論我國政府績效理性的回歸——兼論南京市取消66個街鎮(zhèn)GDP考核的標本意義

房立洲

（杭州市數(shù)字城管信息處置中心 浙江 杭州 310003）

近日，南京市政府在頒布實施的《關于開展郊縣鎮(zhèn)街分類考核的實施辦法》中明確指出，今后將取消對全市6個郊縣的66個鎮(zhèn)街GDP總量考核。根據(jù)該考核辦法，在經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、生態(tài)文明、和諧穩(wěn)定四個基本考核指標中，“經(jīng)濟發(fā)展”不再考核GDP總量，且權重只占8%，居于末席［1］。它標志著在我國政府績效考核領域長期占主導地位的 “唯GDP主義”開始走向衰弱，一種久已萌發(fā)的、更科學、更務實的績效理性正在邁上經(jīng)濟社會發(fā)展的理性回歸之路。正如南京市委書記楊衛(wèi)澤所說：“如今發(fā)展拼得不是速度和總量,而是發(fā)展后勁、環(huán)境、民意民心和競爭力。”南京市政府對郊縣街鎮(zhèn)績效考核的這一轉(zhuǎn)向，對推進改革攻堅期和社會轉(zhuǎn)型期的我國政府績效考評創(chuàng)新具有重要的標本意義。

一、“績效理性”的提出及其基本內(nèi)涵

人類活動的任何領域都離不開“理性”的指導。人類“理性”作為人類思維之樹開出的璀璨花朵，有史以來一直指導著人們在各個領域的科學實踐，如經(jīng)濟領域的經(jīng)濟理性，道德領域的道德理性，政治領域的政治理性等，無不起著關鍵性作用。可以說，幾千年來不斷豐富和發(fā)展的人類“理性”，是人類文明史綿延不絕、生生相續(xù)的根本因素。由是推之，在當今的政府績效考核實踐中也須臾離不開人類“理性”的指導和影響，這就是績效理性。

筆者這里擬正式提出“績效理性”的概念，用以指稱為政府績效考核提供科學指導的一切意志因素和思維成果。所謂績效理性，顧名思義，是指體現(xiàn)在政府績效考核上的“理性”，是包含績效導向、理念、目標、指標和考評方法等要素在內(nèi)的一系列理性內(nèi)容。同“經(jīng)濟理性”要“追求物質(zhì)利益的最大化”一樣，績效理性是 “政府最佳績效的理性化實現(xiàn)”，或“以理性的方式和措施實現(xiàn)政府的最佳績效”。它以實現(xiàn)“績效的最優(yōu)化”為最終目的，并以此為導向設立指標體系、考評方法等。對績效考評的主、客體而言，績效理性的存在，要求他們在規(guī)劃經(jīng)濟、社會的發(fā)展藍圖并從事相應實踐時，必須統(tǒng)籌兼顧改革的力度、發(fā)展的速度和社會的可承受程度，始終保持經(jīng)濟、社會發(fā)展的可持續(xù)性，實現(xiàn)合規(guī)律性和合目的性的統(tǒng)一。

二、績效理性回歸的客觀必然性

綜觀我國新中國成立后和改革開放以來的經(jīng)濟社會建設實踐，績效理性的種子曾一度為“大干快上”的狂熱和“唯GDP主義”的急功近利所掩蔽?！皺z討過去,人們都不難發(fā)現(xiàn)一個顯而易見的事實：諸多決策的失誤、諸多問題的產(chǎn)生，大都源于考核評價標準的不科學、不準確、不全面或不完善。績效評估，就如一個‘方向標’，指向哪里，受其制約的組織和個人就會奔向哪里。倘若‘方向標’含混不清甚至指向錯誤，諸多人的著力方向也必然含混不清甚至出現(xiàn)錯誤?！保?］如今，績效理性種子在南京的“破土”以及在全國其他一些地方的萌發(fā)，有其特定的社會歷史因素，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結果。

