建立軍隊(duì)內(nèi)部行政訴訟制度的必要性和可行性的思考

張庭宇 黃 華

（南京政治學(xué)院 江蘇南京 210003）

軍隊(duì)內(nèi)部行政訴訟，是指軍人以軍事機(jī)關(guān)或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的軍事行政行為違法致使其合法權(quán)益受到侵害為由向軍事法院提起訴訟，請(qǐng)求撤銷、變更該軍事行政行為，軍事法院依法對(duì)雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的行政行為的合法性予以審查并做出裁判的法律制度。自1990年10月1日《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》頒布實(shí)施以來，學(xué)界對(duì)軍內(nèi)是否建立行政訴訟一直沒有停止過爭(zhēng)論，焦點(diǎn)問題主要集中在建立軍內(nèi)行政訴訟制度的必要性和可行性上。隨著依法治軍的深入，學(xué)界越來越認(rèn)識(shí)到建立軍內(nèi)行政訴訟制度的必要性，但軍內(nèi)行政訴訟制度一直沒有建立起來。筆者認(rèn)為，主要原因是除了建立軍內(nèi)行政訴訟制度的必要性和可行性的認(rèn)識(shí)上還存在較大爭(zhēng)議外，更重要的是，當(dāng)前建立軍內(nèi)行政訴訟的條件還不成熟。必要性和可行性之間的緊張關(guān)系，要求我們必須探索建立中國(guó)特色的軍內(nèi)行政訴訟制度，以破解這一矛盾。

一、建立軍內(nèi)行政訴訟制度利大于弊，是實(shí)現(xiàn)軍事行政法治的必由之路

要不要建立軍內(nèi)行政訴訟制度首先體現(xiàn)在有無這個(gè)必要性上。對(duì)此，學(xué)界有著肯定說和否定說截然相反的觀點(diǎn)。筆者比較贊同肯定說。

否定說認(rèn)為，在我軍建立軍內(nèi)行政訴訟制度是利少弊多，沒有必要。主要理由：一是我軍是高度集中統(tǒng)一的武裝集團(tuán)，其根本職能是要保家衛(wèi)國(guó)，其性質(zhì)和特征決定了軍隊(duì)內(nèi)部的行政法律關(guān)系是權(quán)力和服從，類似于“特別權(quán)力關(guān)系”①，應(yīng)該排除法律保留原則和剝奪權(quán)利救濟(jì)手段。如果建立軍內(nèi)行政訴訟制度，將破壞軍隊(duì)的高度集中統(tǒng)一。二是我軍是馬克思主義理論武裝的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民武裝，軍內(nèi)實(shí)行的是官兵一致的同志關(guān)系，官兵之間沒有根本利害關(guān)系沖突。即使存在矛盾，也可以通過我軍的思想政治工作、軍隊(duì)的行政管理工作和組織紀(jì)律進(jìn)行化解。建立軍內(nèi)行政訴訟制度反而會(huì)對(duì)立官兵關(guān)系，形成鴻溝，不利于官兵團(tuán)結(jié)，干擾軍事任務(wù)的完成。三是建立軍內(nèi)行政訴訟制度，如果一旦“兵”或“下”敗訴，容易產(chǎn)生對(duì)立情緒，激發(fā)新的矛盾，并不能有效處理官兵矛盾。四是軍隊(duì)是執(zhí)行非常任務(wù)或作戰(zhàn)任務(wù)的，會(huì)因?yàn)樘崞鹪V訟而影響任務(wù)完成，貽誤戰(zhàn)機(jī)，損害國(guó)家軍事利益。五是目前世界各國(guó)的軍隊(duì)，大都沒有建立軍內(nèi)行政訴訟制度。

