FAA適航管理機(jī)構(gòu)淺析

毛可毅 魏書有

（民用航空器適航審定技術(shù)與管理研究中心，天津 300300）

“適航”從字面理解是指航空器是否適合飛行。政府出于公眾利益為確保民用航空器能夠在服役期間始終處于適航狀態(tài)所做的工作，就是所謂的適航管理。一般適航管理工作是由各國(guó)民航當(dāng)局承擔(dān)的，具體由其內(nèi)部的專門的適航管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

美國(guó)商務(wù)部航空司作為“美國(guó)聯(lián)邦航空局”（Federal Aviation Administration，F(xiàn)AA）的前身早在1926年成立起就已經(jīng)開始通過頒發(fā)航空通報(bào)來履行適航管理的職能。FAA到現(xiàn)在已經(jīng)積累了80多年的適航管理經(jīng)驗(yàn)。期間，伴隨著美國(guó)民用航空工業(yè)的發(fā)展，F(xiàn)AA通過適航管理經(jīng)驗(yàn)的積累和自身適航組織機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)和完善，現(xiàn)在已具備了成熟的適航管理機(jī)制，完善的適航標(biāo)準(zhǔn)體系和強(qiáng)大的適航管理能力。

FAA所以能夠很好地完成國(guó)內(nèi)外航空產(chǎn)品的審定，適航條例與標(biāo)準(zhǔn)的頒布與修訂，制造商與營(yíng)運(yùn)商的監(jiān)督管理以及條例的貫徹等大量工作，一方面與其在適航管理上投入了大量人力物力是分不開的，另一方面，這與它適航管理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)設(shè)置和內(nèi)部職能劃分的合理有著很大的關(guān)系。因此，對(duì)于FAA適航管理機(jī)構(gòu)的研究是有借鑒意義的。

1 適航管理的具體內(nèi)容

適航管理簡(jiǎn)單講就是一個(gè)立法、執(zhí)法和監(jiān)督法規(guī)貫徹的一個(gè)過程。適航管理機(jī)構(gòu)履行適航管理的職能如下。

1.1 擬定一套自己的適航條例和適航標(biāo)準(zhǔn)（在美國(guó)為“聯(lián)邦航空法規(guī)”（FAR）），并制定相關(guān)的“審定程序”（AP）、“咨詢通告”（AC），“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”（TSO）以及其它文件，并根據(jù)實(shí)際情況不斷修訂適航條例，完善適航標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 對(duì)民用航空產(chǎn)品和制造單位分別進(jìn)行型號(hào)合格審定和生產(chǎn)批準(zhǔn)，對(duì)審定合格的單機(jī)頒發(fā)“適航證”（AC）。

1.3 監(jiān)督航空產(chǎn)品的設(shè)計(jì)與生產(chǎn)，確保適航標(biāo)準(zhǔn)的貫徹。

1.4 參與和協(xié)助飛行事故的調(diào)查，針對(duì)存在的安全隱患及時(shí)發(fā)布“適航指令”（AD）。

目的是為了與其它民航當(dāng)局、制造商和其它有關(guān)單位一道，提高國(guó)際航空運(yùn)輸系統(tǒng)的安全。

2 FAA的適航管理機(jī)構(gòu)

2.1 航空器審定服務(wù)司的結(jié)構(gòu)

在美國(guó)，F(xiàn)AA下設(shè)的航空器審定服務(wù)司（Aircraft Certification Service，AIR）執(zhí)行上述的適航管理工作。AIR屬于3級(jí)管理機(jī)構(gòu)，即把管理機(jī)構(gòu)分為總部機(jī)構(gòu)、地區(qū)機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)3級(jí)。AIR總部機(jī)構(gòu)設(shè)在華盛頓，屬于決策與管理層，其職能主要是政策和條例的制定，基本上不需參與實(shí)際的適航審定與管理工作。地區(qū)機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)屬于執(zhí)行部門。地區(qū)機(jī)構(gòu)是4個(gè)審定中心。地方機(jī)構(gòu)也就是地方辦公室。三者的關(guān)系是總部領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)辦公室，地區(qū)辦公室領(lǐng)導(dǎo)地方辦公室。

2.2 AIR的總部機(jī)構(gòu)

AIR的總部機(jī)構(gòu)由航空器合格審定國(guó)際規(guī)范組（AIR–40）、航空器工程處（AIR–100）、生產(chǎn)和適航審定處（AIR–200）、計(jì)劃和規(guī)劃管理處（AIR–500）和布魯塞爾合格審定組（AEU–100）構(gòu)成，由主任辦公室（AIR–1）管理。各子機(jī)構(gòu)的職能如下。

