國際水庫大壩管理經(jīng)驗對《水庫大壩安全管理條例》修訂的啟示

雷俊榮，盛金保，楊正華，張士辰

（1.水利部安全監(jiān)督司，100053，北京；2.水利部大壩安全管理中心，210029，南京；3.南京水利科學(xué)研究院，210029，南京）

現(xiàn)行 《水庫大壩安全管理條例》（以下簡稱《條例》）于1991年3月由國務(wù)院第78號令發(fā)布，是第一部水庫大壩安全管理的行政法規(guī)，為加強大壩安全管理發(fā)揮了關(guān)鍵作用。伴隨中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和技術(shù)進步，其依據(jù)的法律環(huán)境及水庫功能、管理體制、管理范圍、管理內(nèi)涵等發(fā)生了巨大變化，難以滿足當(dāng)前水庫大壩安全管理實際工作需要，亟待修訂。修訂《條例》對進一步加強水庫大壩安全監(jiān)督管理工作、確保水庫安全運行十分必要和緊迫。

一、修訂的必要性

1.法律環(huán)境發(fā)生了變化

《條例》發(fā)布后，其依據(jù)的水法于2002年作了修訂，隨后我國又陸續(xù)頒布或修訂了一系列新的相關(guān)法律，如防洪法（1997）、安全生產(chǎn)法（2002）、環(huán)境影響評價法（2002）、突發(fā)事件應(yīng)對法（2007）、水土保持法（2011）、水污染防治法（2008）、防震減災(zāi)法（2008）等，近10年的法律環(huán)境變化要求《條例》作出相應(yīng)調(diào)整。

2.經(jīng)濟社會發(fā)展對大壩安全管理提出了更高要求

近20年來，我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展對保障水庫大壩安全運行的要求越來越高，對水庫功能和發(fā)揮綜合效益的需求越來越多，且大壩建設(shè)和管理主體日益多元化，大壩安全管理面臨諸多復(fù)雜因素，需要通過修訂《條例》從管理體制上進一步明確相關(guān)方的責(zé)、權(quán)、利，進一步完善安全監(jiān)督管理機制，確保水庫大壩安全運行。

3.現(xiàn)代水庫管理制度建設(shè)需要法規(guī)依據(jù)

工程建設(shè)程序進一步規(guī)范，項目法人、招標投標、工程監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督等制度逐步完善；大壩安全管理要求日益提高，水管體制改革穩(wěn)步推進，病險水庫除險加固建設(shè)持續(xù)開展，應(yīng)急預(yù)案與降等報廢制度不斷完善，水庫調(diào)度運用與工程維修養(yǎng)護需要進一步加強，大壩風(fēng)險管理技術(shù)逐步普及與應(yīng)用等，現(xiàn)代水庫管理制度體系的完善需要《條例》引導(dǎo)。

4.條例適用范圍需要延伸

《條例》適用范圍為壩高15 m以上或庫容100萬m3以上的水庫大壩。中國現(xiàn)有水庫87 151座（不含港澳臺地區(qū)），壩高15 m以上的大壩約26 300座，庫容100萬m3以上即?。?）型以上水庫大壩約20 500座，面廣量大 （約占93%）、管理薄弱的小（2）型水庫大壩絕大多數(shù)未列入《條例》的適用范圍，《條例》修訂有必要對其適用范圍加以延伸。

當(dāng)前，眾多200～300 m級高壩大庫主要處于西南高山峽谷地區(qū)，地質(zhì)條件復(fù)雜，往往又是高地震烈度區(qū)，既無成功經(jīng)驗可循，設(shè)計、審批、建設(shè)等環(huán)節(jié)又往往周期很短，潛在的風(fēng)險巨大?！稐l例》修訂須考慮進一步完善高壩大庫建設(shè)與管理體制機制的問題。

