中國—東盟安全合作的綜合化*

鄭先武

長期以來，學術界關于中國—東盟關系的研究重點在于經濟合作、尤其是中國—東盟自由貿易區(qū)建設，而對雙方安全關系、尤其是安全合作的研究一直處于“邊緣化”狀態(tài)。本文試圖采用綜合安全觀，探討中國—東盟伙伴關系建立20年來雙方安全合作的動力、進程和制度選擇，以期對于更全面了解中國—東盟安全合作有所裨益。

一

就安全威脅的來源而言，中國—東盟安全問題既有來自外部的，主要是全球、區(qū)域間等層次，也有來自內部的，主要是區(qū)域、次區(qū)域、國家等層次;既有來自軍事領域的所謂傳統(tǒng)安全問題，也有來自政治、經濟、環(huán)境等非軍事領域的所謂非傳統(tǒng)安全問題，由此形成內外交融的多層次、多領域互動的綜合安全格局。

從全球和區(qū)域間層次看，中國—東盟安全問題既有全球相互依賴加深所聚集的問題，又有來自外部大國或其他區(qū)域的軍事和非軍事威脅。在軍事安全方面，主要是美國的軍事介入。近年來，美國不但相繼宣布菲律賓、泰國為其“非北約主要盟友”，還不斷深化與馬來西亞、印尼、越南、新加坡等國的軍事合作，最突出的是高調介入南海問題。2011年11月，美國國務卿希拉里·克林頓在訪問菲律賓時甚至使用“西菲律賓?！边@一菲律賓單方面宣示爭議海域主權的稱呼來指代南海。①“2011年11月17日外交部發(fā)言人劉為民舉行例行記者會”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/wjdt/fyrbt/t878272．htm．(上網時間:2012年2月7日)2012年1月，美國與菲律賓舉行“戰(zhàn)略防務對話”，旨在“增加美國在菲律賓的軍事存在”，以加強菲方“防衛(wèi)”領土領海的能力。②“美菲舉行戰(zhàn)略防務對話”，《人民日報》，2012年1月27日，第3版。

與軍事安全相比，來自全球和區(qū)域間等外部層次的非軍事安全問題更為多樣化。在全球化背景下，東亞區(qū)域與外部世界的聯系越來越緊密，其政治、經濟、環(huán)境等諸方面的全球性互動不管在深度上還是廣度上都日益明顯，從而使許多全球性非軍事安全問題不斷“內溢”到本區(qū)域。在經濟安全方面，主要是全球性金融危機的沖擊。2008年美國次貸危機所引發(fā)的全球金融危機造成中國—東盟國家出口形勢急劇惡化，外資流入驟減，金融風險上升，進而給各國宏觀經濟帶來巨大沖擊。美國推行的“量化寬松”貨幣政策加劇了這一負面影響。①石建勛:“美國量化寬松政策負效應不容小覷”，《人民日報》(海外版)，2010年11月8日，第1版。在政治安全方面，這種威脅主要來自國際恐怖主義?！?·11事件”發(fā)生后，國際恐怖主義迅速向東亞滲透，其中最有名的兩個恐怖主義集團就是“東突厥斯坦”和“伊斯蘭祈禱團”，前者主要來自中亞、南亞等毗鄰區(qū)域，后者與基地組織有牽連。它們與當地的宗教極端勢力、民族分離主義合流，已對中國—東盟國家的政治穩(wěn)定構成嚴重威脅。在環(huán)境安全方面，來自全球層次的威脅除氣候變化外，最嚴重的就是能源問題。東亞是能源消費增長最快的地區(qū)，也是能源資源較為貧乏、能源進口依賴較大的地區(qū)。然而，東亞石油進口嚴重依賴中東，加之東亞國家在國際石油市場上未能掌握定價權，其從中東進口原油的價格高于歐美，常常成為國際石油價格波動的主要受害者。另外，由于東亞石油運輸線路必須經過波斯灣、南亞、中亞—里海、南海等政治不穩(wěn)定地區(qū)，致使其能源運輸安全問題非常突出。