1.新中國成立后持續(xù)十余年的偏于狂熱的經(jīng)濟建設熱潮，刺痛了人們本就脆弱的豪氣干云的神經(jīng)，績效理性一度回歸。新中國成立初期，我國經(jīng)濟基礎一窮二白，百廢待興，生產(chǎn)嚴重不足，物質(zhì)極度匱乏，國民經(jīng)濟總體上處于崩潰的邊緣。同時，由于對封建主義、帝國主義和官僚資本主義的史詩般的勝利，翻身后的全國各族同胞普遍陷入對未來共產(chǎn)主義的狂熱，因此對發(fā)展生產(chǎn)、改善生活有著強烈的愿望和如火的激情。就在“一五”計劃過后，我國就根本扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟捉襟見肘的困境，到“二五”計劃、“三五”計劃的時候，我國就已初步建立起比較完備的現(xiàn)代工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系。然而，沒有了理性指引的激情必將像脫韁的野馬，失去控制。隨后的人民公社化運動、“大躍進”運動和 “毀林開荒”、“移山填?！钡冗\動完全違背了經(jīng)濟建設和自然發(fā)展規(guī)律，幾乎將新中國成立以來的經(jīng)濟積累葬送殆盡，我國隨后便陷入嚴重的“三年自然災害”時期，給過于片面、功利、冒進的發(fā)展觀敲響了一記警鐘。在嘗到了違背規(guī)律、失去理性的惡果后，“三五”計劃之后，我國經(jīng)濟政策和發(fā)展思路有所調(diào)整，績效理性一度回歸，也有了“三五”計劃之后短暫的經(jīng)濟復蘇。

2.改革開放后在經(jīng)濟快速發(fā)展中持續(xù)發(fā)揮關鍵作用的績效理性使人忘乎所以，“唯GDP主義”逐漸逼退績效理性。經(jīng)歷了十年“文革”的沉痛教訓后，我國在經(jīng)濟發(fā)展的目標定位和績效考核上極為理性。十一屆三中全會確立了“一個中心、兩個基本點”的根本路線，成為了長期指導我國經(jīng)濟發(fā)展的指導思想。在這一思想的指導下，我國的經(jīng)濟贏得了前所未有的大發(fā)展、大繁榮，各地在“GDP指揮棒”的指引下一路前行。客觀上說，“GDP主義”為我國的經(jīng)濟建設創(chuàng)造了30多年的高速發(fā)展。但令人遺憾的是，我國未能在高速發(fā)展的適當時候及時調(diào)整政府績“GDP考核”中的不科學成分，導致各地在“GDP政績”的比拼中走向了極端，陷入了“唯GDP主義”的泥淖，績效理性缺失，給環(huán)境、資源、民生和社會都造成了難以估量的遺患。

3.本世紀以來頻繁發(fā)生的由“唯GDP主義”引發(fā)的“溢出效應”，引發(fā)有識之士對中國經(jīng)濟發(fā)展模式的深層次思考，績效理性因之得以實現(xiàn)制度化的理性回歸。恩格斯曾經(jīng)指出：我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利，對于每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們。反觀世紀之交的中國，一百多年前恩格斯的話不幸一語成讖。近年來，從南方到北方，從東部到西部，非旱即澇，非雨即雪，而且動輒五十年一遇或百年一遇。尤其近兩年內(nèi)發(fā)生的舟曲泥石流、極為罕見的洪湖見底以及城市內(nèi)澇等問題，可以說遠非天災，也是人類經(jīng)濟活動產(chǎn)生的“厄爾尼諾現(xiàn)象”。還有因“唯GDP主義”導致的房地產(chǎn)開發(fā)熱度持續(xù)不退、因征地拆遷導致官民對立等，也是扭曲的績效理性的衍生物。其實，“GDP考核”本身并沒有錯，而一旦脫離了績效理性的正確指導，必將使績效考核走向它的反面。正是對近年來人類功利性發(fā)展模式“溢出效應”的痛定思痛，從中央到地方的各級政府開始了對“GDP發(fā)展模式”的深入反思和關鍵性矯正，并不同程度地納入到本地的各類發(fā)展規(guī)劃中，使績效理性得以實現(xiàn)制度性回歸。