5.水庫工程管理范圍需要拓展

傳統(tǒng)水庫管理局限于工程管理，對庫區(qū)管理中影響大壩安全和可持續(xù)利用要求不明確，出現(xiàn)了水土流失、水體污染、消落區(qū)土地侵占、建設(shè)項目影響防洪安全、旅游和養(yǎng)殖開發(fā)無序等情況，針對大壩安全強化監(jiān)督檢查，消除管理盲區(qū)，需要《條例》適當(dāng)拓展管理范圍。

6.病險水庫管理需要進一步加強

由于歷史原因以及工程老化、極端事件等不利因素影響，病險水庫將始終是中國水庫大壩安全管理工作面臨的突出問題。《條例》修訂應(yīng)對病險水庫大壩安全鑒定、除險加固分級分部門的責(zé)任制落實、經(jīng)費安排、除險決策、除險加固工程質(zhì)量控制與管理等各方面工作進行明確，建立健全病險水庫除險加固長效機制。

此外，水庫運行管理中長期形成的體制不順、機制不活等問題的改進，水管體制改革的進一步推進和水庫長效良性運行機制的建立，進一步強化水庫大壩安全監(jiān)督管理，全面貫徹落實2011年中央1號文件和中央水利工作會議精神，也需要《條例》提供法規(guī)支撐。

在水利改革與發(fā)展的大背景下，為促進水庫大壩安全管理各項工作再上新臺階，從明確職責(zé)、理順關(guān)系、保障安全、發(fā)揮效益、技術(shù)進步、持續(xù)發(fā)展等多方面看，《條例》修訂均十分重要，且非常迫切。

二、國際經(jīng)驗及其啟示

1.國際經(jīng)驗簡介

（1）世界銀行

2002年，世界銀行發(fā)布了《水壩安全法律框架研究報告》。報告指出，大壩安全法規(guī)框架要實現(xiàn)如下3個基本目標：一是闡明業(yè)主必須對大壩安全負責(zé)，監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)監(jiān)督業(yè)主的行為表現(xiàn)；二是明確大壩業(yè)主在大壩運行維護方面的職責(zé)，說明業(yè)主應(yīng)如何檢查大壩安全運行狀況；三是說明監(jiān)管機構(gòu)如何才能夠更好地發(fā)揮其監(jiān)督功能，其中包括自行開展安全檢查及對不符合規(guī)定要求的業(yè)主應(yīng)該行使怎樣的權(quán)力進行處置等。

（2）加拿大

加拿大對水庫大壩實施風(fēng)險管理，根據(jù)潰壩后果嚴重程度，將大壩分為極高風(fēng)險、高風(fēng)險、低風(fēng)險和極低風(fēng)險等4個等級。2007修訂出版的《大壩安全導(dǎo)則》中強調(diào)了大壩安全管理的4條基本原則：一是盡可能地降低水庫大壩風(fēng)險，大壩業(yè)主不僅要考慮大壩運行中自身的商業(yè)目標，還要考慮公眾利益；二是根據(jù)潰壩后果確定大壩安全管理等級；三是在整個大壩生命周期中都應(yīng)該開展大壩安全管理工作，包括大壩設(shè)計、施工、運行、報廢不同階段；四是所有水庫大壩均應(yīng)建立一套完善的安全管理系統(tǒng)，包括法規(guī)政策、職責(zé)任務(wù)、計劃及工作程序、文件管理、培訓(xùn)、大壩復(fù)核、除險加固及其他完善措施。

（3）巴 西

巴西在水庫大壩的規(guī)劃、設(shè)計、施工及大壩運行方面的技術(shù)相當(dāng)出色，但由于在安全、運行、維護、風(fēng)險管理等方面，尤其是在各機構(gòu)（如業(yè)主、監(jiān)管機構(gòu)、社團等）間的職責(zé)方面缺乏明確的規(guī)定，很多大壩面臨嚴重的管理問題，安全事故時有發(fā)生，2004年Camara（卡馬拉大壩）潰壩事件至少造成5人死亡。2010年3月，巴西聯(lián)邦參議院批準了 《國家大壩安全政策》，提出了一套大壩安全管理模式，對各部門職責(zé)及其相互關(guān)系提出了建議。