與上述源自外部的安全問題相比，產生于本區(qū)域、次區(qū)域、國家等內部層次的安全問題更加突出。從整個區(qū)域看，中國—東盟共同安全問題的核心是南海爭端。該爭端的顯著特點就是傳統(tǒng)的軍事安全與環(huán)境安全等非軍事安全緊密地結合在一起，凸顯出全球化背景下區(qū)域安全的綜合化特征。南海爭端既有島嶼、沙洲、暗礁等主權歸屬，也有大陸架及海域的劃分，主要是各國宣布專屬經濟區(qū)后造成相鄰或鄰近國家主要海域重疊，焦點是南沙群島，海底油氣等資源之爭是這一爭端背后重要的驅動力量。在這里，中國和東盟國家與油氣潛能有關的海域爭端主要有:與越南、印度尼西亞、馬來西亞在納土納島的北部、西部和東部各區(qū)域的爭端;與文萊、馬來西亞、越南在文萊近海的爭端;與越南在北部灣的爭端;與文萊、馬來西亞、越南、菲律賓在南沙群島附近海域的爭端等。②Amitav Acharya，Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order，2edn，London:Routledge，2009，p．150．近年來，一些東盟國家緊盯這里的油氣資源，不斷采取強硬立場。如2011年6月底，菲律賓宣布了對南海涉及主權爭議地區(qū)幾個區(qū)塊的石油開采國際招標計劃。③“中國企業(yè)沒有參與菲有關能源項目競標”，《人民日報》，2011年8月6日，第3版。南海爭端已成為菲律賓維持并強化與美國軍事聯盟的主要動因。2011年6月，菲律賓學者博比·圖亞松指出，領土爭端也成為為菲武裝部隊現代化提供巨額預算、購買軍事物資的借口。④“‘航海自由’的背后玄機”，《人民日報》(海外版)，2011年6月29日，第1版。

次區(qū)域是中國—東盟安全問題的另一個內部來源。其中最引人矚目的是馬六甲海峽附近海域和大湄公河流域。馬六甲海峽及其附近水域是世界上最繁忙的海運通道之一，經由此通道的商業(yè)活動對東盟國家和中國經濟發(fā)展至關重要。東盟國家多屬島國和半島國家，依賴于自由貿易發(fā)展，這一海洋通道在很大程度上成了它們經濟發(fā)展的生命線;中國超過60%的進口石油和超過70%的進出口貨物要經過馬六甲海峽運送，這一海上通道對中國的經濟和能源安全尤其具有極為重要的意義。⑤“睦鄰友好譜華章”，《人民日報》，2011年4月30日，第2版。然而，馬六甲海峽及其附近海域頻繁的海盜活動已經影響到這里的商業(yè)流動。大湄公河流域涵蓋中國、緬甸、泰國、老撾、柬埔寨和越南等國，已成為促進沿岸國家商貿、旅游發(fā)展的“黃金水道”和中國—東盟自由貿易區(qū)最重要的運輸通道之一。但近年來隨著各國不斷修建水庫大壩，其環(huán)境安全問題越來越突出:水資源分布的不平衡、上下游國家利益之爭、各國不同的要求以及與之相關的脆弱性，構成了該地區(qū)潛在的沖突。在這一水域活動頻繁的販毒走私集團和武裝搶劫集團亦已影響到各國正常的商業(yè)、旅游活動。2011年10月，發(fā)生在該水域的13名中國船員遭武裝分子槍殺遇害事件，使該航道航運因此全面暫停，直到2012年1月才恢復通航。⑥“瀾滄江—湄公河客運恢復”，《人民日報》，2012年1月5日，第3版。

