進(jìn)一步完善稅收政策，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

李傳喜 劉 琨

一、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期離不開政府稅收的補(bǔ)貼和扶持

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是指以重大技術(shù)突破和發(fā)展需求為基礎(chǔ)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重大引領(lǐng)帶動(dòng)作用，知識(shí)技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長(zhǎng)潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是我國(guó)適應(yīng)國(guó)際需求結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)內(nèi)消費(fèi)升級(jí)新變化，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、效益和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)今世界強(qiáng)國(guó)如美、英、德、日等無(wú)一不是抓住了當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇而實(shí)現(xiàn)崛起的。

新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期離不開政府的補(bǔ)貼和扶持。溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出：“發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，搶占經(jīng)濟(jì)制高點(diǎn)，決定國(guó)家的未來(lái)”[1]。通過(guò)稅收手段，積極借鑒國(guó)際上鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，意義深遠(yuǎn)而重大。

稅收政策在促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有與其他調(diào)控工具不同的特點(diǎn)。稅收優(yōu)惠的實(shí)質(zhì)是降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，提高其利潤(rùn)水平，刺激企業(yè)向政府期望的總體目標(biāo)行動(dòng)。它可以通過(guò)促進(jìn)資源要素投入、鼓勵(lì)技術(shù)開發(fā)、促進(jìn)產(chǎn)品消費(fèi)、推動(dòng)技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化等方式,支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二、我國(guó)現(xiàn)行稅收政策在促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在諸多不足

我國(guó)目前雖然沒(méi)有專門制定針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，但是現(xiàn)行很多針對(duì)高新技術(shù)企業(yè)等的稅收優(yōu)惠政策都可以適用。例如，為了扶持軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國(guó)家“財(cái)稅〔2000〕25號(hào)”文件明確規(guī)定了軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)適用的增值稅、企業(yè)所得稅等優(yōu)惠政策。又比如，高新技術(shù)企業(yè)可享受15%的企業(yè)所得稅低稅率、研發(fā)費(fèi)用可以加計(jì)扣除等優(yōu)惠，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的很多企業(yè)本身已經(jīng)是高新技術(shù)企業(yè)，或者有條件申請(qǐng)認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)，通過(guò)認(rèn)定就可以享受稅收優(yōu)惠政策。又如企業(yè)所得稅法及其實(shí)施條例規(guī)定，企業(yè)購(gòu)買環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備、節(jié)能節(jié)水設(shè)備投資額的10%可以從企業(yè)當(dāng)年的應(yīng)納所得稅額中抵免；企業(yè)綜合利用資源、生產(chǎn)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品所取得的收入，可以在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)減計(jì)收入10%；從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得，以及符合條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得等可以免征、減征企業(yè)所得稅。從流轉(zhuǎn)稅方面來(lái)看，對(duì)“資源綜合利用”、“節(jié)能減排”、“技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)”以及“重大技術(shù)裝備進(jìn)口”等方面也規(guī)定了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。除全國(guó)性的稅收優(yōu)惠政策外，部分地方政府還結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定了相關(guān)的地方財(cái)稅支持政策。廣東省地方稅務(wù)局2010年5月就已經(jīng)梳理出臺(tái)5類加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的稅收優(yōu)惠政策，其中若干條就是涉及到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的[2]。

但是，目前稅收優(yōu)惠政策在鼓勵(lì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面也存在明顯不足。比如，增值稅法規(guī)定，增值率越高的產(chǎn)品稅負(fù)越重，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品由于技術(shù)含量高、抵扣不完全等因素，因此承擔(dān)了較重的增值稅稅負(fù)。營(yíng)業(yè)稅對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓重復(fù)征稅，影響了技術(shù)向產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化效率。企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策多為直接優(yōu)惠而非間接優(yōu)惠，缺少有利于虧損轉(zhuǎn)化和風(fēng)險(xiǎn)防范的優(yōu)惠政策，偏重于區(qū)域優(yōu)惠而非產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠等等，客觀上制約戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。又因現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策不是專門針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)制定的，存在針對(duì)性不強(qiáng)、扶持力度不夠等弊端，加之部分稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容和設(shè)定條件落后于現(xiàn)實(shí)，且門檻高，最終能夠享受到的企業(yè)不多。而且，由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依次包含了技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品生產(chǎn)以及產(chǎn)品銷售等若干環(huán)節(jié)，稅收優(yōu)惠政策沒(méi)有根據(jù)這些環(huán)節(jié)的不同特點(diǎn)有針對(duì)性地進(jìn)行設(shè)計(jì)?？傮w說(shuō)來(lái)，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策存在重所得稅、輕流轉(zhuǎn)稅，總體上缺乏針對(duì)性、覆蓋面窄、缺乏系統(tǒng)性、缺乏配套措施、部分條款過(guò)時(shí)、實(shí)際執(zhí)行中理解難和應(yīng)用難等問(wèn)題。

