對小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的反思

張嘉濤

（江蘇省水利廳，210029，南京）

小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革起始于20世紀(jì)90年代后期，基本結(jié)束于21世紀(jì)初，熱推了三五年時間。2011年中央1號文件再次強調(diào)要“深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革”。那么，究竟應(yīng)當(dāng)如何繼續(xù)深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革呢？筆者認(rèn)為，在新的形勢下，再提小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革問題，不應(yīng)當(dāng)也絕不是簡單地對上一輪小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的重復(fù)，而應(yīng)當(dāng)是對上一輪的改革實踐進(jìn)行深刻反思，結(jié)合當(dāng)前新的水利改革發(fā)展形勢，進(jìn)行新的思考，賦予新的內(nèi)涵和要求。這里主要對上一輪小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革作出以下幾點反思。

一、小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革有成效也有反復(fù)

農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的提出，在當(dāng)時有其歷史的、經(jīng)濟的、社會的背景，主要有以下幾個方面：

1.農(nóng)田水利投入不足

農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)田水利投入呈現(xiàn)低潮。尤其是到了20世紀(jì)末，“兩工”政策也已是強弩之末。人們迫切需要尋找一條增加農(nóng)田水利建設(shè)投入的新路子，于是小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)運而生。當(dāng)時理想化的提法是：改一個工程，建一個工程，再改一個工程，再建一個工程，直至良性循環(huán)。

2.農(nóng)田水利建設(shè)與管理存在體制性障礙

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立健全，農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理中的一些深層次問題和矛盾逐漸顯露出來。尤其是農(nóng)田水利工程的集體性質(zhì)與土地承包到農(nóng)戶的經(jīng)營體制不相適應(yīng)。突出表現(xiàn)在農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理主體不明確，建設(shè)、管理、使用相脫節(jié)，農(nóng)民普遍在喝“大鍋水”。

3.黨的十五大和《水利產(chǎn)業(yè)政策》為改革注入了動力

1997年黨的十五大提出，公有制的實現(xiàn)形式可以而且應(yīng)當(dāng)多樣化，一切反映社會化生產(chǎn)規(guī)律的經(jīng)營方式和組織形式都可以大膽利用。同年國家出臺的 《水利產(chǎn)業(yè)政策》，明確了“誰投資、誰受益”，“國家鼓勵以租賃、拍賣、股份合作、承包等多種形式治理集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘及其他水土流失區(qū)”等政策。這些理論和政策為小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革注入了動力和活力。

4.典型的啟示

為了探索增加農(nóng)田水利投入的有效途徑，當(dāng)時各地涌現(xiàn)了一些新的做法，如股份制合作開發(fā)、拍賣河道灘地經(jīng)營使用權(quán)、拍賣小型泵站、股份形式募集中低產(chǎn)田改造資金等等。這些積極、有益的探索，給了人們深刻的啟示，促進(jìn)了小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的興起。

總體上評價，推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革取得了階段性的積極成效。通過改革，把市場競爭機制引入小型水利工程的建設(shè)和管理，既解決了農(nóng)民種“責(zé)任田”與用“大鍋水”的矛盾，又增加了水利工程的建設(shè)和管理投入。一是盤活了存量，擴大了增量，吸引了投入。二是降低了農(nóng)業(yè)灌溉成本，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加了農(nóng)民收入。三是開發(fā)了水土資源，提高了工程效益，發(fā)展了農(nóng)村經(jīng)濟。

但是，改革也存在一些不足，并出現(xiàn)一些反復(fù)。

①進(jìn)展不平衡。有的地方改革力度大，改制面比較寬，也有的地方改革力度不大，改制面不寬，甚至有的地方基本沒有推進(jìn)。

②監(jiān)管不到位。有的地方改革比較規(guī)范，有的地方改革不夠規(guī)范。尤其是改革以后的監(jiān)管不到位，在水價、收費、工程養(yǎng)護(hù)等方面缺少有效監(jiān)管，有的甚至基本上是一改了之。

③籌資不如人愿。本來希望賣一個工程，建一個工程，再賣一個工程，再建一個工程，事實上這只能是理想化的設(shè)想而已，改制的目標(biāo)只有部分達(dá)到。至于改制所得資金要“?？顚Ｓ?，完全用于農(nóng)田水利建設(shè)”，更加難以做到。

④部分改制工程出現(xiàn)反復(fù)。主要是由于改制以后，部分水利工程的功能和效益發(fā)生了變化，導(dǎo)致改制反復(fù)。比如，有些水利工程的受益范圍或者種植結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，一個小泵站，改制前的灌溉面積是1 000畝（66.67 hm2），改制兩三年后只有500畝（33.33 hm2）；再比如，由于物價發(fā)生了變化，改制后的經(jīng)營成本加大，效益大大下降等。于是出現(xiàn)了一些經(jīng)營者在購買、租賃小型水利工程之后，又將其歸還集體的現(xiàn)象。