在軍事安全方面，中國—東盟內部層次的安全問題主要與區(qū)域內各國間的軍事競爭有關。近年來，東盟各國的軍備擴充格外引人注目。據統(tǒng)計，2000－2009年間，東盟10國軍費開支總和增長了49．20%。①［瑞典］斯德哥爾摩國際和平研究所編，中國軍控與裁軍協(xié)會譯:《SIPRI年鑒2010:軍備、裁軍和國際安全》，時事出版社，2011年，第281頁。這些國家軍隊建設的重點是添置先進的戰(zhàn)斗機、海上巡邏飛機、大型水面戰(zhàn)斗武器，發(fā)展更具戰(zhàn)斗力的空中和海上軍事力量。東盟國家的軍備擴充與整個亞太地區(qū)大國間競爭性的軍事互動結合，有可能引發(fā)地區(qū)軍備競賽。②Amitav Acharya，Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order，pp．160－165．在非軍事安全領域，來自國家層次最嚴重的安全問題當屬民族分離主義。各國民族分離主義的溢出效應已使之成為中國—東盟共同的政治安全問題。例如，2009年8月，緬甸果敢地區(qū)先后發(fā)生武裝對峙和武裝沖突，造成果敢地區(qū)邊民心理恐慌，3．7萬人涌入中國境內。其間，緬甸3發(fā)炮彈射入中國境內，造成中國邊民1死2傷。中國外交部為此向緬方提出嚴正交涉。③“緬甸果敢地區(qū)局勢趨于平穩(wěn)”，《人民日報》，2009年8月31日，第3版。

正是這種安全問題多層次、多領域的緊密互動，形成了中國—東盟間日益增強的安全相互依賴，從而驅動雙方安全合作日益綜合化。

二

中國—東盟安全問題多層次、多領域的綜合化特征，決定了雙方安全合作必然具有同樣的特征?！爸袊獤|盟關系”并不是真正意義上的雙邊關系，而是一種由中國和東盟及其成員國構成的“雙邊”與“多邊”關系的“混合體”。這就決定了“中國—東盟關系”框架內的中國—東盟安全合作是在多個層次上進行的。主要包括:中國與東盟或某個成員國間的“雙邊合作”、中國與東盟兩個以上成員國間的“小多邊合作”、中國與東盟及其所有成員國間的“大多邊合作”。中國和東盟及其成員國參與的東亞區(qū)域、區(qū)域間和全球層次的多邊合作，亦在其中發(fā)揮著重要作用。兩者結合起來，形成以“中國—東盟關系”框架內部的“大多邊”為制度中心、“小多邊”和“雙邊”為內部支撐，以“區(qū)域多邊”、“區(qū)域間多邊”和“全球多邊”等為外部促進，內外互通的多層次互動格局。

“大多邊合作”是中國—東盟安全合作的制度中心。這一合作機制始于1991年7月啟動的“中國—東盟對話伙伴關系”。在此框架內，雙方已構建起由3個機制組成的制度安排，即每年一次的政府領導人會議、部長級會議和5個平行對話機構。其中，領導人會議作為最高決策機構，為雙方伙伴關系確立指導原則，構建規(guī)范框架，提出具體的建議和行動計劃。在這一制度框架內雙方頒布了一系列與安全相關的法律文件，主要包括:2002年11月簽署的《南海各方行為宣言》和《中國—東盟關于非傳統(tǒng)安全領域合作的聯合宣言》;2003年10月簽署的《中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系聯合宣言》;2010年10月簽署的《中國—東盟領導人關于可持續(xù)發(fā)展的聯合聲明》等。這些法律文件為中國—東盟安全合作確立了基本規(guī)范框架。它主要由一些“核心原則”和“決策程序”構成。前者主要包括:所有成員國主權平等;不干涉他國內部事務;通過和平方式解決彼此分歧或爭端;放棄使用武力或以武力相威脅;善意履行國際法義務;互惠性有效合作等。后者就是通常所說的帶有明顯“亞洲色彩”的“東盟方式”，即一種包括非正式進程、微區(qū)域制度、共識性決策的“松散的安排”。它包括三種核心價值，即協(xié)商而不依賴強制性力量、和諧而不干涉內部事務、協(xié)調的“軟方式”而非法律的“硬方式”。④Zou Keyuan，China－ASEAN Relations and International Law，Oxford:Chandos，2009，pp．45－50．在這一規(guī)范框架內，中國—東盟確立了雙方安全合作的具體方式、合作層次和重點領域?！赌虾８鞣叫袨樾浴烦兄Z由直接相關的國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議。該宣言還同意有關各方在海洋、環(huán)保、海上航行和交通安全、打擊跨國犯罪等領域探討或開展合作，合作的具體方式包括各方同意的雙邊和多邊模式等。⑤“南海各方行為宣言”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/ziliao/1179/t4553．htm．(上網時間:2012年1月15日)《中國—東盟關于非傳統(tǒng)安全領域合作的聯合宣言》明確了雙方傳統(tǒng)安全領域合作的重點，包括打擊販毒、偷運非法移民、海盜、恐怖主義、武器走私、洗錢、國際經濟犯罪和網絡犯罪等。⑥“中國與東盟關于非傳統(tǒng)安全領域合作聯合宣言”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/zywj/t10985．htm．(上網時間:2012年1月15日)《中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系聯合宣言》對雙方合作關系的性質明確定調，即“它是非結盟、非軍事和非排他的”。①“中國與東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系聯合宣言”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/zywj/t27721．htm．(上網時間:2012年1月15日)《中國—東盟領導人關于可持續(xù)發(fā)展的聯合聲明》則進一步明確了雙方在應對氣候變化、減排和新能源、清潔能源等領域的環(huán)境安全合作。②“中國和東盟領導人關于可持續(xù)發(fā)展的聯合聲明”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/zywj/t765199．htm．(上網時間:2012年1月15日)