（4）日 本

日本水庫典型特征為高壩、小庫，水庫運行管理經(jīng)驗值得中國借鑒。一是事權(quán)分明，定位準確；二是管養(yǎng)分離，管理人員少，管理規(guī)范且自動化水平高；三是始終貫徹“安全第一”的理念；四是對河川實施綜合管理，對水庫群進行聯(lián)合調(diào)度；五是重視日常巡視檢查與維護；六是重視生態(tài)環(huán)境保護，追求人與自然和諧；七是重視宣傳，實施親水活動，吸引公眾關(guān)注和參與管理；八是積極采取措施，應(yīng)對全球氣候變暖和工程老化等不利因素影響；九是重視雷達、遙感、GPS等先進管理技術(shù)的研究與應(yīng)用。

（5）美 國

美國也實施大壩風(fēng)險管理，依據(jù)風(fēng)險高低將大壩分為高風(fēng)險大壩、嚴重風(fēng)險大壩及低風(fēng)險大壩。美國在拆壩方面的實踐和研究走在國際前列，但所拆水壩大多為私人擁有，建于20世紀初期以前的壩高9.14 m以下、庫容10萬m3以下的低水頭徑流式小型壩（滾水壩、溢流堰）。美國重視高新技術(shù)在大壩安全突發(fā)事件預(yù)測預(yù)警及水資源綜合利用中的應(yīng)用，提高了應(yīng)對水庫突發(fā)事件的效率。

（6）瑞 士

1957年發(fā)布的大壩安全法規(guī)僅適用于壩高大于10 m或壩高大于5 m、庫容大于5萬m3的水庫大壩，小型壩未納入管理范圍。但小型壩往往靠近居民區(qū)，且由于業(yè)主資金及技術(shù)力量有限，缺少必要的監(jiān)管和維護，潛在風(fēng)險很大。因此，瑞士聯(lián)邦于1998年頒布了《水庫安全條例》，適用于所有類型、各種規(guī)模、各種用途及各種類型業(yè)主的水庫大壩，并確立了大壩安全是業(yè)主的首要職責(zé)、聯(lián)邦政府負責(zé)制訂大壩安全目標、聯(lián)邦政府通過瑞士聯(lián)邦能源署來監(jiān)督業(yè)主等3個基本原則。

2.對《條例》修訂工作的啟示

（1）大壩安全業(yè)主負責(zé)制

國外先進國家普遍通過立法明確政府與大壩業(yè)主剝離，大壩業(yè)主對大壩安全負首要責(zé)任，政府主要承擔(dān)大壩安全監(jiān)管職責(zé)。中國規(guī)定了政府負責(zé)監(jiān)管大壩安全，但由于政府目前依然是絕大多數(shù)水庫的業(yè)主，政府自我監(jiān)督的監(jiān)管模式弊病極大。有必要借鑒國際經(jīng)驗，實現(xiàn)政府與水庫大壩業(yè)主職能的剝離。

（2）大壩分類標準與分類方法

大壩潰決可能嚴重影響生命財產(chǎn)安全，世界銀行和先進國家普遍按壩高和潰壩后果 （兩者乘積即為風(fēng)險）進行大壩分類，并據(jù)此確定大壩設(shè)計與運行管理標準。中國主要依據(jù)庫容與安全程度對大壩進行分類。對于按庫容進行大壩分類，庫容大、壩高小而潰壩后果小的大壩設(shè)計標準，反而高于庫容小、壩高大但潰壩后果更嚴重的大壩，造成大壩分類系統(tǒng)反常。對于按安全程度進行大壩分類，有的工程為三類壩或險壩，但潰壩后果輕，風(fēng)險并不大；有的工程為二類壩或病壩，但對下游影響大，潰壩后果嚴重，風(fēng)險可能很高，按工程安全程度劃分大壩類別時無法定量考慮這些因素。建議《條例》修訂時對大壩分類方法及標準要進一步斟酌，分類時可計入工程安全與潰壩后果，再逐漸過渡到按潰壩后果劃分大壩工程等別及設(shè)計標準，并以風(fēng)險嚴重程度代替工程安全程度。