筆者不贊同否定說，認(rèn)為在我軍建立內(nèi)部行政訴訟制度是利大于弊，更是實(shí)現(xiàn)軍事行政法治的必由之路。結(jié)合學(xué)界肯定說研究的成果，筆者認(rèn)為主要理由有：一是軍隊(duì)內(nèi)部侵權(quán)行為有不可避免性，而現(xiàn)有的爭(zhēng)議解決機(jī)制不能有效解決。軍事權(quán)作為一種國(guó)家權(quán)力，具有擴(kuò)張性。它的運(yùn)作呈現(xiàn)出自上而下的放射狀結(jié)構(gòu)，每經(jīng)過一層中間環(huán)節(jié)，其放射狀態(tài)多會(huì)有所擴(kuò)大。而且軍事權(quán)能夠直接給其擁有者帶來物質(zhì)或精神上的利益，因而軍事權(quán)主體常會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)大權(quán)力的本能沖動(dòng)，使軍事權(quán)具有一種無限延伸的動(dòng)力。故掌握軍事權(quán)的上級(jí)軍官或組織在從事軍事職務(wù)活動(dòng)時(shí)，侵犯士兵或下級(jí)軍官合法權(quán)益的現(xiàn)象不可避免。而當(dāng)前我軍爭(zhēng)議解決機(jī)制除了批評(píng)與自我批評(píng)、思想教育手段外，只有申述、控告的方式，總體上看是規(guī)定模糊、可操作性差，而且覆蓋范圍小，不能有效解決爭(zhēng)議。二是行政訴訟的法治理念有利于推動(dòng)依法治軍的落實(shí)，真正維護(hù)軍隊(duì)的高度集中統(tǒng)一。一方面，建立軍內(nèi)行政訴訟制度能夠?qū)崿F(xiàn)軍事法所蘊(yùn)涵的安全價(jià)值與公正價(jià)值的平衡，促使軍事機(jī)關(guān)及其工作人員從過去依靠經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣或長(zhǎng)官意志行政逐步轉(zhuǎn)向依法行政，推動(dòng)依法治軍的落實(shí)。另一方面，通過對(duì)軍事行政行為進(jìn)行必要的法律監(jiān)督和司法審查，可以有效約束各級(jí)軍官和組織的行為，統(tǒng)一到體現(xiàn)黨中央和中央軍委關(guān)于軍隊(duì)建設(shè)的路線方針政策的法律制度上來，從而真正維護(hù)軍隊(duì)的高度集中統(tǒng)一。三是行政訴訟制度維護(hù)官兵合法權(quán)益的功能有利于軍隊(duì)的穩(wěn)定，促進(jìn)軍事任務(wù)的完成。一方面，軍隊(duì)需要高度穩(wěn)定，必須排除各種不穩(wěn)定的因素。軍隊(duì)內(nèi)部行政爭(zhēng)議本來就是不穩(wěn)定因素，而建立軍內(nèi)行政訴訟制度相當(dāng)于增加了一個(gè)泄氣閥，有利于消除不穩(wěn)定因素。而且軍內(nèi)行政訴訟制度作為一項(xiàng)法律制度對(duì)任何人都是平等的，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治精神，其嚴(yán)格的要求和程序規(guī)范，不會(huì)受到個(gè)人的隨意操縱或隨意更改，能夠使官兵信服，不會(huì)助長(zhǎng)無理取鬧現(xiàn)象。另一方面，當(dāng)前軍隊(duì)處理行政爭(zhēng)議主要是通過行政行為，牽涉了上級(jí)首長(zhǎng)和機(jī)關(guān)的大量精力，在效力上也沒那么強(qiáng)硬，有時(shí)很難落實(shí)，影響了部隊(duì)正常工作。建立軍內(nèi)行政訴訟制度不僅有利于處理爭(zhēng)議，減輕軍事機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，而且尊重官兵的主體地位，有利于維護(hù)官兵合法權(quán)利和促進(jìn)官兵的全面發(fā)展，能有效激發(fā)廣大官兵的創(chuàng)造性和積極性，不斷增強(qiáng)軍人的主人翁意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感和榮譽(yù)感，促進(jìn)各項(xiàng)軍事任務(wù)的完成。四是行政訴訟制度目的是實(shí)現(xiàn)依法行政，不會(huì)消弱首長(zhǎng)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的威信。軍隊(duì)作為現(xiàn)代法治社會(huì)的重要組織，領(lǐng)導(dǎo)者的威信應(yīng)該來源于法律法規(guī)。中央軍委反復(fù)強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)治軍、依法治軍要從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和首長(zhǎng)做起，目的在于保證領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和首長(zhǎng)作出的行政行為符合法律法規(guī)，從而增強(qiáng)其權(quán)威?？梢哉f，建立行政訴訟制度與此有異曲同工之妙。而且訴訟期間不停止行政行為的執(zhí)行要求，在作出司法決定前，完全能保證行政行為的嚴(yán)肅性，做到令行禁止。

二、建立軍內(nèi)行政訴訟制度條件還不成熟，一些關(guān)鍵問題有待深入探討

相對(duì)建立軍內(nèi)行政訴訟制度的是否必要之爭(zhēng)，對(duì)其是否可行的爭(zhēng)論更大。對(duì)此，學(xué)界也是分為肯定說和否定說。筆者認(rèn)為當(dāng)前建立軍隊(duì)內(nèi)部行政訴訟制度條件還不成熟，一些關(guān)鍵問題有待深入探討。