“大多邊”亦是中國—東盟安全合作的行動計劃中心?！按蠖噙叀睘殡p方安全合作制定了具體的行動方案，包括2000年10月簽署的《中國—東盟禁毒行動計劃》;2001年11月簽署的《中國—東盟打擊恐怖主義聯合行動宣言》;2004年1月簽署的《中國—東盟關于非傳統(tǒng)安全領域合作的諒解備忘錄》(2010年續(xù)簽);2004年12月簽署的《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系聯合宣言的行動計劃(2005－2010)》;2005年10月修正的《中國—東盟禁毒合作行動計劃》;2011年7月簽署的《落實＜南海各方行為宣言＞指導方針》;2011年11月簽署的《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系聯合宣言的行動計劃(2011－2015)》和《關于＜落實中國—東盟非傳統(tǒng)安全領域合作諒解備忘錄＞的行動計劃》等。值得注意的是，這些行動方案進一步擴大了雙方安全合作的領域。如《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系聯合宣言的行動計劃(2005－2010)》就增加了強化雙方軍事關系措施的內容，包括增進高層雙邊互訪，加強軍事人員訓練的合作，探索開展聯合軍事演習的可能性，擴大維和領域的合作等。③“落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系聯合宣言的行動計劃”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/zywj/t175786．htm．(上網時間:2012年1月18日)

同時，“大多邊”和“小多邊”一起成為中國—東盟安全合作的行動中心。在既有規(guī)范框架和行動計劃指導下，雙方在“大多邊”、“小多邊”和“雙邊”等層次展開了安全合作的實際行動，并取得了一系列重要成果?！按蠖噙叀焙献鲗哟蔚闹饕晒?2005年12月，中國—東盟海事磋商機制會議在中國廣州市啟動，該會議已成為中國—東盟海事領域強化合作的重要平臺;2008年3月，中國—東盟高級防務學者對話在中國北京啟動，并于2010年3月拓展為中國—東盟防務與安全對話，成為雙方現有防務與安全機制的重要組成部分;2011年5月中國—東盟環(huán)境保護合作中心在北京正式啟動，成為雙方環(huán)境合作項目的重要實施機構和技術力量支撐;2011年11月，中國—東盟中心正式揭牌，中國決定設立30億元人民幣的中國—東盟海上合作基金。④“溫家寶在第十四次中國—東盟領導人會議暨中國—東盟建立對話關系20周年紀念峰會上的講話”，《人民日報》，2011年11月19日，第2版。

“小多邊”層次安全合作的主要成果有:2005年3月，中國、越南、菲律賓三國在馬尼拉簽署《在南海協(xié)議區(qū)三方聯合海洋地震工作協(xié)議》，首次就合作開放南海資源達成共識;⑤“合作與紛爭”，《人民日報》(海外版)，2011年7月26日，第6版。2005年5月，在上海舉行的首屆大湄公河次區(qū)域環(huán)境部長會議推出“大湄公河次區(qū)域生物多樣性保護走廊倡議”，中國專門成立了項目國家級支持機構，并先后將云南省西雙版納、香格里拉德欽地區(qū)和廣西列入項目執(zhí)行的重點區(qū)域;⑥“中國參與大湄公河次區(qū)域經濟合作國家報告”，http://www．gov．cn/jrzg/2011－12/17/content_2022602．htm．(上網時間:2012年1月18日)2011年10月，在北京舉行的首次中國、老撾、緬甸、泰國四國湄公河流域執(zhí)法安全合作會議上，“中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機制”正式建立，并于當年12月正式開始運行。⑦“中老緬泰湄公河聯合巡邏執(zhí)法正式啟動”，http://www．mps．gov．cn/n16/n1237/n1342/n803680/3042185．html．(上網時間:2012年1月18日)

