空分布不均的基本國情和水情，以及水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)環(huán)境惡化等日趨嚴峻的水資源形勢，要求在我國必須建立最嚴格的水資源管理制度。最嚴格水資源管理制度就是實施“紅線管理、制度保障”的一種制度設計和水資源管理模式，是從制度上推動經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應。核心內(nèi)容是建立水資源管理 “三條紅線”，實施“四項制度”。一是確立水資源開發(fā)利用控制紅線，建立用水總量控制制度；二是確立用水效率控制紅線，建立用水效率控制制度；三是確立水功能區(qū)限制納污紅線，建立水功能區(qū)限制納污制度；四是建立水資源管理責任和考核制度。

最嚴格水資源管理制度是對水資源開發(fā)利用中的取水、用水、排水等全過程的管控和制度安排，實際上就是對水資源配置、節(jié)約與保護等方面實行最嚴格的水資源管控目標管理。用水總量控制是取用水量的總量控制，確保2015年、2020年和2030年全國用水總量控制在 6 350億 m3、6 700億 m3、7000億m3以內(nèi)的總體目標。用水效率控制是用水環(huán)節(jié)及用水過程控制，主要管控目標是：全國萬元工業(yè)增加值用水量2015年比2010年下降30%以上，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高到0.53以上；到2020年，全國萬元工業(yè)增加值用水量進一步明顯降低，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高到0.55以上。功能區(qū)納污控制是廢污水排放控制，主要管控目標是：到2015年，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到60%以上；到2020年，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到80%以上，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達標。

用水總量控制指標是水資源管控目標管理的關鍵指標，是從取水水源總量上對水資源開發(fā)利用進行宏觀調(diào)控。制定全國用水總量控制指標是建立我國最嚴格水資源管理制度、落實水資源“三條紅線”管理的基礎性工作，是實行最嚴格水資源管理制度的基本前提和必然要求。

二、用水總量控制制度建設

用水總量控制制度的建設主要包括三個方面：一是要制定用水總量控制指標，用水總量控制指標是用水總量控制制度的基礎，是實施用水總量紅線管理的前提保障。二是要重點推進水資源論證和取水許可兩大制度建設，水資源論證制度要推向國民經(jīng)濟與社會發(fā)展整個領域，同時嚴格執(zhí)行建設項目的水資源論證制度，嚴格規(guī)范取水許可審批管理，水資源論證與取水許可制度要與流域或區(qū)域用水總量控制指標相結合，實現(xiàn)三者統(tǒng)一管理。三是加強地下水資源管理與保護、水資源統(tǒng)一調(diào)度與國家水權制度建設，促進和保障用水總量控制目標的實現(xiàn)。

用水總量控制指標實施離不開強有力的水資源管理責任與考核制度的制定與落實。首先，明確用水總量控制指標的責任主體，即各級地方政府、縣級以上地方政府主要負責人要對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負總責；其次，嚴格實施水資源管理考核制度，由水行政主管部門會同有關部門，對地區(qū)用水總量及分項指標落實情況進行考核，作為地方政府相關領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)；最后，要切實完善水資源管理監(jiān)督考核的支撐體系，包括各種計量、監(jiān)測、統(tǒng)計和信息化管理制度與系統(tǒng)的建立。

用水總量控制制度就是以用水總量控制指標為依據(jù)，以水資源論證與取水許可制度為手段，以水資源管理責任與考核制度為目標進行區(qū)域用水總量控制，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和水資源的可持續(xù)利用。

三、用水總量控制指標制定

用水總量控制是對用水定量化的宏觀管理，目的是根據(jù)流域或區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和水資源利用特點，確定流域或區(qū)域用水總量控制指標，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相適應。《中華人民共和國水法》明確規(guī)定，國家對用水實行總量控制制度，目前全國層面上的用水總量控制制度尚未建立。山東省于2011年1月1日起正式施行 《山東省用水總量控制管理辦法》，水利部已于2011年部署了全國用水總量控制指標及跨省江河流域水量分配方案制訂工作，全國層面的水資源管理控制指標制定分解與確認工作正在進行，現(xiàn)結合全國用水總量控制指標制定工作，簡要探討用水總量指標制定的原則、依據(jù)、方法和流程等。

1.用水總量控制指標制定原則與思路

用水總量控制指標的制定，應當遵循公平公正、統(tǒng)籌規(guī)劃、科學配置、節(jié)約保護和水資源有償使用的原則，推行需水管理，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，維持地下水采補平衡，保障生態(tài)環(huán)境基本用水，促進人水和諧和水資源可持續(xù)利用。

用水總量控制指標的制定，應按照實行最嚴格水資源管理制度的要求，以促進水資源節(jié)約保護和合理配置為目標，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域和區(qū)域間利益關系、現(xiàn)狀用水狀況和未來需求、水資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護等關系。

用水總量控制指標的制定，需要考慮已有國民經(jīng)濟和社會發(fā)展及其他規(guī)劃對水資源的需求情況，同時需要對已有規(guī)劃修編和重大建設項目布局進行科學論證，確保相關規(guī)劃與當?shù)氐乃Y源條件相適應。從經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求和水資源條件對經(jīng)濟發(fā)展的制約雙向考慮，綜合確定流域或區(qū)域用水總量控制指標，注重水資源開發(fā)利用對引導推動經(jīng)濟結構調(diào)整和促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進水資源可持續(xù)利用的積極作用。

2.用水總量控制指標制定依據(jù)