三、后金融危機時代績效理性對提高政府績效的重要意義

目前，一場由美國華爾街危機引發(fā)的第二次世界大戰(zhàn)以來最嚴重的全球性金融危機雖已結束，但其產(chǎn)生的波及世界的“多米諾骨牌效應”卻遠未結束。中國經(jīng)濟將面臨外需減弱、內(nèi)需不足、產(chǎn)能過剩、增速放緩、資源和環(huán)境壓力加大等實際困難。處于后金融危機時代的中國改革，將面臨著五個基本時代特征，即消費主導時代、城市化時代、公共產(chǎn)品短缺時代、低碳經(jīng)濟時代和政府轉(zhuǎn)型時代。中國進入后危機時代面臨的時代主題，仍是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，即把人的發(fā)展作為基本目標，實現(xiàn)綠色、協(xié)調(diào)、和諧、全面、可持續(xù)發(fā)展［3］。而作為“以理性的方式和措施實現(xiàn)最佳績效”的績效理性，理應在指導政府進行科學決策、推動科學發(fā)展中發(fā)揮關鍵性作用，引導各級政府確立先進的思維方式、價值定位和發(fā)展理念。

1.正確的政績觀。在重新“歸位”的績效理性的指導下，曾一度主導各級政府發(fā)展思路的“唯GDP主義”逐漸退居“幕后”，將不再作為考核各級政府績效的主要參數(shù)，而人的發(fā)展、經(jīng)濟增長質(zhì)量、社會治理和環(huán)境建設將得到前所未有的重視，并占有相當?shù)谋戎?。在如此“指揮棒”的強烈作用下，“GDP政績觀”以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟過熱行為將逐步冷卻，資源和環(huán)境的制約將加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結構調(diào)整，“人”將是各級政府統(tǒng)籌經(jīng)濟和社會發(fā)展的核心要素。一種有利于經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的、為人民群眾所認可和接受的政績觀得以確立和形成。

2.科學的發(fā)展觀。正確的政績觀的形成，將使各級政府將發(fā)展的主要精力和資源財富投放到實現(xiàn)科學發(fā)展的正確軌道上來。首先是實現(xiàn)全面的發(fā)展。這是包含城鄉(xiāng)社區(qū)、廠礦街道在內(nèi)的全面發(fā)展；是事關人民群眾的生產(chǎn)和生活，涉及經(jīng)濟、政治、科技、教育、衛(wèi)生等各個領域的統(tǒng)籌兼顧、一體發(fā)展。其次是實現(xiàn)協(xié)調(diào)的發(fā)展。既指人與自然、人與社會的協(xié)調(diào)，也包含人與人以及人內(nèi)心的協(xié)調(diào)，在深化改革、促進發(fā)展的同時，涵養(yǎng)社會良好心態(tài)，保持社會的和諧穩(wěn)定。再次是實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。后金融危機時代“既要保持當前的發(fā)展速度，也要保持持續(xù)發(fā)展后勁”的要求，使各級政府不得不確立務實、理性的發(fā)展思維，把經(jīng)濟發(fā)展速度和環(huán)境的可承載力結合起來考慮，適度把握發(fā)展規(guī)模、速度和節(jié)奏，提高自主創(chuàng)新能力對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻度，加快經(jīng)濟發(fā)展方式由“出口依賴型”向“內(nèi)需拉動型”以及“粗放投入型”向“創(chuàng)新環(huán)保型”轉(zhuǎn)變，努力建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。

