單位出借公款為職工解決生活困難是否違紀(jì)
——析挪用公款、違規(guī)出借公款及違反財經(jīng)紀(jì)律違紀(jì)之區(qū)別

■趙 煒

單位出借公款為職工解決生活困難是否違紀(jì)
——析挪用公款、違規(guī)出借公款及違反財經(jīng)紀(jì)律違紀(jì)之區(qū)別

■趙 煒

案例簡介：

某市屬全額撥款的科研事業(yè)單位，因地處偏僻城郊，職工生活、工作很不方便。2004年初，為了穩(wěn)定人才隊伍，單位領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)集體研究，決定由單位統(tǒng)一出借公款給職工購房購車，以解決生活不便等問題，并制定了相應(yīng)的辦法。之后根據(jù)該辦法，單位先后與30名職工簽訂了借款協(xié)議，共出借公款計人民幣100余萬元，借款均按辦法規(guī)定的程序經(jīng)過單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。至2006年10月有人舉報案發(fā)時，尚有70余萬元未償還，借款期限均已達到13個月以上。

問：本案應(yīng)如何認(rèn)定處理？

分歧意見：

第一種意見認(rèn)為：該涉案單位違反國家規(guī)定，擅自將公款出借給職工個人使用，超過規(guī)定期限不還，數(shù)額較大，應(yīng)以挪用公款認(rèn)定。

第二種意見認(rèn)為：該涉案單位擅自支取公款并以借款程序出借給職工個人使用，違反的是財務(wù)工作方面的規(guī)定，應(yīng)以違反財經(jīng)紀(jì)律定性。

第三種意見認(rèn)為：該涉案單位領(lǐng)導(dǎo)違反財務(wù)管理規(guī)定，將巨額公款出借給職工個人使用，應(yīng)構(gòu)成違規(guī)將公款借給他人違紀(jì)行為，而該單位使用公款的職工中的黨員的行為，也應(yīng)構(gòu)成借用公款違紀(jì)。但本案在處理時應(yīng)考慮該單位的實際情況和領(lǐng)導(dǎo)的動機、出發(fā)點及職工用款的真正目的。在認(rèn)定已構(gòu)成違紀(jì)的前提下，予以適當(dāng)處理為宜。

評析意見：

一、挪用公款，是指黨和國家工作人員或者受委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員中的黨員，利用職務(wù)上的便利，挪用公款歸個人使用，進行非法活動，或者進行營利活動，或者超過三個月未還的違紀(jì)違法行為。

其違紀(jì)構(gòu)成與本案聯(lián)系密切的在于客觀方面的表現(xiàn)，即必須具有利用職務(wù)上的便利，挪用公款歸個人使用的行為?！袄寐殑?wù)上的便利”，指利用自己主管、管理、經(jīng)手公款的便利條件。“挪用公款”，指未經(jīng)合法批準(zhǔn)而擅自將公款移作私用?！皻w個人使用”，根據(jù)全國人大常委會發(fā)布的《關(guān)于刑法第384條第一款的解釋》之規(guī)定，是指：（1）將公款供本人、親友或者其他自然人使用；（2）以個人名義將公款供其他單位使用；（3）個人決定以單位名義將公款供其他單位使用，謀取個人利益。而挪用公款歸個人使用的具體表現(xiàn)類型有：挪用公款歸個人使用，進行非法活動，或進行營利活動，或超過三個月未還。其中的“歸個人使用，超過三個月未還”，主要指用于個人蓋房、治病、買家具、辦理婚喪大事等。

本案某科研單位的領(lǐng)導(dǎo)，對于本單位的所有公共財產(chǎn)，當(dāng)然具有主管、管理、經(jīng)手的職權(quán)，符合“利用職務(wù)上的便利”這一前提。將單位公款出借給30名職工個人使用的主要意圖就是用于購房和買車，使用時間較長，均超過了三個月時間。似乎也符合“公款歸個人使用超過三個月未還”的要件。但仔細(xì)分析便可看出，該單位30多名職工之所以都能夠使用單位公款為個人買車購房，并非個別領(lǐng)導(dǎo)或財會人員利用職權(quán)擅自所為，也不是某個領(lǐng)導(dǎo)以個人名義、或個人決定以單位名義給其他單位使用謀取個人利益，而是本單位領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)集體研究決定，為穩(wěn)定人才隊伍，解決職工困難，專門制定了相關(guān)用款辦法，與每一個用款職工簽訂了借款協(xié)議，履行簽批程序后才予以出借的。這就與“未經(jīng)合法批準(zhǔn)擅自將公款移作私用”不同，與上述全國人大常委會的立法解釋也不符。同時，根據(jù)2003年11月13日《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作會議紀(jì)要》第四條的司法解釋：“經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定將公款給個人使用，不以挪用公款罪定罪處罰?！币虼?，本案的行為與前述客觀方面要件不符，與有關(guān)立法、司法解釋相抵，不能以挪用公款認(rèn)定處理。