2.2.1 AIR–40負(fù)責(zé)AIR的國(guó)際事務(wù)。當(dāng)AIR需要與其他FAA組織機(jī)構(gòu)、美國(guó)政府的國(guó)際機(jī)構(gòu)、國(guó)際民航組織（ICAO）和國(guó)外民航當(dāng)局聯(lián)系交流時(shí)，航空器合格審定國(guó)際規(guī)范組要提供必要的支持，制定并履行與國(guó)外民航當(dāng)局的雙邊協(xié)議。

2.2.2 AIR–100負(fù)責(zé)“合格審定規(guī)定”（14 CFR 21）和TSO的制定，管理AD的發(fā)布。

2.2.3 AIR–200負(fù)責(zé)持續(xù)運(yùn)行安全，航空產(chǎn)品和零部件的生產(chǎn)批準(zhǔn)和監(jiān)督，并和AIR–100一道擬定合格審定規(guī)定（14 CFR 21）。

2.2.4 AIR–500負(fù)責(zé)AIR的業(yè)務(wù)規(guī)劃、財(cái)務(wù)管理、人員培訓(xùn)和內(nèi)部信息系統(tǒng)的維護(hù)工作。

2.2.5 AEU–100設(shè)在比利時(shí)的布魯塞爾，是唯一不在華盛頓總部的總部機(jī)構(gòu)。這樣設(shè)置是因?yàn)锳EU–100承擔(dān)AIR在歐洲的審定工作，為了方便AEU–100的工作，將它的地位設(shè)為總部機(jī)構(gòu)。它同時(shí)還為AIR反饋國(guó)外適航當(dāng)局的立場(chǎng)，并就任何FAA新的政策和程序與其它適航當(dāng)局進(jìn)行交流。

2.3 AIR的地區(qū)機(jī)構(gòu)

AIR的地區(qū)機(jī)構(gòu)有：位于密蘇里州堪薩斯城的小飛機(jī)審定中心（ACE–100）、位于華盛頓州西雅圖的運(yùn)輸類飛機(jī)審定中心（ANM–100）、位于德克薩斯州沃斯堡的旋翼機(jī)審定中心（ASW–100）和位于馬薩諸塞州波士頓的發(fā)動(dòng)機(jī)和螺旋槳審定中心（ANE–100）。它們分別是由FAA9個(gè)地區(qū)辦公室中的中部地區(qū)辦公室、西北地區(qū)辦公室、西南地區(qū)辦公室和新英格蘭地區(qū)辦公室通過在原有其組織基礎(chǔ)上增加了航空器合格審定室，并在原有的飛行標(biāo)準(zhǔn)室下增設(shè)作為地方機(jī)構(gòu)的航空器評(píng)審組來?yè)?dān)任。在管轄的地理范圍上進(jìn)行適當(dāng)?shù)臄U(kuò)展，使4個(gè)審定中心的管轄范圍覆蓋全美。

審定中心的專業(yè)職能有：負(fù)責(zé)特定航空器或航空產(chǎn)品的適航標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)布AD，或?qū)D推薦給責(zé)任審定中心；對(duì)于其負(fù)責(zé)的進(jìn)口航空產(chǎn)品進(jìn)行合格審定；對(duì)地區(qū)審定中心施以技術(shù)政策援助。當(dāng)審定中心執(zhí)行上述職能時(shí)，又稱為專業(yè)審定中心。

審定中心的地區(qū)職能有：負(fù)責(zé)地區(qū)辦公室的運(yùn)作，負(fù)責(zé)地區(qū)的審定項(xiàng)目和計(jì)劃并提供資源，貫徹政策，并確保項(xiàng)目完成。當(dāng)審定中心執(zhí)行上述職能時(shí)，又稱為地區(qū)審定中心。

除上述職能外，審定還通過幫助制定“適航信息特別公告”（SAIB）或飛機(jī)適航警告來告知飛行器所有人和運(yùn)營(yíng)者重大營(yíng)運(yùn)問題；每個(gè)審定中心都要負(fù)責(zé)履行與固定國(guó)家適航當(dāng)局的雙邊關(guān)系。

2.4 AIR的航空器地方審定辦公室

航空器審定辦公室（ACO）是AIR的地方派出機(jī)構(gòu)。

2.4.1 負(fù)責(zé)地理管轄范圍內(nèi)所有飛機(jī)、旋翼機(jī)、發(fā)動(dòng)機(jī)、螺旋槳和其他民用航空產(chǎn)品及上述產(chǎn)品更換零部件的設(shè)計(jì)認(rèn)證，包括型號(hào)設(shè)計(jì)審定，補(bǔ)充型號(hào)審定，單機(jī)審定，零部件制造批準(zhǔn)和TSO設(shè)計(jì)批準(zhǔn)。