肯定說主要觀點(diǎn)是：一是建立軍隊(duì)內(nèi)部行政訴訟制度有著其法理基礎(chǔ)，法治論是其建立的價(jià)值基礎(chǔ)；平衡論是其建立的理論基石；權(quán)利義務(wù)相關(guān)性是其建立的法理依據(jù)。二是我國(guó)我軍法治環(huán)境不斷改善，官兵法治意識(shí)和法治觀念大大提高，為實(shí)行軍內(nèi)行政訴訟提供了必要的環(huán)境和氛圍。三是我軍長(zhǎng)期存在“兵告官”或“下告上”的申訴控告制度，實(shí)際上是軍隊(duì)行政行為復(fù)議制度，在價(jià)值取向上是一致的，為建立軍內(nèi)行政訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。四是國(guó)家行政訴訟制度的正式確立，為軍隊(duì)行政訴訟提供了一般原則和參照標(biāo)準(zhǔn)。五是我國(guó)個(gè)別軍事法規(guī)已有了軍內(nèi)行政訴訟的規(guī)定。

筆者認(rèn)為肯定說沒有解決建立軍內(nèi)行政訴訟制度的關(guān)鍵問題，整體來看，當(dāng)前建立軍內(nèi)行政訴訟制度條件還不成熟，一些關(guān)鍵問題有待深入探討。結(jié)合學(xué)界否定說提出的理由，筆者認(rèn)為問題主要有：一是軍內(nèi)行政訴訟到哪去訴的問題沒有解決。我國(guó)立法上沒有確認(rèn)軍內(nèi)行政訴訟制度。從我國(guó)現(xiàn)有軍地司法“二元體制”出發(fā)，軍內(nèi)行政訴訟肯定不宜到普通法院，而應(yīng)到軍事法院。但是，按照現(xiàn)行《行政訴訟法》中“專門人民法院不受理行政案件”的法律規(guī)定(最高人民法院關(guān)于實(shí)施《行政訴訟法》若干問題的解釋第6條2款)就徹底阻斷了軍內(nèi)行政訴訟制度的建立，而且當(dāng)前我國(guó)法律也沒有像部分國(guó)家那樣授予地方司法機(jī)關(guān)審理軍內(nèi)行政訴訟的職權(quán)，從而導(dǎo)致軍內(nèi)行政訴訟陷入無處可訴的境地。二是軍隊(duì)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于軍事行政機(jī)關(guān)的問題沒有解決。建立行政訴訟的基本精神是司法機(jī)關(guān)作為第三方的身份對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)行制約。因此，軍隊(duì)司法機(jī)關(guān)在組織形式上與軍事行政機(jī)關(guān)分立，形成超脫地位，是建立軍內(nèi)行政訴訟的基本組織條件。然而，目前我國(guó)軍事司法機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)下的職能部門，面對(duì)被告是軍事機(jī)關(guān)和軍官，如果沒有獨(dú)立的裁判權(quán)，即使進(jìn)行訴訟裁判也很容易受到軍事行政權(quán)的干預(yù)，訴訟就會(huì)流于形式。而且當(dāng)前軍隊(duì)司法機(jī)關(guān)尚無組織法，軍事司法機(jī)關(guān)的組織、人員編制還不健全，還無力承擔(dān)行政案件的審理。三是軍隊(duì)中的黨組織和軍內(nèi)行政訴訟關(guān)系沒有解決。我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)軍事機(jī)關(guān)與黨組織緊密結(jié)合。而且軍內(nèi)許多軍事行政行為多由黨組織直接參與，這與國(guó)家行政系統(tǒng)實(shí)行的行政活動(dòng)黨政分開不同。那么參與軍內(nèi)行政行為的黨組織是否可以成為軍內(nèi)行政訴訟的被告呢？目前對(duì)這個(gè)問題還沒有清晰的規(guī)定或界定。

三、對(duì)建立軍隊(duì)內(nèi)部行政訴訟制度的構(gòu)想

針對(duì)必要性和可行性的矛盾體現(xiàn)，結(jié)合理論研究和實(shí)際情況，筆者認(rèn)為盡快建立具有中國(guó)特色的軍內(nèi)行政訴訟制度，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)解決三個(gè)問題：向誰(shuí)訴、訴什么、怎樣訴。

