新中國(guó)憲法發(fā)展歷程的簡(jiǎn)要回顧與思考

張司洋

(中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院 中國(guó)北京 100872)

新中國(guó)憲法發(fā)展歷程的簡(jiǎn)要回顧與思考

張司洋

(中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院 中國(guó)北京 100872)

一、四部憲法的演變過(guò)程

（一）中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)

新中國(guó)的憲法起自“共同綱領(lǐng)”。1949年9月21日，在北京召開(kāi)了由中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派、各人民團(tuán)體以及愛(ài)國(guó)人士參加的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議，代行全國(guó)人民大表大會(huì)的職權(quán)，通過(guò)了“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)”（簡(jiǎn)稱“共同綱領(lǐng)”）?！肮餐V領(lǐng)”原本是中共與各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行團(tuán)結(jié)合作的政治基礎(chǔ)，但在國(guó)家還沒(méi)有憲法的情況下，“共同綱領(lǐng)”實(shí)際上起到了臨時(shí)憲法的作用。

周恩來(lái)在對(duì)“共同綱領(lǐng)”起草經(jīng)過(guò)和內(nèi)容做出的說(shuō)明中指出，只有當(dāng)全國(guó)人民在自己的實(shí)踐中認(rèn)識(shí)到，社會(huì)主義是唯一的最好途徑，“才會(huì)真心承認(rèn)它，并愿意全心全意為它而奮斗。所以現(xiàn)在暫時(shí)不寫(xiě)出來(lái)，不是否定它，而是更加鄭重地看待它，而且這個(gè)綱領(lǐng)的經(jīng)濟(jì)不分離，已經(jīng)規(guī)定要在實(shí)際上保證向這個(gè)前途走去。”可見(jiàn)，“共同綱領(lǐng)”體現(xiàn)的一系列原則和政策，反映的發(fā)展精神，以及在實(shí)踐中所產(chǎn)生的鞏固新生的人民政權(quán)、迅速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)秩序等作用，都足以讓它成為沒(méi)有正是憲法前的臨時(shí)憲法。

（二）五四憲法

新中國(guó)的第一部正式憲法誕生于1954年，因?yàn)楫?dāng)時(shí)制定一部憲法的條件已經(jīng)基本成熟。首先，大陸上的軍事行動(dòng)已經(jīng)基本結(jié)束，全國(guó)出現(xiàn)空前的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)局面；其次，政治上經(jīng)過(guò)了土地改革、三反五反、鎮(zhèn)壓反革命等一系列運(yùn)動(dòng)，社會(huì)秩序和治安狀況明顯好轉(zhuǎn)，人民群眾的政治覺(jué)悟和組織性大大提高，民主意識(shí)和參政意識(shí)有所增強(qiáng)；再次，經(jīng)濟(jì)上基本完成了民主革命遺留下來(lái)的任務(wù)，有了一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

對(duì)比“五四憲法”和“共同綱領(lǐng)”我們可以發(fā)現(xiàn)，“共同綱領(lǐng)”由序言、總綱、政權(quán)機(jī)關(guān)、軍事制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化教育政策、民族政策和外交政策組成，共60條。而“五四憲法”則改為序言、總綱、國(guó)家機(jī)構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)，國(guó)旗國(guó)徽和首都等四章106條。結(jié)構(gòu)上的調(diào)整使得正式的憲法結(jié)構(gòu)更加合理、緊湊。同時(shí)，“五四憲法”還取消了“共同綱領(lǐng)”中一些過(guò)時(shí)的規(guī)定，并增加了新的內(nèi)容，在指導(dǎo)原則上“五四憲法”通篇貫穿著人民民主和社會(huì)主義兩個(gè)原則，而不再是如“共同綱領(lǐng)”一般“暫時(shí)不寫(xiě)出來(lái)”。所以如果說(shuō)“共同綱領(lǐng)”是一部新民主主義的臨時(shí)憲法，那么“五四憲法”則是一部對(duì)新中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的社會(huì)主義憲法。

（三）七五憲法

“五四憲法”與“七五憲法”時(shí)隔21年，不能不說(shuō)是很長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期。但其實(shí)，在中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆全國(guó)代表大會(huì)上就曾提出過(guò)修改憲法的建議?？捎捎?0年代后黨內(nèi)開(kāi)始滋長(zhǎng)“左”傾思想和個(gè)人崇拜，造成民主和法制建設(shè)滯后甚至倒退，修憲任務(wù)一再拖延。到“文化大革命”時(shí)期，“左”的錯(cuò)誤和個(gè)人崇拜發(fā)展到登峰造極的地步，憲法實(shí)際上被拋棄，民主和法制遭到嚴(yán)重破壞，由黨政軍合一的革命委員會(huì)取代了地方各級(jí)人民政府，成為新的管理機(jī)關(guān)。