三、積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和一些新興市場(chǎng)國(guó)家利用稅收政策促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效做法

不久前的全球金融危機(jī)把世界經(jīng)濟(jì)帶入了一個(gè)新的發(fā)展周期，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)再次成為各國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)。世界各主要經(jīng)濟(jì)體紛紛抓住機(jī)遇制定了發(fā)展本國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃和政策法規(guī)，有些已進(jìn)入大規(guī)模投入階段。美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)、俄羅斯、印度等國(guó)家和地區(qū)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策和實(shí)踐有很多值得我們借鑒。

例如，美國(guó)對(duì)燃料電池汽車減免稅收，購(gòu)買符合條件的輕型燃料電池汽車可獲得最高為8000美元的稅收減免。日本對(duì)技術(shù)開發(fā)基金比上年增加的部分按增加額的70%減征所得稅,對(duì)輸出的技術(shù)專利所得收入的18%免征所得稅。企業(yè)購(gòu)置用于特定高技術(shù)開發(fā)的機(jī)械設(shè)備和建筑及附屬設(shè)施價(jià)值在10億日元以內(nèi)的實(shí)行5年期特別折舊，且第一年折舊率可達(dá)50%。德國(guó)為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)環(huán)保設(shè)備規(guī)定高的折舊率，動(dòng)產(chǎn)部份50%，不動(dòng)產(chǎn)部份30%；等等。此外，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家中，針對(duì)鼓勵(lì)性行業(yè)或企業(yè)直接抵免企業(yè)所得稅稅額的情況較為普遍，符合一定條件要求的特定成本費(fèi)用如研發(fā)費(fèi)、企業(yè)購(gòu)置新興產(chǎn)業(yè)設(shè)備款項(xiàng)等，能夠按一定比例直接從應(yīng)納稅額（而不是從應(yīng)納稅所得額）中抵扣；……等等。這些優(yōu)惠政策都值得我國(guó)借鑒。

四、進(jìn)一步改進(jìn)和完善我國(guó)稅收政策，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展

（一）清理、改進(jìn)和完善現(xiàn)行相關(guān)稅收優(yōu)惠政策

可先梳理目前散見于我國(guó)諸多文件、法規(guī)中鼓勵(lì)整個(gè)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的一般稅收優(yōu)惠政策和專門針對(duì)各個(gè)特定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，分析其有效性、特點(diǎn)和缺陷。應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)和完善現(xiàn)行相關(guān)政策和法規(guī)，按照中央有關(guān)政策精神，針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)人力資本高、研發(fā)費(fèi)用高、產(chǎn)品發(fā)展初期進(jìn)入市場(chǎng)難等特征，研究完善稅收激勵(lì)政策。在落實(shí)好現(xiàn)行各項(xiàng)促進(jìn)科技投入、科技成果轉(zhuǎn)化和支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等稅收政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合稅制改革方向和稅種特征，綜合運(yùn)用各種手段，形成普惠性激勵(lì)社會(huì)資源發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策手段[3]。整體上，稅收鼓勵(lì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持的兩個(gè)原則：一是以產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)為主。即稅收支持政策的價(jià)值取向和目標(biāo)要與整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相匹配。二是在現(xiàn)行稅制的框架下進(jìn)行，不能肢解現(xiàn)行稅法。特別是不能破壞現(xiàn)行稅法的公平性。其次要把稅收優(yōu)惠從支持生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)等下游環(huán)節(jié)向支持上游研究、開發(fā)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，減少直接優(yōu)惠，增加間接優(yōu)惠[4]。目前激勵(lì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策,應(yīng)以降低戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收為目標(biāo),以促進(jìn)科技創(chuàng)新為導(dǎo)向,間接稅和直接稅多稅種優(yōu)惠政策并用；以激勵(lì)科技創(chuàng)新的事前優(yōu)惠為主,將注重對(duì)企業(yè)科研成果的優(yōu)惠轉(zhuǎn)為注重鼓勵(lì)資源要素投入,并將優(yōu)惠范疇擴(kuò)大至戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域。