總之，對前一輪小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革既不應(yīng)當(dāng)簡單否定，也不應(yīng)當(dāng)完全照搬。

二、小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革是手段而不是目的

推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，并非為了改革而改革，改革只是一種手段，而非目的。從前一輪小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的背景來看，最主要的目的就是為了增加對農(nóng)田水利建設(shè)的投入，以解決農(nóng)田水利投入不足的問題。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，“兩工”政策取消以后，農(nóng)田水利建設(shè)投入經(jīng)過了一段彷徨。近幾年，各級財政加大了農(nóng)田水利投入，尤其是中央和省級財政投入力度逐年加大，農(nóng)田水利建設(shè)投入不足的問題得到了一定緩解。同時也給社會傳達(dá)了這樣一個信號：農(nóng)田水利建設(shè)的投入問題將逐步朝著以公共財政為主導(dǎo)的方向邁進(jìn)。但是，從目前的情況來看，以公共財政為主導(dǎo)的農(nóng)田水利建設(shè)投入新機制還不能說已經(jīng)真正建立健全。

此外，農(nóng)田水利發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急是：要切實解決農(nóng)田水利工程的長效管理問題。事實上，農(nóng)田水利發(fā)展中存在的主要問題在于管理，而不在于建設(shè)。我國農(nóng)田水利工程體系早在20世紀(jì)70年代就已經(jīng)基本形成，為什么這么多年來一直在呼吁要加強農(nóng)田水利建設(shè)，其根本原因就在于農(nóng)田水利工程的管理維護(hù)跟不上，從而導(dǎo)致大量工程年久失修，加之投入不足，更新改造的速度趕不上效益衰減的速度。近幾年，隨著公共財政投入的增加，各地也在積極探索農(nóng)田水利工程長效管理維護(hù)機制。比如，江蘇省近幾年在加強農(nóng)田水利建設(shè)的同時，著力探索新形勢下加強農(nóng)田水利工程管理維護(hù)的新機制，先后出臺了《江蘇省農(nóng)村飲水安全工程管理辦法 （試行）》《江蘇省農(nóng)村河道管護(hù)辦法》《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（務(wù)）站建設(shè)的意見》等，正在著手準(zhǔn)備出臺關(guān)于加強小型農(nóng)田水利工程管理的辦法。一個全面加強農(nóng)村水利工程管理和維護(hù)的長效機制正在初步構(gòu)建并逐步健全。

因此，新形勢下重提小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，并非要完全重復(fù)過去的改制做法，而是為了向人們提出一種解決問題的思路和途徑。改革的根本目的是要建立健全農(nóng)田水利工程建設(shè)的持續(xù)投入和長效管護(hù)機制，要明晰小型水利工程的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，落實小型水利工程的建設(shè)和管理責(zé)任主體。圍繞這樣的目標(biāo)，需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革的，則通過產(chǎn)權(quán)制度改革來實現(xiàn)，不需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革的，也可以通過其他途徑來實現(xiàn)。

三、小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)與農(nóng)田水利建設(shè)和管理的各種體制機制統(tǒng)籌考慮

小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革是一項涉及體制機制的改革，因而不是一項孤立的改革，而是與其他各種體制機制緊密相聯(lián)的改革。研究小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，至少要與三個方面的體制機制聯(lián)系起來統(tǒng)籌考慮。

1.要與農(nóng)業(yè)和農(nóng)田的經(jīng)營體制機制相聯(lián)系

我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)田的經(jīng)營體制機制，在改革開放之前主要是單一的集體化生產(chǎn)經(jīng)營、改革開放后以農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營為主。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著市場經(jīng)濟對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的逐步滲入，農(nóng)業(yè)和農(nóng)田的經(jīng)營體制機制也發(fā)生了很大變化，除家庭生產(chǎn)經(jīng)營外，還出現(xiàn)了很多非承包農(nóng)戶的租賃經(jīng)營、承包經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營等，甚至是企業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營，呈現(xiàn)出多元化的經(jīng)營局面。研究新形勢下的小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，必須與這一經(jīng)營體制機制的現(xiàn)狀緊密結(jié)合起來，研究探索出與生產(chǎn)經(jīng)營方式相適應(yīng)的改制模式。