“雙邊”既是中國—東盟安全合作的政治推動平臺，也是重要的行動平臺。由于安全合作本質上是一種政治進程，它通常是在更大的政治合作框架內展開的，所以良好的政治意愿和政治互信就成了中國—東盟安全合作啟動和持續(xù)推進不可或缺的助推器，而雙邊層次率先啟動的安全合作，在雙方多邊安全合作的突破性進展中起到了先導作用。中國—東盟對話伙伴關系就是在冷戰(zhàn)結束前后中國與東南亞各國雙邊政治關系重建后啟動的。1997年12月，中國—東盟“睦鄰互信伙伴關系”啟動后，中國與東盟各國不僅確立了指導雙邊關系“睦鄰友好”、“全面合作”、“多層次交流”、“相互理解與信任”等原則，而且將打擊跨國犯罪、和平解決南海問題、反彈道導彈和裁減核武器、加強軍事交流、促進大湄公河次區(qū)域合作等方面的安全合作列入雙方合作的主要內容。這些進展首次將區(qū)域安全納入雙邊合作的范疇，使之增添了新的、積極的內涵。①“中國與東盟的關系”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/．(上網時間:2012年1月18日)

2010年以來，面對南海問題的持續(xù)升溫，中國與馬來西亞、印尼、菲律賓、越南等國相繼通過雙邊高層會談發(fā)布“聯合公報”或“聯合聲明”等官方文件，重申通過和平對話處理爭議，繼續(xù)尊重和遵守《南海各方行為宣言》，以維護地區(qū)和平、安全與穩(wěn)定。其中最為引人矚目的是，2011年10月中國與越南簽署了《關于指導解決中越海上問題基本原則協(xié)議》。這是2011年7月中國—東盟簽署《落實＜南海各方行為宣言＞指導方針》以來，中國與東盟國家間首個相關法律文件，對妥善處理和解決海上問題具有重要指導意義。②“中越聯合聲明”，《人民日報》，2011年10月16日，第3版。

“區(qū)域”、“區(qū)域間”和“全球多邊”則是中國—東盟安全合作的外部促進者。從全球層次看，這種外部促進除前述聯合國相關國際法原則作為中國—東盟安全合作的“規(guī)范基礎”外，還有中國—東盟國家與聯合國及相關機構共同開展的多邊安全合作項目，如聯合國開發(fā)計劃署和環(huán)境保護署一直與中國、緬甸、柬埔寨、老撾、泰國、越南和湄公河委員會一起推進在大湄公河次區(qū)域的水資源和環(huán)境合作;聯合國禁毒署一直是中國、緬甸、泰國、老撾、越南、柬埔寨六國構建的“東亞次區(qū)域禁毒合作機制”的重要參與者，這一機制形成的禁毒國際合作模式在國際上已具有廣泛的影響。

從區(qū)域、區(qū)域間合作層次看，由中國、東盟國家共同參與的東盟—中日韓對話機制(“10+3”)、東亞峰會、東盟地區(qū)論壇、亞太安全合作理事會、東盟防長擴大會、亞歐會議、亞太經濟合作組織、亞洲安全對話會等區(qū)域、區(qū)域間合作機制，通過議題設置、規(guī)范與制度建設以及集體認同的建構與強化等功能，在中國—東盟安全合作中發(fā)揮了程度不同的“外部促進”作用。這種作用尤以東盟主導的“10+3”、東亞峰會、東盟地區(qū)論壇、亞太安全合作理事會、東盟防長擴大會更為明顯。這些區(qū)域、區(qū)域間多邊合作機制還通過與中國—東盟國家間雙邊合作的緊密互動，在雙方安全合作中發(fā)揮著獨特作用。其中最重要的是中國與東盟國家在《清邁協(xié)議》框架內建立起的雙邊貨幣互換機制。在此框架下，中國與泰國、菲律賓、馬來西亞、印尼等東盟4國簽署了雙邊貨幣互換協(xié)議。2009年2月至2010年7月，為應對全球金融危機，中國與馬來西亞、印尼、新加坡相繼簽署新的雙邊貨幣互換協(xié)議，與緬甸、越南簽署了自主選擇的雙邊貨幣結算協(xié)議，中國與東盟國家間的雙邊貨幣互換規(guī)模進一步擴大。③楊權:“全球動蕩背景下東亞地區(qū)雙邊貨幣互換的發(fā)展”，《國際金融研究》，2010年，第6期，第30－40頁。