（二）對(duì)促進(jìn)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的稅收政策專門立法

形式上，建議對(duì)鼓勵(lì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策專門立法。專門立法是促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本保障。在專門法律中可明確規(guī)定稅收優(yōu)惠的目標(biāo)、原則、方式及其具體范圍、審批程序等內(nèi)容,消除現(xiàn)行法規(guī)之間不系統(tǒng)、不規(guī)范、不透明、不穩(wěn)定等諸多問(wèn)題。

對(duì)促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策和科技稅收優(yōu)惠政策單獨(dú)立法，國(guó)際上早有先例。如美國(guó)總統(tǒng)執(zhí)行辦公室2009年公布的《重整美國(guó)制造業(yè)框架》、奧巴馬簽署的《美國(guó)復(fù)興與再投資法》（2009年2月）、布什總統(tǒng)簽署的《國(guó)家能源政策法-2005》、等；法國(guó)政府1983年制定頒布的《高新技術(shù)開發(fā)投資稅收優(yōu)惠》、2008年12月針對(duì)新能源的《一攬子計(jì)劃》；日本政府2009年3月頒布的《信息技術(shù)發(fā)展計(jì)劃》；2009年12月頒布的《新經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃》；印度政府2009年9月頒布的《核能發(fā)展計(jì)劃》；歐盟2009年4月針對(duì)節(jié)能、環(huán)保制定頒布的《歐盟首腦會(huì)議》；澳大利亞政府的《可再生能源立法草案》和加拿大政府的《生態(tài)信托環(huán)保計(jì)劃》等。我國(guó)可以以國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（國(guó)發(fā)〔2010〕32號(hào)）、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見》（發(fā)改高技〔2011〕1592號(hào)）等文件為基礎(chǔ)，進(jìn)行研究、規(guī)范，制訂法規(guī)。

（三）進(jìn)一步創(chuàng)新稅收優(yōu)惠方式

很多人認(rèn)為，利用稅收政策鼓勵(lì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展就是減免稅，特別是減免相關(guān)企業(yè)的所得稅，這種看法未免太簡(jiǎn)單。的確，減免相關(guān)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)是一個(gè)重要方面，但是，如何綜合運(yùn)用各種稅收優(yōu)惠手段，如逐漸用稅收抵免取代稅前扣除、運(yùn)用投資抵稅、加計(jì)扣除、快速折舊、減計(jì)收入、特別費(fèi)用稅務(wù)處理（如稅前還貸、R&D費(fèi)用抵稅）、出口退稅、產(chǎn)品和行業(yè)稅率優(yōu)惠、允許計(jì)提“經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金”和“科技發(fā)展準(zhǔn)備金”、等等，細(xì)化優(yōu)惠方式，增強(qiáng)針對(duì)性，可能更值得思考，更有效和直接。

（四）針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同環(huán)節(jié)，制定有針對(duì)性的稅收優(yōu)惠政策

比如，在研發(fā)環(huán)節(jié)，建立研發(fā)費(fèi)用（R&D）稅前加倍扣除等特別稅務(wù)處理制度（現(xiàn)加計(jì)扣除50%）；建立無(wú)形資產(chǎn)（如特定專利、非專利技術(shù)等）加速攤銷制度（比如1-3年，第1年允許折舊或攤銷50%）等；建立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)科研稅收信貸制度、稅前還貸制度；建立針對(duì)研發(fā)環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等優(yōu)惠制度、等等。

在鼓勵(lì)投資方面，可建立吸引創(chuàng)新人才進(jìn)入的個(gè)人所得稅優(yōu)惠制度；建立鼓勵(lì)民間資本投資的營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅等優(yōu)惠制度；建立商業(yè)銀行對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)貸款的稅收優(yōu)惠制度（如前述稅前還貸）；完善再投資退稅制度；建立投資損失的有條件稅收彌補(bǔ)和退稅制度；對(duì)戰(zhàn)略性新產(chǎn)品消費(fèi)形成的原來(lái)不許抵扣增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額的固定資產(chǎn)、非生產(chǎn)性設(shè)備和市政設(shè)施等允許在一定時(shí)期內(nèi)用營(yíng)業(yè)稅抵扣增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，等等。

