基層黨內(nèi)民主建設(shè)現(xiàn)狀分析和路徑探討

吳少華

（中共屏南縣委黨校 福建屏南 352300）

“黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用”［1］，從民主制度和民主實(shí)踐的發(fā)展規(guī)律看，最基礎(chǔ)的一環(huán)在基層。黨的十七屆四中全會(huì)提出，要“以加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)為基礎(chǔ)，切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)民主”。黨內(nèi)基層民主建設(shè)是黨內(nèi)民主建設(shè)的基礎(chǔ)，也是黨內(nèi)民主建設(shè)的突破口，黨內(nèi)基層民主的充分發(fā)展，有利于激發(fā)基層黨組織活力，形成有序政治參與，培育民主的政治生態(tài)。

一、當(dāng)前基層黨內(nèi)民主發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來,隨著社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，基層黨內(nèi)民主建設(shè)出現(xiàn)了好的發(fā)展趨勢(shì),黨員參與黨內(nèi)事務(wù)管理已成為許多黨組織建設(shè)的突出特點(diǎn)。但不可否認(rèn)的是，農(nóng)村基層黨內(nèi)民主發(fā)展過程中仍存在一些不可忽視，需要加以完善、改進(jìn)和解決的問題。

1.認(rèn)識(shí)不到位，民主意識(shí)淡薄。有相當(dāng)部分的基層黨員普遍缺乏民主意識(shí)和民主觀念，對(duì)憲法和黨章賦予的權(quán)利行使不充分，習(xí)慣于“擁護(hù)”和“服從”，自覺維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)不強(qiáng)；有的黨員對(duì)黨內(nèi)政治生活缺乏熱情，持無所謂態(tài)度，即使發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)違反民主集中制原則的現(xiàn)象也聽之任之，熟視無睹；有的雖有不滿，但礙于人情或出于自我保護(hù)意識(shí)，也是“事不關(guān)已高高掛起”，黨員權(quán)利虛化。另一方面，有的基層黨員干部思想也存在誤區(qū)，害怕群眾民主的思想，錯(cuò)誤地認(rèn)為一搞民主選舉和村務(wù)公開，會(huì)容易出亂子，不利于對(duì)農(nóng)民的管理和教育，不利于農(nóng)村的穩(wěn)定，因而不敢堅(jiān)持民主。

2.氛圍不濃厚，民主透明度低。不少基層黨組織尚未把黨內(nèi)民主建設(shè)提到黨的組織原則的高度予以重視和加強(qiáng)。在發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的問題上，往往是集中講得多，民主講得少。有的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨員的意見和建議不理不睬，對(duì)黨員的要求和呼聲不聞不問，對(duì)黨員的個(gè)人選擇意愿進(jìn)行干預(yù)，黨員的正當(dāng)需求被忽視，民主集中制變成了個(gè)人決定制，沒有形成良好的民主氛圍。不少基層黨員對(duì)黨內(nèi)的情況不甚了解，也很少有機(jī)會(huì)參與黨內(nèi)的事務(wù)管理，尤其是極少參加黨內(nèi)決策。即使在黨內(nèi)選舉過程中，也經(jīng)常過分強(qiáng)調(diào)組織意圖，黨員的選舉權(quán)未得到充分的自主伸張。

3.制度不健全，權(quán)利保障不足。黨員的權(quán)力是否得到保障，決定黨內(nèi)民主發(fā)展的程度，決定著黨員對(duì)黨內(nèi)民主的態(tài)度，也決定著黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與程度。但在實(shí)際操作過程中，黨員的民主權(quán)利還是沒有得到有效的保障。一是有的制度建設(shè)不夠配套。有些制度只有定性的規(guī)定，沒有定量的要求，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則；有些制度過于粗糙、簡(jiǎn)單，缺乏必要的程序性規(guī)定，存在著原則要求和具體細(xì)則脫節(jié)的情況，造成“有制難依”的結(jié)果。二是有的制度設(shè)計(jì)不夠周延。比如，黨的民主集中制是我們黨重要的組織制度，然而對(duì)于違反黨的民主集中制原則，僅在《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中有一條原則性的處理規(guī)定，對(duì)于責(zé)任認(rèn)定、責(zé)任邊界、處理辦法、執(zhí)行主體的相關(guān)規(guī)定均不詳盡。