2.4.2 管理FAA的委托項(xiàng)目，進(jìn)行委任代表的任命、批準(zhǔn)和監(jiān)督。

2.4.3 檢查進(jìn)口產(chǎn)品，對(duì)檢查合格的產(chǎn)品頒證。

2.4.4 幫助審定中心履行雙邊協(xié)議。

2.4.5 負(fù)責(zé)涉及審定中心管轄地區(qū)內(nèi)生產(chǎn)產(chǎn)品的進(jìn)出口和持續(xù)適航。

航空器審定辦公室在組織和行政上受其所對(duì)應(yīng)的地區(qū)審定中心領(lǐng)導(dǎo)，但在業(yè)務(wù)上則按產(chǎn)品類別不同，分別受4個(gè)專業(yè)審定中心指導(dǎo)。根據(jù)這種組織形式，各航空器審定辦公室將接受其管轄地區(qū)內(nèi)各類民用航空產(chǎn)品的合格審定申請(qǐng)，而不論是大飛機(jī)、小飛機(jī)，還是發(fā)動(dòng)機(jī)、螺旋槳，或其他民用航空產(chǎn)品。但在進(jìn)行合格審定時(shí)，則要接受按分工歸口的專業(yè)審定中心的指導(dǎo)。例如，位于德克薩斯的申請(qǐng)人如果要求進(jìn)行23部的型號(hào)申請(qǐng)，需由福特沃斯的航空器審定辦公室受理，并在專業(yè)審定中心即小飛機(jī)審定中心（其總部在密蘇里州堪薩斯）的指導(dǎo)下執(zhí)行。

2.5 AIR的其它地方辦公室

除ACO外，AIR的地方辦公室還有MIDO、MISO、CMO，MIO和航空器評(píng)審組。MIO和航空器評(píng)審組雖然設(shè)置在審定中心中，但級(jí)別仍屬于地方辦公室。

“制造檢查地方辦公室”（MIDO）負(fù)責(zé)飛行器、航空發(fā)動(dòng)機(jī)、螺旋槳和零部件的生產(chǎn)設(shè)備的認(rèn)證、監(jiān)督生產(chǎn)及合格證書管理。在航空器的初始適航審定過程中，MIDO要從生產(chǎn)制造角度對(duì)ACO予以一定的支持，因此，在適航審定當(dāng)中，ACO與MIDO有著對(duì)應(yīng)關(guān)系，通常每個(gè)MIDO對(duì)應(yīng)一個(gè)ACO，而一個(gè)ACO會(huì)對(duì)應(yīng)多個(gè)MIDO。

MIDO受“制造檢查辦公室”（MIO）的管理。MIO是設(shè)置在審定中心內(nèi)的地方辦公室，監(jiān)督該審定中心管轄區(qū)域內(nèi)所有的MIDO和MISO（制造檢查衛(wèi)星辦公室），并為這些辦公室提供組織領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)指導(dǎo)。此外，運(yùn)輸類飛機(jī)審定中心的MIO下屬還有證件管理辦公室—波音（CMO—Boeing），該CMO就是針對(duì)波音公司，對(duì)其進(jìn)行生產(chǎn)監(jiān)督和證件管理。

MIDO為了方便對(duì)于大型制造商的生產(chǎn)認(rèn)證和監(jiān)督，MIDO還會(huì)對(duì)一些大的制造商內(nèi)分設(shè)MISO，每個(gè)MISO都是一個(gè)MIDO的延伸（例如，薩凡納MISO 就是亞特蘭大 MIDO的延伸），執(zhí)行與MIDO相同的職能。

航空器評(píng)審組是審定中心飛行標(biāo)準(zhǔn)室所領(lǐng)導(dǎo)的地方機(jī)構(gòu)，與ACO相對(duì)應(yīng)。其任務(wù)是將使用和維修方面的要求滲透到設(shè)計(jì)中去，并更多地綜合考慮了機(jī)組、飛行操縱、維修、空中交通管制、機(jī)場(chǎng)、場(chǎng)站設(shè)備，以及其他因素的影響來保證使用安全性。而航空器合格審定辦公室則單純地從航空器本身設(shè)計(jì)與制造的角度來保證航空器的安全性。