2.要與農(nóng)田水利工程建設(shè)的投融資體制機制相聯(lián)系

農(nóng)田水利建設(shè)投入主要是農(nóng)民出工、國家補助。改革開放以后，“兩工”政策支撐了相當(dāng)長一個時期，其實質(zhì)仍然是農(nóng)民出工、國家補助的模式。目前，雖然正在探索公共財政為主導(dǎo)的投入機制，但是，中央在大的政策方面還是強調(diào)多種渠道，既要增加財政投入，又要引導(dǎo)農(nóng)民自愿投工投勞，還有信貸支持、一事一議、吸引社會資金參與等政策。落實到具體水利工程項目上，可能各自的資金渠道并不相同。采用什么方式實施產(chǎn)權(quán)制度改革，必須充分考慮具體工程的投資渠道和資產(chǎn)組成。

3.要與農(nóng)田水利工程的管理維護(hù)體制機制相聯(lián)系

農(nóng)田水利工程的管理維護(hù)工作已引起人們的普遍關(guān)注，在加大建設(shè)力度的同時，正在逐步強化管理和維護(hù)。由于農(nóng)田水利工程的功能、性質(zhì)不同，投資渠道不同，各地公共財政和集體經(jīng)濟實力不同，因而農(nóng)田水利工程的管理維護(hù)機制也各不相同。小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目的之一，就是要建立健全農(nóng)田水利工程長效管護(hù)機制。那么，究竟應(yīng)當(dāng)建立一個什么樣的長效管護(hù)機制，這就必須與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)田水利工程管理體制相結(jié)合，進(jìn)行積極、有益的探索。

四、小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)遵循的原則

從前一輪小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐來看，具體推進(jìn)改制的方法和模式多種多樣，不拘一格，具體到一個地區(qū)、一個工程，關(guān)鍵是要看哪種模式更加適合和適應(yīng)。凡是改制能夠獲得比較成功的地方，最根本的經(jīng)驗就是在具體改制模式上不照搬照套，堅持從本地實際出發(fā)，采取相適應(yīng)的改制模式。因此，無論是過去還是將來，推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革都不宜搞一個模式、一刀切，而應(yīng)當(dāng)遵循因地制宜的原則。

1.要因地區(qū)制宜，實行“一地一策”

要把小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革與地方經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合起來，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平特別是公共財政和集體經(jīng)濟能力，研究確定相適宜的改制模式。一般來說，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不同，因而對于農(nóng)田水利建設(shè)和管理的政策也不盡相同。采取什么模式推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，必須從農(nóng)田水利建設(shè)和管理的大政策入手，研究制定與之相配套的具體改制政策。比如，在公共財政和集體經(jīng)濟能力較強的地方，改制的主要目的就應(yīng)當(dāng)重在為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供更好的公共服務(wù)；而在公共財政和集體經(jīng)濟能力相對較弱的地方，改制的主要目的則應(yīng)當(dāng)重在廣泛吸納社會資金，以保障小型水利工程建設(shè)和管理的需要。

2.要因工程制宜，實行“一工程一策”

推行小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革一定要從具體工程的實際情況出發(fā)，研究具體的改制政策和推進(jìn)模式。小型水利工程包含的種類很多，差異性很大。從工程的功能上來看，有純公益性的，有部分公益性、部分經(jīng)營性的，也有以經(jīng)營性為主的。工程的功能性質(zhì)不同，改制的政策也不能相同。公益性的工程要重在落實公共財政投入，經(jīng)營性的工程要重在引進(jìn)競爭機制。比較難辦的是部分公益性、部分經(jīng)營性的工程，由于每個工程中公益性與經(jīng)營性所占比重都不一樣，必須對每一個工程加以認(rèn)真研究，制定符合這一工程的改制方案。從工程所處的位置及周邊環(huán)境來看，每一個工程也不盡相同。有些工程所處位置好，收益高；有些工程所處位置偏，收益差；有些工程周邊附加的水土資源比較豐富，開發(fā)利用價值高；有些工程周邊水土資源匱乏，開發(fā)利用價值低；等等。所有這些情況，都應(yīng)當(dāng)作為推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的影響因素，綜合考慮研究制定符合每一個工程實際的改制政策和實施方案。

五、小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革一定要加強監(jiān)管

作為一種產(chǎn)權(quán)制度改革，小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革必然涉及利益的調(diào)整問題，在推進(jìn)改革的過程中，各級水行政主管部門能否切實加強監(jiān)管，是決定改革成敗的一個重要環(huán)節(jié)。上一輪小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的不足之一，就在于監(jiān)管不力、不到位，有些地方改制出現(xiàn)反復(fù)也與監(jiān)管不到位有著密切的關(guān)系。因此，今后要推行小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，務(wù)必把加強監(jiān)管這一行政職責(zé)落到實處。