4.程序不規(guī)范，民主執(zhí)行不力。哈貝馬斯說：“民主就象一個(gè)旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過程。”程序是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的基本載體，實(shí)體法規(guī)范的民主權(quán)利必須在程序法規(guī)范的框架內(nèi)運(yùn)行才能實(shí)現(xiàn)。但是，我們黨內(nèi)實(shí)體性規(guī)范甚多，程序性規(guī)范極少。這也是我們黨內(nèi)民主得不到應(yīng)有保障與發(fā)揮的癥結(jié)之一。現(xiàn)實(shí)中，未經(jīng)民主程序，領(lǐng)導(dǎo)直接拍板的有之；不按規(guī)范、不按程序操作的有之；甚至在必經(jīng)的程序中，也有人進(jìn)行技術(shù)處理草草了事。所謂“上有政策，下有對(duì)策”，民主在執(zhí)行過程中偏離軌道，落實(shí)情況不盡人意。

二、影響基層黨內(nèi)民主建設(shè)的主要原因

基層黨內(nèi)民主建設(shè)不是一個(gè)孤立的體系,其發(fā)展程度受到文化觀念、制度體系、黨員干部思想政治素質(zhì)等諸多因素的影響和制約。

1.中國傳統(tǒng)文化負(fù)面因素的影響。我國歷經(jīng)兩千年的封建社會(huì)，其所形成的思想意識(shí)、道德觀念、處世方法對(duì)人們的影響根深蒂固。鄧小平指出：“舊中國給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)比較少?！敝袊鴤鹘y(tǒng)文化中基于血緣紐帶的宗法倫理，強(qiáng)調(diào)的是“君君臣臣父父子子”的等級(jí)觀念和權(quán)力觀念，因此，對(duì)于普通百姓來說毫無權(quán)利可言，唯有絕對(duì)的服從，而這種“服從”，反過來必然導(dǎo)致對(duì)普通民眾權(quán)利和法律規(guī)則的視而不見。所以在這種權(quán)力本位的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，人的個(gè)體主體意識(shí)喪失，權(quán)利意識(shí)、平等觀念匱乏，未能形成追求正義、公平、權(quán)利、自由的行為模式。雖然現(xiàn)在封建制度已推翻，社會(huì)主義制度已建立，但封建殘余思想?yún)s未能徹底根除，臣民觀念、等級(jí)觀念、權(quán)力觀念以及封建家長(zhǎng)制作風(fēng)仍有一定的市場(chǎng)，尤其在落后地區(qū)影響更甚。

2.黨員自身教育水平限制?！懊裰魃鐣?huì)需要相當(dāng)廣泛的政治參與，而這一政治參與首先是建立在社會(huì)成員對(duì)政治的一定水平的認(rèn)知水平基礎(chǔ)之上的?！保?］公民的受教育程度高低與公民政治參與存在密切關(guān)系，公民的素質(zhì)與民主進(jìn)程息息相關(guān)。一般來說，受教育程度高的公民較易接受新生事物，并對(duì)社會(huì)中發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)形成自己一定的政治見解，進(jìn)而有可能參加各種政治活動(dòng)或討論。與此相反，受教育程度較低的人，他們的政治認(rèn)知和這一認(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)下所表現(xiàn)出的政治參與的不足使他們不能很好地利用現(xiàn)存政治系統(tǒng)進(jìn)行利益表達(dá)或訴求。而現(xiàn)實(shí)的情況是，農(nóng)村黨員普遍年齡偏大，文化程度偏低。以山區(qū)縣屏南為例，據(jù)縣委組織部統(tǒng)計(jì)，全縣農(nóng)村黨員4597人，初中及以下3659人占79.6%，35歲以上占84.3%，其中60歲以上 1274人占27.7%。這樣的黨員結(jié)構(gòu)，必然造成農(nóng)村黨員整體素質(zhì)水平偏低，對(duì)新事物、新知識(shí)的接受程度慢，民主參與意識(shí)很難形成。