又如，在生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，可進(jìn)一步建立貨物和勞務(wù)稅退稅制度，梳理現(xiàn)行企業(yè)所得稅和其他稅收制度中針對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的優(yōu)惠制度，進(jìn)一步完善加速折舊的規(guī)定，進(jìn)一步延長(zhǎng)虧損彌補(bǔ)期限的規(guī)定，增加相關(guān)費(fèi)用直接扣除或直接抵稅制度。對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)減免一定年限的土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅等稅種。對(duì)電動(dòng)汽車等新能源車輛免征車輛購(gòu)置稅、車船稅，等。

在引導(dǎo)消費(fèi)和產(chǎn)品推廣使用方面，如為鼓勵(lì)采用LED節(jié)能燈而逐步淘汰老舊白熾燈泡，可對(duì)生產(chǎn)廠家開征節(jié)能環(huán)保方面環(huán)境稅（碳稅），或增加資源稅或消費(fèi)稅的相關(guān)稅目，等等。

要結(jié)合各個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，針對(duì)其產(chǎn)業(yè)鏈上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，整合應(yīng)用流轉(zhuǎn)稅、所得稅、行為稅等優(yōu)惠政策，制訂針對(duì)投資、研發(fā)、產(chǎn)品推廣使用等不同環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性稅收優(yōu)惠政策。結(jié)合新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)化特征，建立漸進(jìn)性、循環(huán)性的稅收優(yōu)惠機(jī)制等。具體應(yīng)再進(jìn)一步研究。

（五）對(duì)中、小型戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)予以特別扶持

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)大部分都是中小企業(yè)，在我國(guó)很多還是民營(yíng)企業(yè)。我國(guó)在這方面已經(jīng)有了一些稅收扶持政策，但還要不斷加以改進(jìn)和完善。受自身經(jīng)營(yíng)規(guī)模、體制、資金支持體系等多種因素影響以及科技產(chǎn)品研發(fā)和創(chuàng)新具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、效益外溢等特點(diǎn),中、小型戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中往往面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)和困難。20世紀(jì)70年代開始,主要發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)中小企業(yè)稅收優(yōu)惠制度進(jìn)行了重大改革，通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政投融資、政府采購(gòu)、信貸支持等促進(jìn)其發(fā)展。如美國(guó)對(duì)小企業(yè)有多種稅收優(yōu)惠，包括減少中小企業(yè)新投資的稅收、實(shí)行特別的科技稅收優(yōu)惠、降低公司所得稅率、企業(yè)科研經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)額的稅收抵免、加速折舊等。僅2002年以來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)兩院通過(guò)的，針對(duì)中、小企業(yè)的保護(hù)和扶持法律議案就達(dá)65項(xiàng)之多[5]。英、日、法、德等許多國(guó)家都有類似的稅收優(yōu)惠政策。

（六）除全國(guó)性的稅收優(yōu)惠政策外，各地方政府還可在法定或授權(quán)的范圍內(nèi)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定進(jìn)一步的地方財(cái)稅支持政策

對(duì)于利用稅收促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方政府在法定或授權(quán)的范圍內(nèi)也有一定的自由裁量權(quán)。比如，可對(duì)相關(guān)企業(yè)實(shí)際繳納的企業(yè)所得稅和流轉(zhuǎn)稅地方留成部分按一定比例進(jìn)行財(cái)政返還；對(duì)一些地方稅稅種進(jìn)行減免稅；對(duì)特定類型的或有重要貢獻(xiàn)的企業(yè)高層管理人員和重要技術(shù)人員繳納的個(gè)人所得稅地方分成部分進(jìn)行財(cái)政返還；對(duì)個(gè)人所得稅的特定收入進(jìn)行免稅等。

（七）要簡(jiǎn)化手續(xù)、程序，使企業(yè)能夠方便、快捷地享受到相關(guān)稅收優(yōu)惠政策

要想辦法有效地落實(shí)這些稅收優(yōu)惠政策。比如，簡(jiǎn)化申辦手續(xù)程序，加強(qiáng)宣傳報(bào)道，召開專門會(huì)議傳達(dá)，建立專人聯(lián)系制度等，使符合條件的企業(yè)能夠方便地了解到、容易地申請(qǐng)到、快捷地享受到相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

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