（一）解決向誰(shuí)訴的問題：建立獨(dú)立的軍隊(duì)司法系統(tǒng)

軍內(nèi)行政訴訟由于涉軍的特殊性質(zhì)，在我國(guó)當(dāng)前司法體制下，顯然不能到普通法院進(jìn)行訴訟，只能在軍事法院進(jìn)行訴訟。而當(dāng)前我國(guó)各級(jí)軍事司法機(jī)關(guān)是設(shè)于相應(yīng)級(jí)別的軍隊(duì)政治機(jī)關(guān)內(nèi)的，軍隊(duì)司法人員是隸屬于政治機(jī)關(guān)的政工人員。這種編制導(dǎo)致軍隊(duì)司法機(jī)關(guān)的司法行政行為被強(qiáng)化，而司法監(jiān)督和審查作用被弱化，無法保證司法權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行。在實(shí)際運(yùn)行中，軍事審判人員也是基于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不敢依法行使職權(quán)，形成了不成文的“每案必報(bào)”制度，嚴(yán)重影響到軍事審判制度的權(quán)威性。故筆者認(rèn)為建立軍內(nèi)行政訴訟制度首先要建立起獨(dú)立的軍隊(duì)司法系統(tǒng)。

針對(duì)此問題，有學(xué)者提出了改革軍事審判制度的設(shè)想——“實(shí)行中央軍委直接領(lǐng)導(dǎo)下的系統(tǒng)管理的軍事審判體制”，其“具體設(shè)想是：實(shí)行經(jīng)費(fèi)單列，實(shí)行系統(tǒng)管理，即解放軍軍事法院受中央軍委和最高人民法院的領(lǐng)導(dǎo)，其他各級(jí)軍事法院受上級(jí)軍事法院的領(lǐng)導(dǎo)”。筆者非常認(rèn)同這個(gè)設(shè)想，認(rèn)為軍事檢察院也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的改變這種體制。同時(shí)，筆者認(rèn)為除了經(jīng)費(fèi)單列外，在人事上也要實(shí)現(xiàn)獨(dú)立管理。當(dāng)然這項(xiàng)改革是個(gè)系統(tǒng)工程，有許多問題需要我們?nèi)ソ鉀Q。比如軍事司法機(jī)關(guān)設(shè)置問題；軍事司法機(jī)關(guān)的職權(quán)問題；軍事司法裁判的執(zhí)行問題；軍法軍官的級(jí)別與管理問題，等等。筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)順應(yīng)國(guó)家司法改革趨勢(shì)，邁出軍隊(duì)司法系統(tǒng)改革的步伐，最后建立起獨(dú)立的軍隊(duì)司法系統(tǒng)。

（二）解決訴什么的問題：明確細(xì)化軍內(nèi)行政訴訟受案范圍

明確細(xì)化軍內(nèi)行政訴訟受案范圍則是解決訴什么的問題。在我國(guó)影響軍內(nèi)軍事行政行為因素較多，既有司、政、后、裝等部門機(jī)關(guān)的行為，也有上級(jí)首長(zhǎng)的個(gè)人行為，還有軍內(nèi)黨組織的行為。到底哪些行為可訴，哪些行為不可訴就顯得至關(guān)重要。而明確軍內(nèi)行政訴訟受案范圍有利于確定軍事法院對(duì)于軍事行政主體實(shí)施司法審查的權(quán)限范圍，厘清公民、法人和組織獲取軍事司法救濟(jì)的領(lǐng)域，劃分軍事法院與軍事行政主體在處理有關(guān)軍內(nèi)行政糾紛時(shí)的分工界限。

筆者認(rèn)為明確細(xì)化軍內(nèi)行政訴訟受案范圍需要明確以下幾點(diǎn)：一是行政訴訟主體應(yīng)該嚴(yán)格限制為個(gè)體，不包括組織。二是行政訴訟對(duì)象應(yīng)該明確為軍事行政機(jī)關(guān)和軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)，不包括軍內(nèi)黨組織。依據(jù)《軍隊(duì)黨委工作條例》第六條第二款的規(guī)定：“黨委作出決定后，由軍政首長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行。屬于軍事工作方面的，由軍事主官負(fù)責(zé)組織實(shí)施；屬于政治工作方面的，由政治委員負(fù)責(zé)組織實(shí)施。軍政首長(zhǎng)必須服從黨委的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨委的決議，積極履行職責(zé)，密切合作，互相支持。黨委不得包攬行政事務(wù)，應(yīng)當(dāng)支持行政首長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作。”這說明具體的軍事行政行為主要是軍事行政機(jī)關(guān)和軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)黨組織的意見做出決定和具體實(shí)施的。故與具體軍事行政行為密切相關(guān)的是軍事行政機(jī)關(guān)和軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)，而非軍內(nèi)黨組織。三是明確具體軍事行政行為類型。按照《行政訴訟法》的精神，具體行政行為是可訴的，抽象行政行為是不可訴的，同樣軍事行政訴訟也要遵循此精神。對(duì)此，學(xué)界有人已進(jìn)行研究，把具體軍事行政行為形式劃分為：軍事行政處罰、軍事行政強(qiáng)制、軍事行政許可、軍事行政確認(rèn)、軍事行政合同、軍事行政給付、軍事行政獎(jiǎng)勵(lì)、軍事行政處分等。