1.要加強對改制過程的監(jiān)管

小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的過程，實際上就是一個資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的過程。特別是由國家和集體投資建設(shè)的水利工程所形成的資產(chǎn)，通過改制，這些資產(chǎn)的所有權(quán)或者使用權(quán)或者經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給了承包者、租賃者、經(jīng)營者。那么，這一改制過程是否嚴(yán)格規(guī)范，將直接影響國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)是否流失的問題。從上一輪小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的情況來看，由于監(jiān)管不力，一些地方水利工程的資產(chǎn)評估，以及改制資金回收等不夠規(guī)范的現(xiàn)象在所難免。鑒于此，如果再推行小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，一定要把對改制過程的監(jiān)督管理放在十分突出的位置，確保改制過程規(guī)范，確保國家和集體資產(chǎn)合理流轉(zhuǎn)。

2.要加強對改后運行的監(jiān)管

早在上一輪小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革時，各地就紛紛提出：水行政主管部門要加強對改制工程改后運行的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，不能一改了之。從上一輪改制的情況來看，改后監(jiān)管缺位、一改了之的現(xiàn)象不同程度地存在。有的工程改制后采取掠奪式經(jīng)營的短期行為，有的工程改制后只重視收費，不重視服務(wù)，給改制造成了一定的負(fù)面影響。因此，繼續(xù)推行小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，必須切實加強改后的持續(xù)監(jiān)督管理，充分發(fā)揮各級水行政主管部門的監(jiān)管職能，以保障改制后的水利工程持續(xù)長久發(fā)揮效益。

六、小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革需要深入研究相關(guān)問題

小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革是一項涉及農(nóng)田水利建設(shè)和管理體制機制的根本性變革，是一項十分復(fù)雜的社會工程?；仡櫩偨Y(jié)前一輪小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)和管理的新形勢和總趨勢，一些與改制相關(guān)的問題亟須深入研究，否則就將影響改制工作的繼續(xù)推進(jìn)。

1.要研究小型水利工程的資產(chǎn)核定

面廣量大的農(nóng)村小型水利工程歷經(jīng)了幾十年建設(shè)過程，有計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，有改革開放初期的產(chǎn)物，有市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，也有公共財政的產(chǎn)物，資本構(gòu)成十分復(fù)雜。推行產(chǎn)權(quán)制度改革，首先必須解決資產(chǎn)核定問題。而對于不同歷史時期興建的、資產(chǎn)構(gòu)成各不相同的小型水利工程來說，資產(chǎn)如何核定同樣是一個十分復(fù)雜的問題。要加強對小型水利工程資產(chǎn)核定的研究，提出切實可行的辦法，既保障購買者、租賃者、承包者的利益，又保證國有和集體的資產(chǎn)不流失。

2.要研究小型水利工程建設(shè)的定額

當(dāng)前，我國農(nóng)村小型水利工程建設(shè)正在由過去以出工為主向以出資為主轉(zhuǎn)變，這將從根本上改變傳統(tǒng)的農(nóng)田水利工程建設(shè)方式。有的地方近幾年已經(jīng)提出，農(nóng)田水利工程建設(shè)要參照基建工程的程序進(jìn)行建設(shè)管理。但是，目前農(nóng)田水利工程建設(shè)的定額不健全，成本核算、核定資產(chǎn)缺少依據(jù)。無論是加強農(nóng)田水利建設(shè)管理，還是推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，都十分迫切需要抓緊研究制定農(nóng)田水利工程的建設(shè)定額，為成本核算和資產(chǎn)核定提供依據(jù)。

3.要研究小型水利工程管理和維護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，農(nóng)田水利發(fā)展中迫切需要解決的重要問題之一就是實現(xiàn)水利工程的長效管理，無論是采取改制的方式，還是采取其他方式，主要目的就是要切實加強對農(nóng)村小型水利工程的管理和維護(hù)。但是，到目前為止，我國小型農(nóng)田水利工程的管理和維護(hù)還沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)。近幾年，江蘇省在農(nóng)村河道管理維護(hù)上探索了一些標(biāo)準(zhǔn)，但許多小型水利工程的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)依然缺失。認(rèn)真研究制定小型水利工程的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，對于今后切實加強小型水利工程管護(hù)工作十分有益。

4.要研究小型水利工程管理和維護(hù)的資質(zhì)

在市場經(jīng)濟條件下，小型水利工程的管理和維護(hù)將在一定程度上引進(jìn)市場機制，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革正是促進(jìn)市場機制加快進(jìn)入小型水利工程管護(hù)領(lǐng)域。然而，目前小型水利工程管理維護(hù)的市場尚未建立，更談不上健全，就連基本的管理維護(hù)資質(zhì)規(guī)范也還沒有出臺。要想建立健全成熟的管理養(yǎng)護(hù)市場，必須認(rèn)真研究管護(hù)資質(zhì)問題，以此規(guī)范市場管理，這樣，小型水利工程的管護(hù)才能夠真正引入市場機制。

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]張嘉濤.江蘇現(xiàn)代水利的探索[M].南京：江蘇人民出版社，2004.