（3）大壩風(fēng)險管理理念與技術(shù)

吸收和借鑒世界銀行大壩安全政策OP4.37和先進國家在大壩風(fēng)險管理方面的實踐經(jīng)驗，在中國逐步推行大壩風(fēng)險管理理念和模式。在注重大壩工程安全的同時，更加重視大壩安全監(jiān)測與應(yīng)急預(yù)案等非工程措施，不斷提高綜合抗御潰壩災(zāi)害的水平和能力，保障大壩下游公共安全和公眾利益，踐行以人為本的發(fā)展理念。

（4）小壩管理

壩高在某種程度上反映了潰壩后果的嚴重性，國際壩工界普遍依據(jù)壩高(H)將擋水結(jié)構(gòu)分為“大壩”和“小壩”。國際大壩委員會（ICOLD）將H大于15 m的擋水結(jié)構(gòu)稱為大壩，H小于或等于15 m并大于5 m的擋水結(jié)構(gòu)稱為小壩，并于2005年成立了“小壩專業(yè)委員會”，希望引起國際壩工界對“小壩”安全的關(guān)注。瑞士1998年通過立法將小型壩納入政府監(jiān)管范圍，大大提高了小型壩的安全保障。中國迄今未按國際壩工界慣例統(tǒng)計“大壩”和“小壩”，造成有人誤認為小型水庫大壩即為ICOLD定義的“小壩”，導(dǎo)致很多壩高超過15 m的小型水庫大壩設(shè)計標準與管理標準偏低；同時有不少壩高超過15 m的塘壩未納入大壩管理。建議盡快參照ICOLD及世界銀行方法，按高度對全國水庫大壩及高度超過5 m的塘壩進行統(tǒng)計，并按 “大壩”和“小壩”分類，以加強對高度超過15 m的塘壩和小型水庫大壩的管理。

（5）大壩安全年度報告制度

中國要求每年編制大壩安全年度總結(jié)報告，但無統(tǒng)一格式要求，也沒強制要求上報，及根據(jù)總結(jié)報告制定調(diào)度及維修養(yǎng)護與人員培訓(xùn)計劃。因此，借鑒瑞士等國家大壩安全年度報告制度經(jīng)驗，強調(diào)編制規(guī)范的年度安全報告是十分必要的，也是主管部門監(jiān)管的重要依據(jù)。

（6）大壩運行許可制度

中國目前建立的大壩注冊登記、安全鑒定、安全監(jiān)測、維修養(yǎng)護、除險加固、應(yīng)急預(yù)案、降等與報廢等一系列制度執(zhí)行情況不理想，應(yīng)結(jié)合《條例》修訂建立大壩運行許可制度，對不嚴格執(zhí)行大壩安全管理法規(guī)要求，管理制度不健全、管理薄弱、安全無保障的水庫大壩，應(yīng)采取處罰措施，直至取消大壩運行許可，以強化水庫大壩安全管理法規(guī)和制度的執(zhí)行力。

（7）運行、維護與監(jiān)測手冊

世界銀行大壩安全政策OP4.37要求每一座大壩必須編制 “運行、維護與監(jiān)測手冊（OMS）”。該手冊是制度化、規(guī)范化和程序化的指導(dǎo)性操作文件。中國目前也注重大壩安全監(jiān)測及運行管理制度的建設(shè)，但未形成規(guī)范統(tǒng)一的可操作性手冊，運行管理隨意性較大，約10%的潰壩事故因管理不當(dāng)和人為失誤造成，有必要借鑒世界銀行大壩安全政策要求，編制大壩運行、維護與監(jiān)測手冊。