3.堅定的人本觀。馬克思主義認為，“人”是社會發(fā)展的主題。一切社會發(fā)展，歸根結底都是為“人”的發(fā)展。在我國社會主義經(jīng)濟建設初期，由于片面追求一時的經(jīng)濟發(fā)展速度，“人”的問題被大大忽略了。改革開放以來，對“人”的關懷和福祉增進雖然有所提高，但較之經(jīng)濟發(fā)展的熱潮還遠遠不夠，與目前我國世界第二大經(jīng)濟體的國際地位還不相稱。我國現(xiàn)行政府實施人本化的績效管理,必將增強政府的回應力，在公民心中樹立親民的政府形象，并有利于增強政府的政治信任。而人本化的績效管理，在提升政府績效的同時，也必將更快感知人民的訴求，滿足人民的需要，更好地提升人民的生活水準與幸福指數(shù)［4］。而績效理性的回歸，將使各級政府將發(fā)展的目的逐步轉(zhuǎn)向為“人”上來，“一切為了群眾，為了一切群眾，為了群眾一切”，當前集中到一點就是，想方設法讓群眾的“錢袋子”鼓起來，讓城鄉(xiāng)居民的“小日子”好起來，使發(fā)展的成果惠及全體人民。

四、理性回歸：不平坦但充滿希望

隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)變、體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的加快，“唯GDP主義”政績觀徹底淡出政府績效考評舞臺尚需假以時日，但已注定是一種歷史的必然。目前，倡導“綠色GDP”的績效理性正在逐步實現(xiàn)對“唯GDP主義”的替代和超越?？冃Э己朔绞降倪@一轉(zhuǎn)向，必將實現(xiàn)政府行政行為和社會發(fā)展模式的根本變化。而南京市取消全市6個郊縣的66個鎮(zhèn)街GDP總量考核的做法，不啻為績效理性實現(xiàn)理性回歸的一個響亮的“集結號”。

1.從重點保障發(fā)展，到兼顧民生與發(fā)展，使發(fā)展更有意義。長期以來，我們政府的主要行政行為都集中在“一切為了發(fā)展”上，這自有其特定的歷史原因。但長此以往，便發(fā)生了發(fā)展目的的錯位，“人”的發(fā)展統(tǒng)統(tǒng)為經(jīng)濟發(fā)展讓路，這也是我國經(jīng)濟上去了而“人”的主體地位和幸福指數(shù)卻沒有同步上去的一個主要原因。而南京市對66個鎮(zhèn)街的績效考核中，明確把“民生改善”作為政府績效考核的一個價值指向，并且置于比“經(jīng)濟發(fā)展”更為重要的位置。這不僅體現(xiàn)了物質(zhì)豐裕后對“人”的發(fā)展的主動、理性思考，也彰顯了發(fā)展的真正意義。

2.從尊重個別特色，到兼顧個別和全局，使發(fā)展更有層次。由于各地資源稟賦及發(fā)展條件的差異，各地的經(jīng)濟、社會發(fā)展會處在不同的階段，表現(xiàn)出迥異的特點。個別地方在經(jīng)歷了“唯GDP主義”的快速發(fā)展后，生產(chǎn)和財富積累已處在一個較高的階段，具備了放緩速度、提高質(zhì)量的條件。如根據(jù)前不久國家統(tǒng)計局公布的上半年全國各大城市經(jīng)濟運行指數(shù)，北京、上海、廣州三大城市增幅居于全國末三位，就是一個實例。而有些地方由于經(jīng)濟發(fā)展始于一個相對較低的起點，生產(chǎn)還比較短缺，保障還不夠力度，或者目前還不具備取消GDP考核的主客觀條件，還需要一定階段的“GDP引擎”的帶動，從而在發(fā)展上與上述個別地區(qū)表現(xiàn)出不同的發(fā)展階段性和鮮明的地域性，使整個區(qū)域的發(fā)展顯示出一定的坡度和層次。南京鎮(zhèn)街政績考核新辦法分為基本指標與分類指標，基本指標考核權重占40%，分類指標考核權重占60%。按照南京主導功能區(qū)劃分和鎮(zhèn)街發(fā)展的實際，全市6個郊縣的66個鎮(zhèn)街分為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)三大主導類型［1］，既照顧了66個街鎮(zhèn)的共性，也體現(xiàn)了不同街鎮(zhèn)的發(fā)展個性，將對其他地方績效理性的確立產(chǎn)生“羊群效應”。