（三）解決怎樣訴的問題：規(guī)范軍內(nèi)行政訴訟程序

行政訴訟是維護(hù)公平正義的最后一道防線，必然要求有著嚴(yán)格的訴訟程序。然而軍隊(duì)由于使命任務(wù)特殊，必須追求效率，決定了過于繁雜的訴訟程序勢(shì)必會(huì)影響軍事行政效率，尤其在戰(zhàn)時(shí)這個(gè)問題將會(huì)顯得更為突出。

筆者認(rèn)為規(guī)范行政訴訟程序要明確以下幾點(diǎn)：一是合理劃分審判級(jí)別。對(duì)普通的對(duì)當(dāng)事人影響不大的軍內(nèi)行政訴訟可以在基層軍事法院實(shí)行一審終審制，盡量減少對(duì)軍事行政行為的影響。對(duì)重大的尤其在全軍或較大范圍有著重大影響的軍內(nèi)行政訴訟案件，要依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，嚴(yán)格按照訴訟程序，彰顯司法的保障功能。二是建立完善的審判制度。根據(jù)《行政訴訟法》的精神，要建立起完善的審判制度。比如回避制度、法官獨(dú)立審判制度、兩審終審制度等等。三是戰(zhàn)時(shí)簡(jiǎn)化審判程序。針對(duì)戰(zhàn)時(shí)對(duì)軍事行政行為效率要求很高，軍事行政訴訟要盡量簡(jiǎn)化。一方面，對(duì)大量危害不大的軍事行政行為賦予戰(zhàn)地指揮官臨時(shí)裁判權(quán)，不須再有軍事法院進(jìn)行裁判；另一方面，對(duì)納入軍事行政訴訟程序的案件，可以采取審判級(jí)別降低一級(jí)的處理方式，盡快完成審理，同時(shí)賦予當(dāng)事人戰(zhàn)后申請(qǐng)重審的權(quán)利。○

注釋：

①特別權(quán)力關(guān)系是大陸法系行政法學(xué)上特有概念，它起源于德國(guó)帝制時(shí)代，隨后風(fēng)靡日本、臺(tái)灣等大陸法系國(guó)家和地區(qū)。我國(guó)也有學(xué)者把它引進(jìn)來，認(rèn)為在我國(guó)行政領(lǐng)域表現(xiàn)為：一是工勤關(guān)系，主要指國(guó)家公務(wù)員與其所供職的國(guó)家機(jī)關(guān)或者公共組織之間的職務(wù)關(guān)系；二是學(xué)校與學(xué)生之間的管理關(guān)系；三是監(jiān)獄與犯人之間的管理關(guān)系；四是軍人與軍隊(duì)之間的關(guān)系。其“特別”之處有二:一是排除法律保留原則，二是剝奪權(quán)利救濟(jì)手段。但是,由于排除法律保留原則又可衍生其他特征，所以，具體而言，特別權(quán)力關(guān)系具有以下特征：（1）權(quán)力主體可以以內(nèi)部規(guī)則的方式限制相對(duì)人的自由權(quán)利。(2)相對(duì)人義務(wù)的不確定性。(3)權(quán)力主體對(duì)相對(duì)人的懲戒權(quán)。(4)特別權(quán)力關(guān)系不適用權(quán)利保護(hù)原則。由于上述措施是特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)部的措施，即使對(duì)其不服，相對(duì)人也不能向法院申請(qǐng)司法救濟(jì)?？偠灾?，特別權(quán)力關(guān)系是作為權(quán)力主體對(duì)抗法治主義的一道理論屏障，在這道屏障的遮攔下，特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域成了“無法之自由空間”和“法治國(guó)家之漏洞”。

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