在這一背景下“七五憲法”的出臺(tái)不能不說(shuō)是“文革”的產(chǎn)物，這部憲法基本上放棄了“五四憲法”的民主和法制精神，將“左”的錯(cuò)誤合法化、定型化，錯(cuò)誤地將階級(jí)斗爭(zhēng)看做是中國(guó)共產(chǎn)黨在整個(gè)社會(huì)主義歷史階段的基本路線，肯定了人民公社、大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論、黨政不分、以黨代政等領(lǐng)導(dǎo)體制，通過(guò)拋棄民主與法制精神給“人治”留下了死灰復(fù)燃的空間。這部存在諸多缺陷，不嚴(yán)謹(jǐn)甚至指導(dǎo)思想錯(cuò)誤的憲法，是中國(guó)社會(huì)畸形發(fā)展的產(chǎn)物，反過(guò)來(lái)也以根本大法的形式助長(zhǎng)了“左”的錯(cuò)誤，造成了錯(cuò)誤發(fā)展的馬太效應(yīng)，影響深重。

（四）七八憲法

“七五憲法”執(zhí)行不久，“四人幫”集團(tuán)覆滅，人民迫切要求恢復(fù)社會(huì)主義民主和法制，要求社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。“七八憲法”正是在這種要求和呼聲中誕生的?！捌甙藨椃ā痹诔幸u“七五憲法”框架結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，把原來(lái)的30條擴(kuò)充為60條，對(duì)“七五憲法”中具有明顯錯(cuò)誤的條款作出了部分的修改和刪節(jié)，例如取消了諸如備戰(zhàn)、備荒、抓革命、促生產(chǎn)等語(yǔ)錄化條文，將“七五憲法”中的“勞動(dòng)收入”改為“合法收入”，恢復(fù)“五四憲法”中比較好的條款，如人民陪審制度、公開(kāi)審判制度、被告人獲得辯護(hù)制度等，新增了實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化、人民參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員3等。

“七八憲法”雖然是在粉碎“四人幫”后制定的，但由于當(dāng)時(shí)還來(lái)不及全面總結(jié)建國(guó)近30年來(lái)社會(huì)主義革命和建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，尤其是對(duì)毛澤東的功過(guò)是非未作出客觀、全面、公正的評(píng)價(jià)，難免仍然帶有“左”的色彩，不僅在指導(dǎo)思想上肯定了“文化大革命”，仍然堅(jiān)持以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，內(nèi)容上也并未刪去大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論等“文革”中的特殊運(yùn)動(dòng)形式?？梢?jiàn)，不進(jìn)行思想上的解放思想與組織上的撥亂反正，修改憲法會(huì)失去根基，從而不能產(chǎn)生出完整有效正確的法律。

（五）八二憲法及修正案

1978年12月中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，成功實(shí)現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移，使社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)生活出現(xiàn)了巨大的變化。政治上國(guó)家政權(quán)民主化建設(shè)進(jìn)程有了重大發(fā)展，經(jīng)濟(jì)上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革取得突破性進(jìn)展，在理論上中共十一屆六中全會(huì)通過(guò)的“關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議”以及中共十二大做出的“關(guān)于全面開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的決定”，從根本上澄清了被“文革”搞亂的理論和思想，從而為“八二憲法”的制定鋪平了道路。

“八二憲法”繼承了前幾部憲法的部分內(nèi)容，尤其是“五四憲法”的民主和法制傳統(tǒng)，同時(shí)刪除了前幾部憲法中過(guò)時(shí)和錯(cuò)誤的東西，并豐富、增加了許多富有時(shí)代氣息的新內(nèi)容。在序言部分明確提出了國(guó)家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了指導(dǎo)思想的歷史性飛躍，總綱部分增加了個(gè)體經(jīng)濟(jì)、精神文明等新詞匯，公民的基本權(quán)利和義務(wù)部分和國(guó)家機(jī)構(gòu)部分更加全面與平衡。

“八二憲法”相繼經(jīng)過(guò)了四次修改，分別是1988年修憲、1993年修憲、1999年修憲和2004年修憲，形成了31條修正案。這些修正案最根本的特點(diǎn)是不斷與時(shí)俱進(jìn)，在大原則不變的情況下加入符合時(shí)代要求的內(nèi)容，使得“八二憲法”能夠不斷反映新中國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)，成為真正意義上的國(guó)家根本大法。