3.傳統(tǒng)教育用人理念的制約。長(zhǎng)期以來，我們重視組織建設(shè)，強(qiáng)調(diào)黨員的集體歸屬和組織紀(jì)律，黨員很大程度上是作為黨的建設(shè)的客體來對(duì)待的。在黨員教育中，往往強(qiáng)調(diào)履行義務(wù)多，強(qiáng)調(diào)行使民主權(quán)利少；對(duì)加強(qiáng)組織紀(jì)律性要求多，對(duì)增強(qiáng)民主意識(shí)、發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)要求少；在考察了解黨員的思想政治素質(zhì)時(shí)，往往只注重黨員是否服從組織、遵守紀(jì)律，而忽視對(duì)黨員民主意識(shí)、民主作風(fēng)的考察；在提拔使用干部時(shí)，往往只看重“聽話”“服從”的，而對(duì)善于獨(dú)立思考、敢于對(duì)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督，敢提意見的黨員則心存顧慮，不敢重用。這影響了黨員正確全面地進(jìn)行黨性鍛煉，使得一些黨員安于自我保護(hù)，不懂得黨員既有接受管理和監(jiān)督的義務(wù)，又有參與管理和監(jiān)督的權(quán)利，對(duì)黨內(nèi)重大問題不善于進(jìn)行獨(dú)立思考，不會(huì)或不敢行使自己的民主權(quán)利。

4.現(xiàn)行體制和監(jiān)督機(jī)制的不足。隨著多年來的發(fā)展實(shí)踐，我們雖然已經(jīng)形成了一套較為完整的黨內(nèi)基層民主建設(shè)的法規(guī)和制度，使黨內(nèi)基層民主建設(shè)向好的方向發(fā)展。然而，這個(gè)制度體系還帶有一定的局限性，公平合理科學(xué)暢通的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未形成。而另一方面，現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制還不完善，作為黨的主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督職能還有待于充分發(fā)揮。

三、加強(qiáng)和完善基層黨內(nèi)民主的路徑

推進(jìn)基層黨內(nèi)民主是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從基層實(shí)際出發(fā)，重點(diǎn)突破，整體推進(jìn)。

1.加強(qiáng)教育實(shí)踐，建立民主意識(shí)的培育機(jī)制。黨員民主素質(zhì)的提高是發(fā)展黨內(nèi)民主的重要前提，是發(fā)展黨內(nèi)民主尤其是基層黨組織民主的內(nèi)在動(dòng)力。加強(qiáng)基層黨內(nèi)民主，需要對(duì)廣大黨員進(jìn)行黨內(nèi)民主教育，健全民主意識(shí)養(yǎng)成機(jī)制，引導(dǎo)基層黨員干部增強(qiáng)民主意識(shí)，唯有如此，才能激發(fā)基層黨內(nèi)活力，活躍基層黨內(nèi)生活，形成平等融洽、生動(dòng)活潑、暢所欲言、團(tuán)結(jié)和諧的黨內(nèi)民主氛圍。一要加強(qiáng)對(duì)黨員民主文化素質(zhì)的培養(yǎng)和對(duì)政治知識(shí)和業(yè)務(wù)技能的培養(yǎng)，增強(qiáng)黨員群眾在政治生活中的參與能力。黨員掌握的科學(xué)文化知識(shí)越多，民主素質(zhì)就越高，就越能改變傳統(tǒng)的思想觀念和習(xí)慣，也能意識(shí)到自我的價(jià)值和尊嚴(yán)。要根據(jù)基層實(shí)際制定黨員學(xué)習(xí)教育制度，使學(xué)習(xí)長(zhǎng)期化、規(guī)范化、制度化。要把黨內(nèi)民主教育作為黨員經(jīng)常性教育的重要內(nèi)容，創(chuàng)新培訓(xùn)理念，改進(jìn)培訓(xùn)方法，通過黨課，專題培訓(xùn)，黨員電化教育等形式，有針對(duì)性地對(duì)黨員進(jìn)行民主知識(shí)的教育，促進(jìn)基層黨員民主價(jià)值導(dǎo)向的形成，不斷增強(qiáng)廣大黨員的平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，使廣大基層黨員對(duì)黨內(nèi)民主的認(rèn)識(shí)更加深刻、把握更加全面、運(yùn)用更加自如。二是要給基層黨員搭建參與黨內(nèi)民主的平臺(tái)，強(qiáng)化基層黨員的民主意識(shí)。實(shí)踐是最好的老師，提高基層黨員的民主意識(shí)，離不開黨內(nèi)民主實(shí)踐的的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要通過黨內(nèi)基層民主豐富多彩的實(shí)踐活動(dòng)，學(xué)與干相互促進(jìn)，不斷提高廣大黨員的民主意識(shí)和民主素質(zhì)。