三

以上分析表明，在多邊與雙邊緊密互動作用下，中國—東盟安全合作經歷了一個安全領域不斷拓寬、行動密度日趨強化、參與行為體持續(xù)增多的發(fā)展進程。然而，這一進程中亦隱含著明顯的不足或局限，并突出表現在制度安排上:一是對成員國的約束力較差，以致出現“聯合宣言”和“行動計劃”多、具體實效少的后果;二是預防能力差，對突發(fā)性安全事件反應遲緩、難以有效應對;三是制度過于分散，缺乏一個能承擔起“命令與控制中心”的組織化“內核”，以致表面上制度渠道很多，實際上能起有效作用的很少;四是透明度低，常常出現因相互猜忌選擇競爭乃至敵對而非合作的立場。

誠然，由于安全區(qū)域主義是一個漸次發(fā)展的進程，有效的制度構建不可能一蹴而就，我們只能根據自身實際選擇合適的區(qū)域安全制度。那么，什么樣的安全制度更適合于中國—東盟安全合作呢?目前，國際上流行的區(qū)域安全制度很多，既有軍事聯盟、集體安全、大國協(xié)調、合作安全等單一模式，也有上述不同模式的混合體，如軍事聯盟與集體安全、大國協(xié)調與集體安全的混合等。對中國—東盟安全合作而言，最切合實際的制度選擇是“合作安全”。能否構建起組織上具有內聚性、行動上具有操作性、結果上具有實效性的合作安全機制，是當下乃至未來中國—東盟安全合作能否取得突破性進展的關鍵。

“合作安全”是冷戰(zhàn)后發(fā)展起來的全新的區(qū)域安全機制，最初是針對歐洲的共同安全觀提出來的。它認為世界各國的安全是不可分割和相互依賴的，國際安全必須建立在各國對共同生存的責任之上，因而各國在解決利益沖突時必須以合作代替對抗，即奉行非挑釁性防御原則?；诖耍昂献靼踩睆娬{建立在“相互承認彼此利益”基礎上的“合作性參與”，即通過共識而不是強制應對共同的安全威脅。后來，“合作安全”拓寬了安全議題，即從傳統(tǒng)的國家安全只關注軍事問題，擴大到包括政治、經濟、意識形態(tài)和社會文化等社會生活中的各種問題，其所處理的安全問題亦包括國內、雙邊、區(qū)域和全球等多個層次，體現出包容性特征。這樣，“合作安全”就與全球化背景下日益興起的“綜合安全觀”融為一體。更重要的是，合作安全機制具有兩個獨特的作用領域，即信任建設措施和危機預防這兩個互為一體的機制。它還有一個重要特征，即成員構成上的包容性。在這里，公民社會組織可以和國家、政府間組織一起參與區(qū)域安全合作進程。

實際上，“合作安全”旨在加深安全的相互理解并拓寬安全的定義，即將軍事、環(huán)境、經濟和社會等安全議題都包括進來;這種區(qū)域安全機制傾向于協(xié)商、保證、透明、預防和相互依存，而不是對抗、威懾、保密、修正和獨來獨往。它主要關注防止國家之間的沖突，但也可以用于維持國家內部的個體或群體的安全;國家、政府組織和非政府組織都可以參與國際危機管理和安全合作與對話?！昂献靼踩蓖ㄟ^對話與協(xié)商而不是軍事與強制手段來增強區(qū)域安全與穩(wěn)定的包容性方法，與建立在“敵友關系”設定基礎上的、經由軍事聯盟的集體防御和經由軍事上多邊安排的集體安全等傳統(tǒng)的“對抗”方法明確區(qū)分開來。①Hiro Katsumata，ASEAN'sCooperativeSecurityEnterprise:Norms And Interests in the ASEAN Regional Forum，Basingstoke:Palgrave Macmillan，2009，pp．80－81．在實踐中，東盟就是推行這種新的區(qū)域安全機制的最重要區(qū)域組織之一。