二、憲法演變帶來(lái)的思考

（一）憲法必須保持相對(duì)穩(wěn)定

新中國(guó)成立61年，制定了4部憲法，平均15年左右制定一部，可以說(shuō)憲法的制定較為頻繁。許多學(xué)者對(duì)此表示擔(dān)心，例如學(xué)者秦前紅說(shuō)：“頻繁的全面修憲，只會(huì)瓦解憲法的一致性和連續(xù)性，動(dòng)搖憲法的權(quán)威，削弱公民薄弱的法治和憲政信仰?！倍鞍硕椃ā敝员粦椃▽W(xué)界專家許崇德老師成為“中國(guó)歷史上最好的憲法”，正是因?yàn)槠渫ㄟ^(guò)修正案的方式對(duì)憲法進(jìn)行部分修改，既能保持憲法的穩(wěn)定性，又能保持憲法的適應(yīng)性。所以許教授說(shuō)：“今后如果能夠適當(dāng)?shù)匦惺箲椃ń忉尩穆殭?quán)，這將是十分適宜的?！?/p>

維護(hù)憲法的穩(wěn)定，首先是由憲法的性質(zhì)、地位和作用決定的：從地位看，憲法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的核心和基礎(chǔ)；從內(nèi)容看，憲法規(guī)定的是國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)；從法律效力看，憲法具有最高的法律效力。正因?yàn)閼椃ㄊ菄?guó)家的根本法，維護(hù)憲法的穩(wěn)定，就是維護(hù)國(guó)家根本制度的穩(wěn)定，維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此，“對(duì)憲法的修改也就需要格外嚴(yán)肅、慎重，按照不同于制定和修改法律的特別程序來(lái)進(jìn)行?！彼晕覀冋_的態(tài)度不是憲法太過(guò)重要以至于不能修改，一成不變，而是在國(guó)家社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，找到修改憲法的正確形式，確定修改憲法的規(guī)范程序。只要形式正確、程序規(guī)范，相信憲法的修改帶來(lái)的必將是進(jìn)步。

（二）憲法究竟能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵是看其指導(dǎo)思想是否正確

從憲法的發(fā)展我們可以看出，我國(guó)的“五四憲法”以人民民主和社會(huì)主義為指導(dǎo)思想，因此在當(dāng)時(shí)的條件下，這部憲法是有積極作用的。而“七五憲法”以“階級(jí)斗爭(zhēng)年年講、月月講、日日講”為指導(dǎo)，“七八憲法”以肯定“文化大革命”的成果和“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命”為指導(dǎo)思想，因此這兩部憲法并未在法治建設(shè)中發(fā)揮積極作用?！鞍硕椃ā币渣h在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線和建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義為指導(dǎo)思想，因而能在近二十年的時(shí)間里保持穩(wěn)定、與時(shí)俱進(jìn)。

主持憲法修改工作的彭真在1981年10月3日憲法修改委員會(huì)秘書(shū)處會(huì)議上，專門(mén)就如何做好憲法修改工作講了四條意見(jiàn)，第一條就是必須堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。因?yàn)樗捻?xiàng)基本原則是指導(dǎo)思想，它決定著憲法的生命力。因此彭真打比方說(shuō)四項(xiàng)基本原則好像蓋房子的四根柱子，沒(méi)有柱子，房子就蓋不起來(lái)。而堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則作為“八二憲法”的指導(dǎo)思想，體現(xiàn)在國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等方方面面，表現(xiàn)在國(guó)家政治和社會(huì)生活中帶全局性、長(zhǎng)期性、根本性的問(wèn)題上，都是有利于鞏固和完善社會(huì)主義制度的。所以這印證了亞里士多德在《政治學(xué)》中的論斷：“法治應(yīng)該包含兩方面的涵義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！?/p>

（三）憲法修改的程序本身更為重要

中國(guó)有句古話，叫做“不患貧而患不均”，意在指出事物本身的差異與程序公正相比，后者更勝一籌。這句話對(duì)于憲法與法治建設(shè)同樣有適用性，中國(guó)的法治如何演進(jìn)，其中誰(shuí)的利益應(yīng)該得到保障，誰(shuí)的利益需要作出讓步，并不是單憑修改結(jié)果就能服眾的。真正的法治社會(huì)，成功的法律修改，一定是經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的程序，通過(guò)協(xié)調(diào)而得出公眾認(rèn)同的結(jié)論的。所以對(duì)于法治建設(shè)而言，合理性或許并不是唯一應(yīng)當(dāng)追求的價(jià)值，讓獲益者了解緣由，讓受損者口服心服，才是真正的合理性所在?；仡欉^(guò)往，雖然說(shuō)豐富的實(shí)踐活動(dòng)帶動(dòng)理論的發(fā)展是理論推演，但實(shí)際上我國(guó)修憲理論發(fā)展遲滯，“很大程度是由于我國(guó)修憲不是法律自身運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，而是政治制度的產(chǎn)物”8。因此，如何使得我國(guó)修憲既具有實(shí)體正義，更具有程序正義，是我們值得長(zhǎng)期研究的問(wèn)題。