靈武市水利工程建設(shè)管理中存在的問題及對策

高 雷

(靈武市水務(wù)局 寧夏 靈武 750400)

水利是國民經(jīng)濟(jì)的命脈，是國家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，水利工程建設(shè)以政府作為投資主體、投資巨大、服務(wù)全社會為主要特征，在整個國民經(jīng)濟(jì)活動中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。近年來，隨著水利工程建設(shè)的不斷推進(jìn)，以實(shí)行項目法人責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制和招標(biāo)投標(biāo)制為主要內(nèi)容的水利建設(shè)管理體制改革進(jìn)一步深化，水利工程質(zhì)量總體水平大有提高，但一些工程管理中存在的問題隨著時間的推移逐漸暴露出來。下面，本文就水利工程建設(shè)管理中存在的問題及對策作一粗淺的探究。

1 水利工程建設(shè)管理概述

水利建設(shè)項目大部分為非盈利的公益性項目，一般投資主體是國家。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，水利建設(shè)項目的實(shí)施由項目單位臨時組建“指揮部”等非法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這種管理模式曾發(fā)揮了很大作用，很大程度地推動了水利工程建設(shè)，但是由于沒有一個相應(yīng)的機(jī)構(gòu)代表政府來對整個建設(shè)項目實(shí)行監(jiān)督與管理，致使整個工程建設(shè)“重建設(shè)，輕管理”，當(dāng)資金、質(zhì)量、工期等出現(xiàn)問題時，不便于明確和追究主體責(zé)任。

20世紀(jì)90年代，建設(shè)管理體制開始了明晰產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)行政企分離的體制，許多建設(shè)單位改制成為獨(dú)立法人，從而形成了項目法人責(zé)任制的建設(shè)管理模式。項目法人責(zé)任制具體表現(xiàn)為“建管結(jié)合、貸還結(jié)合”，它確立了業(yè)主在整個投資過程中的核心地位，以業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。

我國的“三項制度”從80年代之后在我國的整個建筑市場就開始試點(diǎn)，不斷推廣，水利建設(shè)市場也在積極探索。特別是“98”大水之后，水利工程建設(shè)項目投入的大幅度提高，我們由過去水利工程以歲修為主改變?yōu)橐源笠?guī)模的基本建設(shè)為主，使得以“三項制度”為核心的水利建設(shè)管理體制在水利建設(shè)工程中得到了全面推行，為保證大規(guī)模水利建設(shè)的順利實(shí)施發(fā)揮了重要的作用。

2 靈武市水利工程建設(shè)管理中存在的問題及原因

2.1 項目法人責(zé)權(quán)不到位。項目法人責(zé)任制是“三項制度”的核心問題，但是部分建設(shè)項目法人組建不規(guī)范，甚至根本未組建項目法人，造成項目工程建設(shè)只抓工期，不顧質(zhì)量，資金不能按時到位，行政干預(yù)嚴(yán)重等現(xiàn)象。同時，在我市的水利工程建設(shè)管理中，個別工程項目“同體”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)、項目法人、設(shè)計單位、施工單位、等相互隸屬同一行政主管部門管理，造成工程項目建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)督以及行政管理等方面相應(yīng)的責(zé)權(quán)落實(shí)不到位。

2.2 監(jiān)理部門的職權(quán)得不到全面保障。監(jiān)理作為一個市場條件下運(yùn)作的部門，尤其是當(dāng)被邊緣化到一個一般的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)以后，用一個中介機(jī)構(gòu)去規(guī)范作為政府代表的建設(shè)單位的行為，使得建設(shè)單位能夠合理合法地以合同的形式將全部或大部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到監(jiān)理部門，造成監(jiān)理部門不得不受命于建設(shè)單位，最終在工程建設(shè)中不能充分發(fā)揮出監(jiān)理部門的作用。

2.3 招投標(biāo)管理仍然不夠規(guī)范。當(dāng)前的許多項目工程在招投標(biāo)過程中，或多或少地地委托沒有資質(zhì)或低資質(zhì)的單位代理招投標(biāo)，從而使低資質(zhì)或無資質(zhì)的設(shè)計、施工、監(jiān)理隊伍參與工程建設(shè)，造成招投標(biāo)工作違規(guī)操作，虛假招標(biāo)或直接發(fā)包，出現(xiàn)部分工程轉(zhuǎn)包和違法分包的現(xiàn)象。

2.4 工程立項缺乏科學(xué)性與規(guī)范性。水利工程立項是一項綜合性的學(xué)科，涉及自然、社會、經(jīng)濟(jì)、政治等方方面面，其目標(biāo)是在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的條件下，通過實(shí)施水利工程項目，創(chuàng)造出最好的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。水利工程項目立項一般要求有比較全面、科學(xué)的可行性研究報告和經(jīng)濟(jì)技術(shù)比較方案，但在一些地區(qū)和單位，在項目前期沒有作必要的調(diào)研論證，沒有搞清當(dāng)?shù)厮Y源、生產(chǎn)、人文、經(jīng)濟(jì)水平、群眾意愿等情況，就立即上馬，結(jié)果工程運(yùn)行效益差，引起群眾不滿意和反對；也有立項受到行政指令干擾的現(xiàn)象，為搞所謂的“形象工程”、“政績工程”，使得工程設(shè)計、施工及運(yùn)行管理脫離實(shí)際，脫離群眾，造成資金和資源的巨大浪費(fèi)。