2.尊重黨員主體地位，健全民主權(quán)利的保障機(jī)制。黨的十七大首次明確提出了尊重黨員的主體地位，這不僅是對(duì)黨建理論的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，也是我們黨執(zhí)政理念的進(jìn)一步豐富和完善。黨員的主體地位是通過黨員民主權(quán)利的行使和保障來體現(xiàn)的，沒有黨員民主權(quán)利的切實(shí)行使和保障，黨內(nèi)民主就會(huì)成為無源之水，無本之木。黨員民主權(quán)利，是黨的章程和法規(guī)所確定的黨員在黨內(nèi)事務(wù)和活動(dòng)中的利益和權(quán)力。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等文件的規(guī)定，概括起來黨員的民主權(quán)利主要有18個(gè)，即：知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、培訓(xùn)權(quán)、建議權(quán)、批評(píng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)、辯護(hù)權(quán)、作證權(quán)、請(qǐng)求權(quán)、保留意見權(quán)、檢舉或揭發(fā)權(quán)、罷免或撤換權(quán)。在農(nóng)村基層，由于主客觀原因的影響，農(nóng)村基層黨員的主體地位并沒有完全得到體現(xiàn)。所以，要尊重農(nóng)村基層黨員的主體地位，須以保障農(nóng)村基層黨員的民主權(quán)利作為根本，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用。要保障黨員的主體地位和維護(hù)黨員的民主權(quán)利為核心，以維護(hù)黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)黨員的民主權(quán)利。知情權(quán)是保障基層黨員民主權(quán)利的基礎(chǔ)和前提，參與權(quán)是保障基層黨員民主權(quán)利的具體體現(xiàn)和基本要求，選舉權(quán)是保障基層黨員民主權(quán)利的核心，監(jiān)督權(quán)是基層黨員進(jìn)行黨內(nèi)民主監(jiān)督的前提和保障。以“四權(quán)”為抓手，健全民主權(quán)利的保障機(jī)制，黨員的主體地位才能在黨內(nèi)民主生活中得到充分體現(xiàn)。