東盟所踐行的“合作安全觀”與中國提出并通過上海合作組織實踐的“新安全觀”產生了強烈共鳴。按照2002年7月中國在第14屆東盟地區(qū)論壇外長會議上正式推出的《中國關于新安全觀的立場文件》的解釋，這一“新安全觀”的核心是“互信、互利、平等、協(xié)作”。它強調安全合作模式應是靈活多樣的，包括具有較強約束力的多邊安全機制、具有論壇性質的多邊安全對話、旨在增進信任的雙邊安全磋商，以及具有學術性質的非官方安全對話等。②“中國關于新安全觀的立場文件”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/wjb/zzjg/gjs/gjzzyhy/1136/1138/t4549．htm．(上網時間:2012年1月10日)用中國外交部長楊潔篪的話說:“在實踐中不斷豐富和發(fā)展的新安全觀，是以互信、互利、平等、協(xié)作為核心理念的安全觀，是綜合安全觀、發(fā)展安全觀、合作安全觀、共同安全觀?！雹邸皸顫嶓忾L在第14屆東盟地區(qū)論壇外長會上的講話”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/wjdt/zyjh/t347104．htm．(上網時間:2012年1月10日)“新安全觀”已成為中國對外政策的重要組成部分?？梢?，中國的“新安全觀”與東盟的“合作安全觀”在本質上是一致的，也是與作為東盟組織行為準則的《東南亞友好合作條約》的精神相符合的，同時亦與東盟長期以來所形成的處理內部關系的“東盟方式”相契合。④陳顯泗主編:《和諧東亞:東亞安全的必由之路》，時事出版社，2008年，第322－325頁。中國—東盟安全觀的這種“一致”與“契合”，從理念上為雙方構建統(tǒng)一的合作安全機制奠定了穩(wěn)固的基礎。

那么，如何構建有效的中國—東盟合作安全機制呢?當務之急應該是擇機搭建中國—東盟早期預警與反應機制。預防性外交是合作安全機制的核心功能之一。雖然東盟地區(qū)論壇早在1995年8月就將開展預防性外交和建立沖突解決機制作為其基本目標，但未能付諸實際行動。早期預警與反應機制便是預防性外交和沖突解決的基礎性機制。早期預警遵循即時、透明、合作與信息自由流動等原則，收集和分析特定信息、闡明優(yōu)劣情勢和反應傾向等，可用于預測暴力沖突、自然災害、市場波動、環(huán)境惡化、人道主義危機、政府治理等各個領域。準確、及時的早期預警可以為早期介入乃至積極有效的干預創(chuàng)造有利條件。而早期反應重在快捷、有效，因而設立“待命部隊”或“快速反應部隊”就成為區(qū)域組織危機管理的基本途徑。歐盟、非盟等區(qū)域組織均建立有完善的“早期預警與反應系統(tǒng)”和以早期反應為主要使命的“區(qū)域待命部隊”或“快速反應部隊”。

令人欣喜的是，隨著2011年11月中國—東盟中心在北京正式啟用，創(chuàng)建“中國—東盟早期預警與反應系統(tǒng)”有了切實可行的契機。中國—東盟中心已被定位為“信息、咨詢和活動的核心協(xié)調機構”，以“推動落實中國與東盟確定的多領域合作項目”。該中心今后將不斷拓展，并在東盟各成員國和中國的其他地區(qū)設立分中心。①“中國—東盟中心將于2011年11月正式揭碑成立”，http://www．gov．cn/jrzg/2011－10/23/content_1976305．htm．(上網時間:2012年1月18日)所以，可以依托中國—東盟中心試運行一個“中國—東盟早期預警與反應系統(tǒng)”，待成熟后在中國—東盟各成員國，尤其是湄公河、馬六甲海峽、南海海域附近設立與中國—東盟分中心同步運行的“早期預警與反應系統(tǒng)”次區(qū)域或國家單元。比如，可以利用2011年12月啟動的中老緬泰湄公河流域執(zhí)法合作機制，創(chuàng)建中國—東盟安全合作中首個次區(qū)域“早期預警與反應系統(tǒng)”。另外，中國—東盟還可以利用正在開展聯合巡邏執(zhí)法行動的四國聯合警察部隊組建首支常設的“中國—東盟待命部隊”。