（8）應(yīng)急預(yù)案

世界銀行大壩安全政策要求每一座大壩必須編制應(yīng)急預(yù)案，主要內(nèi)容包括：大壩運行決策和相關(guān)的緊急通信聯(lián)絡(luò)責(zé)任；各種緊急情況的洪水淹沒圖；洪水預(yù)警系統(tǒng)特性；風(fēng)險人口撤離以及調(diào)動應(yīng)急力量和設(shè)備的程序等。中國目前也明確規(guī)定水庫大壩應(yīng)按照《水庫防汛搶險應(yīng)急預(yù)案編制大綱》《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》要求，編制突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。但從實踐情況看，應(yīng)急預(yù)案編制工作很不規(guī)范，大多無洪水淹沒圖，無預(yù)警系統(tǒng)，無撤離計劃，不知如何與當(dāng)?shù)赝话l(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案銜接，應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、有效性、可操作性還比較差。建議借鑒世界銀行大壩安全政策有關(guān)要求，編制適合國情的大壩應(yīng)急預(yù)案。

三、對《條例》修訂的建議

國際大壩安全管理經(jīng)驗在大壩分類方法和標準、大壩運行許可制度、大壩安全年度報告制度、業(yè)主制、運行維護與監(jiān)測手冊（OMS）、應(yīng)急預(yù)案（EPP）等方面，對修訂工作具有重要參考價值。建議：

1.《條例》修訂要點

包括：①與現(xiàn)行有關(guān)法律、規(guī)章的有效協(xié)調(diào)與銜接；②理順關(guān)系，明確安全責(zé)任主體與各方職責(zé)與任務(wù)；③體現(xiàn)風(fēng)險及風(fēng)險管理理念；④嚴格執(zhí)行規(guī)劃，規(guī)范大壩建設(shè)行為；⑤建立切實有效的大壩安全管理制度；⑥加強庫區(qū)管理，維護水資源安全。

2.《條例》修訂需考慮的關(guān)鍵問題

包括：①如何明確水庫大壩安全責(zé)任主體以及各方職責(zé)；②如何完善現(xiàn)行水庫大壩分類系統(tǒng)，進一步加強小型水庫安全管理；③如何進一步完善大壩安全管理制度和強化制度執(zhí)行力度；④如何確保高壩大庫建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃和工程質(zhì)量；⑤如何建立健全大壩風(fēng)險管理模式；⑥如何實現(xiàn)、落實大壩安全監(jiān)督及檢查職能；⑦如何確保大壩運行管理單位走上良性循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展道路。

[1]水庫大壩安全管理條例[S].1991.

[2]Rogério de ABREU MENESCAL.DAM SAFETY MANAGEMENT REGULATIONS IN THE WORLD,2009.

[3]世界銀行.水壩安全法律框架研究報告[R].2002.

[4]李雷,吳素華.加拿大水壩安全與管理的理念、實踐與啟示[R].水利部大壩安全管理中心,2009.

[5]吳素華,李雷.新版加拿大大壩安全導(dǎo)則及其啟示[R].水利部大壩安全管理中心,2010.

[6]Water Act,British Columbia Dam Safety Regulation[S].

[7]楊正華.中國水庫大壩安全管理現(xiàn)狀調(diào)研與法規(guī)標準體系分析[R].水利部大壩安全管理中心,2010.

[8]盛金保,李雷.世行大壩安全政策OP4.37對中國的適應(yīng)性分析[R].水利部大壩安全管理中心,2010.

[9]李雷.水庫大壩安全管理條例研究報告[R].水利部大壩安全管理中心,2010.

[10]袁輝.《水庫大壩安全管理條例》分析[R].水利部大壩安全管理中心,2010.

[11]水利部大壩安全管理中心.水庫大壩風(fēng)險管理暨《水庫大壩安全管理條例》修訂研討會總結(jié)報告[R].2010.

[12]世界銀行.世界銀行大壩安全業(yè)務(wù)政策[R].2002.