航空器評(píng)審組的主要任務(wù)有：

初步確定航空器對(duì)飛行員的等級(jí)要求；

制定最低限度設(shè)備基準(zhǔn)清單，此清單供航空公司制定最低限度設(shè)備清單；

指定維修大綱編寫原則；

在型號(hào)合格審定中審查新航空器的使用性和維修性；

起草航空器使用和維修等方面的有關(guān)政策；

跟蹤和分析與適航指令、使用通報(bào)、故障和事故調(diào)查有關(guān)的使用方面的問題。

3 FAA審定機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)

通過對(duì)FAA適航審定機(jī)構(gòu)的研究，總結(jié)出FAA審定機(jī)構(gòu)具有如下幾個(gè)特點(diǎn)。

3.1 明確區(qū)分決策層與執(zhí)行層

AIR的決策層與執(zhí)行層十分明確，決策層是其位于華盛頓的總部機(jī)構(gòu)，而執(zhí)行層是由AIR的4個(gè)航空器審定中心，13個(gè)ACO，4 個(gè)MIO，18個(gè)MIDO，6個(gè)MISO，4個(gè)航空器評(píng)審組和CMO—Boeing組成的適航審定系統(tǒng)。它又可分為地區(qū)機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)。各層次的機(jī)構(gòu)有各自的職能和工作對(duì)象，在管理上具有明確的上下級(jí)之間的指導(dǎo)關(guān)系。這種層次清晰、職責(zé)和負(fù)責(zé)對(duì)象明確的機(jī)構(gòu)配置是AIR在多年適航管理上不斷完善的結(jié)果。

3.2 專業(yè)管理與地區(qū)業(yè)管理在業(yè)務(wù)上劃分開

FAA在適航管理上是通過矩陣式管理來將專業(yè)管理與地區(qū)管理業(yè)在業(yè)務(wù)上劃分開來，在專業(yè)適航管理上由于一個(gè)審定中心只負(fù)責(zé)一類民用航空產(chǎn)品的適航管理，因此審定中心的任務(wù)十分明確，技術(shù)力量相對(duì)集中，這就便于深入研究和解決制訂政策中的各類技術(shù)問題。再則由于一類民用航空產(chǎn)品只由一個(gè)中心負(fù)責(zé)，這就便于統(tǒng)一掌握各種政策、條例和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行尺度。第三個(gè)優(yōu)點(diǎn)是減少了各種復(fù)雜的行政組織關(guān)系，有利于及時(shí)制定、修訂和補(bǔ)充各種政策、條例和標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)各種管理和技術(shù)問題迅速做出反應(yīng)；而延續(xù)下來原有的地區(qū)管理機(jī)制，可以提高業(yè)務(wù)上的管理效率，通過地理上的劃分責(zé)任明確，便于FAA的統(tǒng)籌管理。

3.3 專業(yè)審定中心與ACO在適航審定上各有側(cè)重

FAA的專業(yè)審定中心對(duì)于ACO具有給予其指導(dǎo)的職責(zé)，但每個(gè)ACO要負(fù)責(zé)有少則幾個(gè)多則十多家的設(shè)計(jì)制造廠商，而這對(duì)于要給予多個(gè)ACO指導(dǎo)的專業(yè)審定中心的壓力是很大的。因此專業(yè)審定中心在適航審定上主要側(cè)重于適航標(biāo)準(zhǔn)的把握，而ACO更關(guān)注設(shè)計(jì)制造商的產(chǎn)品本身，因此ACO在專業(yè)審定中心對(duì)其提供適航標(biāo)準(zhǔn)尺度指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，足以勝任審定工作。

3.4 加強(qiáng)生產(chǎn)監(jiān)督管理與初始適航審定機(jī)構(gòu)間的相互協(xié)作與交流

AIR十分關(guān)注生產(chǎn)與制造，初始適航與持續(xù)適航之間的關(guān)系，這體現(xiàn)在地方辦公室（ACO、MIDO和MISO）之間的交流上。ACO在具體的審定工作中，通常需要制造檢查辦公室的協(xié)助來完成；而因?yàn)锳CO在初始適航審定過程中積累了大量的產(chǎn)品資料與信息，在制造檢查辦公室的工作中，又可予以幫助與指導(dǎo)。

[1]中國(guó)民用航空總局航空器適航司. 中國(guó)民用航空器適航管理[M]. 北京：中國(guó)民航出版社，1994，（10）：277–305.

[2]FAA.Order 8100.5A Aircraft Certif i cation:Mission, Responsibilities, Relationships, and Programs[EB/OL]. 2003（9）.

[3]FAA.14 CFR part 21, Certif i cation Procedures for Products and Parts[S].■