與此同時，雙方還要以更大的魄力和更具體的行動進一步強化多邊安全合作所必須的互信機制建設。具體而言，除了利用已有的雙邊和多邊合作機制增進彼此間溝通與協(xié)作這些長效性互動關系外，還要拿出更具實質性的行動。對中國而言，最重要的就是為對方提供經濟和安全等公共產品，以消除實力不對稱所帶來的恐懼和不確定性。②尹繼武:“文化與國際信任:基于東亞信任形成的比較分析”，《外交評論》，2011年，第4期，第35－36頁。這些公共產品主要是貿易優(yōu)惠、發(fā)展援助、投資便利、基礎設施建設和安全保證等。大湄公河次區(qū)域合作所取得的重要成果已經證明，對一個實力相對較弱的發(fā)展中區(qū)域，涉及上述各項內容的區(qū)域性公共產品供應，是該區(qū)域各國“樹立信心、相互信任和匯聚愿景”的重要支撐。③參見［西］安東尼·埃斯特亞多道爾、［美］布萊恩·弗朗茲等著，張建新等譯:《區(qū)域性公共產品:從理論到實踐》，上海人民出版社，2010年，第282－400頁。對東盟國家而言，最重要的就是徹底拋棄長期以來所奉行的“大國平衡”戰(zhàn)略。東盟國家不管是通過軍事聯盟推行的“競爭性平衡”(又稱“硬平衡”)，還是通過多邊機制實施的“合作性平衡”(又稱“軟平衡”)，這種既利用大國又制衡大國的雙重心態(tài)都難以掩飾其背后所隱藏的競爭性乃至對抗性色彩，明顯與“合作安全”的精神和主旨相違背。

結語

在全球化背景下，國際安全問題日益呈現綜合化趨勢，由此越來越與經濟、政治、環(huán)境、社會等問題緊密地聯系在一起。近年來，中國—東盟經濟、政治關系不斷發(fā)展，尤其是2010年元旦中國—東盟自由貿易區(qū)的啟動，使雙方經濟關系提升到一個從未有過的高度。然而，中國—東盟日益緊密的經濟聯系和相對穩(wěn)定的政治關系非但沒有化解雙方關系中固有的傳統(tǒng)安全問題，反而使其與不斷滋生的政治、經濟、環(huán)境、社會等新的安全問題交織，重重地叩擊中國—東盟的“安全與穩(wěn)定之門”。更重要的是，這些綜合性安全問題在作為中國—東盟相關的政治敏感區(qū)或商業(yè)、能源通道或作為新的經濟增長區(qū)的南海海域、馬六甲海峽、大湄公河次區(qū)域等地域日益聚集起來，已形成一個個制約經濟發(fā)展、影響政治穩(wěn)定的難解困局。難怪有學者發(fā)出這樣的喟嘆:“在中國—東盟關系中，政治與安全領域的合作更具挑戰(zhàn)性?！雹躗ou Keyuan，China－ASEAN Relations and International Law，p．14．

誠然，中國—東盟伙伴關系啟動20年來，雙方通過這一伙伴關系內“多邊”和“雙邊”層次以及“區(qū)域”、“區(qū)域間”和“全球”等層次的安全合作，為相互間安全問題的解決制定了一系列富有價值的“制度與規(guī)范框架”和難能可貴的行動計劃，采取了廣度和密度都不斷增多的實際行動，并取得了一系列重要成果。但是，面對日益復雜化的安全形勢，中國—東盟還必須拿出更多的精力和時間予以應對。解決這些日益綜合化的安全問題，中國—東盟需要能夠融政治意愿與學術思考為一體的“大智慧”。