2.5 質(zhì)量監(jiān)督缺乏力度。相關(guān)的法律法規(guī)不健全、不完善，執(zhí)法不力、質(zhì)量監(jiān)督可操作性不強(qiáng)；質(zhì)量檢測環(huán)節(jié)工作薄弱，質(zhì)量評定缺乏權(quán)威性；部分市地質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)還沒有完全獨(dú)立建制，質(zhì)量監(jiān)督管理職能責(zé)任不明。

2.6 工程資金到位率低。水利工程作為一項基礎(chǔ)性工程，事關(guān)一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，必須管好、用好水利建設(shè)資金。但有的地方存在地方配套、自籌資金不落實(shí)，下?lián)苜Y金層層剝皮，一定程度地影響了工程建設(shè)的進(jìn)度和質(zhì)量，同時也削弱了廣大群眾參與水利基本建設(shè)的積極性。

3 靈武市水利工程建設(shè)管理的對策及建議

3.1 嚴(yán)格落實(shí)項目法人制。切實(shí)加強(qiáng)對項目法人基本條件的要求和管理，建立對項目法人建設(shè)行為的考核管理制度，規(guī)范和約束項目法人的建設(shè)行為。一是要認(rèn)真貫徹執(zhí)行水利部《水利工程建設(shè)項目實(shí)行項目法人責(zé)任制的若干意見》，針對目前水利建設(shè)多元化、多層次的投資體制，按照項目類別組建項目法人。二是要嚴(yán)格項目法人的資質(zhì)審查，在建設(shè)項目的項目建議書階段就應(yīng)明確項目法人，沒有按規(guī)定要求組建項目法人的不進(jìn)行項目的各項審批工作。

3.2 建立健全科學(xué)嚴(yán)密的標(biāo)底形成機(jī)制和評標(biāo)決標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和工作程序，推行合理低價中標(biāo)，防止惡意低價中標(biāo)行為，遏制轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象，加強(qiáng)對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評標(biāo)專家的管理。

3.3 不斷提高監(jiān)理人員素質(zhì)，積極推進(jìn)監(jiān)理改革。定期組織監(jiān)理人員開展業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)、考核，實(shí)行掛牌上崗，嚴(yán)格對工程質(zhì)量、工期、投資進(jìn)行有效控制，切實(shí)提高施工單位的技術(shù)和管理水平；積極推進(jìn)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位體制改革，增加監(jiān)理企業(yè)活力，積極引導(dǎo)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位向開展綜合性工程咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)方向發(fā)展。

3.4 切實(shí)加強(qiáng)工程質(zhì)量管理。首先，要充分發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立敬業(yè)、專業(yè)、高效的質(zhì)量監(jiān)督隊伍，不斷完善質(zhì)量監(jiān)督體制。其次，要嚴(yán)格檢驗(yàn)進(jìn)場材料、產(chǎn)品、設(shè)備，防止不合格產(chǎn)品進(jìn)入施工現(xiàn)場。工程建設(shè)時要對設(shè)備、材料進(jìn)行檢測、評定，優(yōu)先選用質(zhì)量達(dá)標(biāo)、價格優(yōu)惠的正規(guī)廠家產(chǎn)品，對大型設(shè)備、大量材料應(yīng)由政府統(tǒng)一采購，堅決制止施工材料以次充好，堅決打擊材料采購活動中的腐敗行為。另外，工程施工中，要堅持以合同管理為主線，建立多級聯(lián)控的質(zhì)量保障體系，明確嚴(yán)格的施工技術(shù)規(guī)范、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、承包商、監(jiān)理員必須嚴(yán)格按合同規(guī)定的技術(shù)要求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工、驗(yàn)收。監(jiān)理人員要全天候式檢查驗(yàn)收承包商的所有施工活動和工藝過程，每項工序、工程完成后應(yīng)先由承包商進(jìn)行自檢，自檢合格后由監(jiān)理人員驗(yàn)收簽認(rèn)，未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格，不得進(jìn)入下一道工序，不得撥付工程進(jìn)度款，不得竣工驗(yàn)收。

3.5 多方籌資，確保項目資金安全到位。雖然水利項目資金的籌措大部分是有法律依據(jù)，但有一些地方政府配套出臺集資辦法缺乏法規(guī)依據(jù)，這導(dǎo)致資金到位不穩(wěn)定。因此我們應(yīng)該積極立法，以法律為依據(jù)，出臺籌資政策，依法籌集水利資金。

目前來看，我國資本市場發(fā)展日趨成熟，為地方政府籌集水利資金提供了全新渠道。對那些投資大、周期長、收益高的水利建設(shè)項目，可以通過成立股份公司，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，籌集大量水利資金，這樣做不僅可以緩解企業(yè)對資金的饑渴，還引進(jìn)了市場競爭機(jī)制，有利于培育現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。另外，我們還可以在運(yùn)作機(jī)制上下功夫，通過對水利建設(shè)投資體制的改革，吸引社會各方面的閑置資金，從而推進(jìn)水利事業(yè)的又好又快發(fā)展。