3.注重制度建設(shè)，完善黨內(nèi)民主配套機(jī)制。制度是規(guī)范社會(huì)成員政治行為最有權(quán)威的力量，是發(fā)展黨內(nèi)民主的重點(diǎn)所在。要在黨內(nèi)建立有效的利益表達(dá)和參與管理的機(jī)制，努力使黨員行使民主權(quán)利制度化、規(guī)范化和程序化。一要健全黨務(wù)公開制度。列寧說過：“沒有公開性而來談民主制是很可笑的。”知情是參與和監(jiān)督的前提,推進(jìn)基層黨內(nèi)民主，首先要保證黨員的知情權(quán)，而落實(shí)黨員知情權(quán)最直接、最具體、最有效的途徑，就是推行黨務(wù)公開。要完善公開制度，確保公開時(shí)間及時(shí)、到位，做到事前、事中、事后全過程公開，充分體現(xiàn)黨務(wù)公開的經(jīng)常性、動(dòng)態(tài)性和及時(shí)性。突出公開重點(diǎn)，確保公開內(nèi)容全面、具體，凡是群眾關(guān)心的黨內(nèi)熱點(diǎn)問題、容易出現(xiàn)以權(quán)謀私、滋生腐敗、引發(fā)不公正現(xiàn)象的事項(xiàng)，只要不涉及黨內(nèi)秘密，都應(yīng)最大限度地進(jìn)行公開。拓寬公開渠道，規(guī)范公開程序，真正落實(shí)黨員的知情權(quán)。二要改革黨內(nèi)民主選舉制度。黨內(nèi)民主選舉，是黨內(nèi)民主的重要方面，改革黨內(nèi)民主選舉制度是落實(shí)黨員民主權(quán)利的重要途徑。要以改革黨內(nèi)選舉制度為根本，不斷擴(kuò)大黨員在黨內(nèi)行使選舉權(quán)的范圍，提供行使選舉權(quán)的平臺(tái)。規(guī)范“雙推直選”“兩推一選”等新的黨內(nèi)選舉程序，突出體現(xiàn)選舉人的意志；把完善黨內(nèi)基層選舉制度，作為保障黨員民主權(quán)利的重要舉措，改革候選人提名制度，改進(jìn)候選人介紹方式，有計(jì)劃、有步驟地?cái)U(kuò)大直選范圍，確保選舉結(jié)果讓組織、黨員和群眾滿意。三要完善意見表達(dá)制度。“為了貫徹民主制，極重要的問題以及那些同群眾本身的一定行動(dòng)有直接關(guān)系的問題，不僅必須用選派代表的方式，而且必須用向全體黨員征求意見的方式來決定”［3］。在多元利益群體并存、黨員社會(huì)身份復(fù)雜化的時(shí)代，充分重視來自不同社會(huì)背景的黨員意見，共同討論，共同思考，有助于整合黨內(nèi)意志，防止黨員由于社會(huì)身份的變化和社會(huì)地位的差異而導(dǎo)致對(duì)黨產(chǎn)生疏離感。要堅(jiān)持黨內(nèi)重大決策征求意見制度，推行重大問題票決制和征求意見制度，讓黨員充分發(fā)表意見和建議，使黨員意愿得以充分表達(dá)和體現(xiàn)。四要?jiǎng)?chuàng)新黨內(nèi)民主監(jiān)督制度。應(yīng)認(rèn)真貫徹《黨員權(quán)利保障條例》，建立健全黨員監(jiān)督制度，合理拓寬黨員檢舉、揭發(fā)、控告等渠道，增強(qiáng)黨員監(jiān)督的成效，積極引導(dǎo)黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。應(yīng)創(chuàng)新黨員廣泛參與監(jiān)督的載體，尤其應(yīng)在維護(hù)黨員的知情權(quán)、參與權(quán)方面創(chuàng)新方法、拓展渠道，只有使廣大黨員知曉黨內(nèi)情況、參與黨內(nèi)活動(dòng)，才能充分發(fā)揮黨員的監(jiān)督作用，真把黨員的監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處?！?/p>

［1］江澤民論加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)政黨建設(shè)（專題摘編）［M］.北京:中央文獻(xiàn)出版社、研究出版社,2005.

［2］高洪濤.政治文化論［M］.北京：中國廣播電視出版社，1990：173.

［3］侯少文.黨內(nèi)民主是黨的生命［J］.前線雜志,2003（8），19.

［4］列寧全集（第 14 卷）［M］.北京：人民出版社，1988.