3.從一味追求速度，到兼顧速度和效益，使發(fā)展更有品質(zhì)。從根本上說，我國經(jīng)濟經(jīng)過改革開放以來三十多年的快速發(fā)展，目前已處在由一位追求速度到向 “兼顧速度和效益”轉(zhuǎn)型的十字路口。過去“唯GDP主義”的速度狂熱，使我國舊有經(jīng)濟增長模式積累的結構性矛盾相對突出，產(chǎn)能老化落后、產(chǎn)業(yè)結構和布局不合理，內(nèi)需不旺、自主創(chuàng)新能力不足，競爭力不夠、增長質(zhì)量不高，過度倚賴資源和能源的投入、環(huán)境透支嚴重等問題，都成為后金融危機時代我國經(jīng)濟“化繭成蝶”的嚴重制約。生產(chǎn)的多不等于發(fā)展的好，所以我國政府必須確立由“偏重速度型”向“偏重效益型”的績效導向，抓緊調(diào)整經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。南京市對66個街鎮(zhèn)取消“GDP總量”的考核內(nèi)容，表現(xiàn)出既抓速度又不唯速度的高度理性；同時還貫穿“三個摒棄”，即：堅決摒棄“拼資源、掠奪式”的粗放發(fā)展理念，堅決摒棄“只以速度論英雄”的片面發(fā)展理念，堅決摒棄“重當前、輕長遠”的短視發(fā)展理念，使速度和效益在對立中走向統(tǒng)一。

4.從經(jīng)濟指標為主，到兼顧經(jīng)濟和社會，使發(fā)展更為全面。“唯GDP主義”語境下，包括政府和社會在內(nèi)的一切社會生產(chǎn)要素都被牢牢綁架在統(tǒng)一的 “GDP戰(zhàn)車”上，都為GDP硬性指標而組織社會生產(chǎn)。這一單向度的經(jīng)濟發(fā)展模式，使政府在社會領域難以作為，也難有作為，而且容易造成社會資源的巨大浪費，危害環(huán)境并影響經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。南京市對66個街鎮(zhèn)的績效考核中，在“經(jīng)濟發(fā)展”指標之外，還包含了“民生改善、生態(tài)文明、和諧穩(wěn)定”三個指標。如 “民生改善”著重考核城鄉(xiāng)居民就業(yè)和收入兩個核心指標，教育和衛(wèi)生兩大民生關切指標，總權重為14%，位居指標首位。除此以外，“生態(tài)文明”與“和諧穩(wěn)定”同樣重點突出，“生態(tài)文明”考核垃圾和污水處理率兩個指標，著眼當前農(nóng)村最主要的環(huán)境問題；“和諧穩(wěn)定”著重考核村和社區(qū)組織建設和平安社會指數(shù)，著眼農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定大局［1］。這些指標的設定，標示著南京市所屬各街鎮(zhèn)將走上經(jīng)濟發(fā)展和社會建設“兩腿并重”的全面發(fā)展之路。

“十二五”規(guī)劃綱要指出，要“加快制定并完善有利于推動科學發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的績效評價考核體系和具體考核辦法，弱化對經(jīng)濟增長速度的評價考核，強化對結構優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護、基本公共服務和社會管理等目標任務完成情況的綜合評價考核，考核結果作為各級政府領導班子調(diào)整和領導干部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據(jù)”。應該說，南京市取消全市6個郊縣的66個鎮(zhèn)街的GDP總量考核，為“十二五”規(guī)劃的實施提供了一個實踐標本。盡管其價值有待于實踐的進一步檢驗，但其“不以GDP論英雄”的實踐勇氣、創(chuàng)新精神已經(jīng)引起廣泛的關注，其在《關于開展郊縣鎮(zhèn)街分類考核的實施辦法》中表現(xiàn)出的科學、務實的績效理性，必將在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生曠日持久的“漣漪效應”。

［1］中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64387/15450380.html.

［2］張定安，譚功榮.績效評估:政府行政改革和再造的新策略［J］.中國行政管理，2004（9）.

［3］柏晶偉.推動“后危機時代”中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型［N］.中國經(jīng)濟時報，2009-11-10.

［4］羅健.論政府績效管理的人本向度［J］.遼寧行政學院學報，2011（3）.