二、違規(guī)將公款借給他人，指單位負(fù)責(zé)人或者經(jīng)管公款的人員中的黨員，違反有關(guān)規(guī)定，利用職務(wù)上的便利，擅自將公款借給他人使用，情節(jié)較重的行為。

其違紀(jì)構(gòu)成的重要特征仍在于客觀方面的表現(xiàn)，即具有利用職務(wù)上的便利，違反有關(guān)規(guī)定，擅自將公款借給他人使用、情節(jié)較重。而“擅自將公款借給他人使用”，仍指未經(jīng)合法批準(zhǔn)，私自將公款借給他人使用。本案中的單位領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)便利，將單位公款出借給職工用于個人購房的行為，是明顯違反國家財經(jīng)管理制度有關(guān)不準(zhǔn)借支公款歸個人使用等規(guī)定的。但關(guān)鍵在于該單位的借支行為，是經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定，并履行了簽訂協(xié)議和審批的程序。這就與上述的“擅自”行為不同，不符合客觀方面要件。其他構(gòu)成要件無須再論，以違規(guī)將公款借給他人違紀(jì)認(rèn)定的意見同樣不能成立。

三、財經(jīng)方面的其他違紀(jì)，按照黨紀(jì)處分《條例》第126條之規(guī)定，是指違反其他財經(jīng)法規(guī)，破壞財經(jīng)管理秩序的行為。

侵犯的客體是國家財經(jīng)管理秩序。

客觀方面表現(xiàn)為違反其他（指本條例第十一章各條款中未明確涉及的）財經(jīng)法規(guī)，破壞其他財經(jīng)管理秩序的行為。

主體為一般主體或特殊主體。主觀上是故意。

從本案的行為可以看出，某科研單位的領(lǐng)導(dǎo)無論出于什么樣的動機或目的，集體研究作出決定將單位100萬元公款出借給30名職工購房買車的行為，都直接違反了財政部“國家預(yù)算資金、企業(yè)生產(chǎn)資金等所有公款一律不準(zhǔn)用于職工借支”等規(guī)定，侵犯了國家財經(jīng)管理秩序，已構(gòu)成在財經(jīng)方面借支公款的其他違紀(jì)。處理時應(yīng)根據(jù)該單位領(lǐng)導(dǎo)成員各自責(zé)任的不同，追究直接責(zé)任者及主要、重要領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。

黨紀(jì)處分《條例》第116條規(guī)定的借用公款違紀(jì)，是指個人借用公款超過六個月不還，情節(jié)較重；或者進行營利活動；或者進行非法活動的行為。

主體為一般主體，具有責(zé)任能力的黨員均可構(gòu)成。

主觀上是直接故意，具有無償使用公款的目的。

客觀方面表現(xiàn)為個人借用公款超過六個月不還，情節(jié)較重?；蛘哌M行營利、非法活動?！敖栌谩?，指經(jīng)過合法批準(zhǔn)?！安贿€”指行為人主觀上不想還或者客觀上無力還。

客體是國家財務(wù)管理制度。國家歷來重視對于公款使用的保護，財政部明確規(guī)定：“國家預(yù)算資金，企業(yè)生產(chǎn)資金等所有公款一律不準(zhǔn)用于職工借支。職工生活發(fā)生困難，經(jīng)群眾討論，領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，只能從單位職工福利費或福利基金中酌情給以補助；職工臨時急需用款，可以從互助金中臨時借支，并及時歸還?！边@就進一步明確了公款一律不準(zhǔn)私用和職工生活困難或臨時急用時只能少量借支的范圍。而本案其單位的30名職工為了個人購房買車所借用單位的公款多達100萬元之巨，無論用款的范圍還是用款的數(shù)量均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“互助金”或“職工福利基金”中的“酌情補助”，并且至案發(fā)時尚有70萬元公款已達13個月未予歸還，比限定的時間多出7個月之久，實屬情節(jié)較重，明顯違反了上述規(guī)定，侵犯了國家財務(wù)管理制度。雖然該筆借用公款行為是單位領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定的，并有用款協(xié)議和簽批程序，但借款的職工無償使用單位公款的目的是明確的。因此，該單位30名借款職工中的黨員職工的行為，已符合上述主體、主觀方面、客體、客觀方面諸要件，應(yīng)構(gòu)成借用公款違紀(jì)。

綜合本案情況，某科研單位領(lǐng)導(dǎo)集體研究出借公款的行為已構(gòu)成在財經(jīng)方面的其他違紀(jì)，屬于單位違紀(jì)，應(yīng)追究有關(guān)責(zé)任者的責(zé)任。使用單位公款的30名職工中的黨員職工，已構(gòu)成借用公款違紀(jì)。本案在處理時應(yīng)首先追回單位公款，并將案件的實際情況和當(dāng)事人的動機、目的、是否積極還款等因素，作為量紀(jì)的情節(jié)予以結(jié)合，適當(dāng)處理。