用水總量控制指標制定過程中，要妥善處理上下游、左右岸的用水關系，協(xié)調(diào)河道內(nèi)與河道外用水，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境用水，協(xié)調(diào)地表水、地下水和其他水源開發(fā)利用量。國務院批復的《全國水資源綜合規(guī)劃（2010—2030 年）》涵蓋了全國10個一級區(qū)和31個省 （自治區(qū)、直轄市）規(guī)劃水平年的水資源配置、節(jié)約、保護以及工程安排等內(nèi)容，是綜合考慮不同區(qū)域水資源承載能力的水資源開發(fā)利用的戰(zhàn)略規(guī)劃，是制定全國用水總量控制指標的基礎與重要依據(jù)。此外，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等一系列新出臺的國家層面規(guī)劃也是用水總量控制指標制定的重要依據(jù)。

3.全國用水總量控制指標測算方法

從全國層面進行用水總量控制指標分解尚屬首次，但可以借鑒其他資源分配及總量控制分解方法。國內(nèi)外關于能源以及污染物總量控制指標分解的研究較多，一般采用多參數(shù)權重法或因素法等。對于該類研究，多從影響總量控制指標的要素出發(fā)，構建因素指標體系，選擇合適的評價方法進行總量指標分解。我國幅員遼闊，南北方水資源條件不同，東西部經(jīng)濟發(fā)展水平各異，影響用水總量控制指標因素較多，很難采用某幾個或幾類指標進行分解測算。以《全國水資源綜合規(guī)劃》和已有水量分配方案為基礎，在確保2015年、2020年和2030年全國用水總量控制在6 350億m3、6 700 億 m3、7 000 億 m3以內(nèi)的總體目標要求下，綜合協(xié)調(diào)不同規(guī)劃水平年、流域之間、區(qū)域之間的用水總量控制指標。用水總量控制指標測算方法主要采取規(guī)劃指標法和綜合平衡法等。

4.全國用水總量控制指標制定流程

全國用水總量控制指標制定流程如下：

第一步，流域機構依據(jù)《全國水資源綜合規(guī)劃》及已有水量分配成果，以水資源分區(qū)套省級行政區(qū)為測算單元進行不同水源、不同行業(yè)用水指標分解，形成初始分解方案。

第二步，省級行政區(qū)根據(jù)初始分解方案，考慮當?shù)亟谒Y源開發(fā)利用情況，結合本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展相關規(guī)劃及水資源配置工程規(guī)劃，以水資源可利用量為控制，論證分解方案的科學性與可行性，并將意見及修改方案反饋至直屬流域機構。

第三步，流域機構根據(jù)?。ㄗ灾螀^(qū)）反饋情況，對反饋方案進一步論證，形成處理意見或調(diào)整方案，反饋至省級行政區(qū)。

第四步，若省級行政區(qū)對流域機構分解方案無異議，采用流域機構分解方案作為區(qū)域用水總量控制指標；若省級行政區(qū)對流域機構分解方案存有異議，則進一步溝通協(xié)調(diào)，必要時可在上一級水行政主管部門參與下進行行政協(xié)調(diào)。

第五步，匯總流域和省級行政區(qū)分解成果，確保 2015年、2020年和2030年全國用水總量控制指標在6 350 億 m3、6 700 億 m3、7 000 億 m3以內(nèi)。

四、幾點建議

實行最嚴格的水資源管理制度，就是要不斷完善并全面貫徹落實水資源管理的各項法律、法規(guī)和政策措施，嚴格指標管理，嚴格執(zhí)法監(jiān)督。針對目前我國用水總量控制制度建立與控制指標分配工作，提出以下建議：

①完善用水總量控制的制度設計。以需水管理為核心，制定好全國、流域、區(qū)域用水總量控制指標制度，完善用水總量控制指標管理辦法，加強用水總量控制指標執(zhí)行和監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮用水總量控制指標對經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的基礎導向作用和剛性約束作用。

②強化取用水管理與計量監(jiān)測。按照總量控制指標制定年度用水計劃，實行行政區(qū)域年度用水總量控制，建立相應的監(jiān)管制度，任何地方和任何單位都要嚴格執(zhí)行，不得突破。要嚴格執(zhí)行取水許可審批，提升取用水計量、監(jiān)測、統(tǒng)計和信息化管理平臺建設水平，加強取水計量監(jiān)管。對超過取水總量控制指標的，一律不再審批新增取水。著力推進全國水資源信息管理系統(tǒng)建設步伐，重點加強取水、用水和排水等水資源監(jiān)控能力建設，以及重要的取用水戶、重要的水功能區(qū)、重要的飲用水水源地和主要省界斷面監(jiān)控體系的建設。

③嚴格水資源有償使用和推進水權制度建設。合理調(diào)整水資源費征收標準，擴大征收范圍，嚴格水資源費征收、使用和管理。水資源費主要用于水資源節(jié)約、保護和管理，嚴格依法查處擠占挪用水資源費的行為。在初始水權理論研究基礎上，加快理論研究向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化進程，推動水權轉(zhuǎn)讓制度建設。在水權轉(zhuǎn)換試點基礎上，擴大試點范圍，充分探索水權流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)形式，研究其全面推廣的可行性；發(fā)揮市場作用，促進水權的高效轉(zhuǎn)換，使其制度化、常態(tài)化。將水權制度與用水總量控制制度以及年度用水計劃三者有機結合，實現(xiàn)水資源的宏觀、中觀、微觀以及全方位、立體式管理。

④嚴格規(guī)劃管理和切實加強水資源論證。大力推進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和重大建設項目布局的水資源論證工作，推動規(guī)劃水資源論證的著力點盡快從微觀層面轉(zhuǎn)入宏觀層面，區(qū)域水資源論證工作應在區(qū)域用水總量控制指標框架下進行，從源頭上把好水資源開發(fā)利用關，增強水資源管理在國家宏觀決策中的主動性和有效性。對于水資源緊缺地區(qū)，為突出水資源的制約作用，可考慮實行一票否決制。切實加強建設項目水資源論證的技術審查。

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