從美國對臺軍售討論看其臺海政策調(diào)整*

阮建平

對臺軍售是美國臺海政策的傳統(tǒng)重要手段。美國對臺軍售的直接目標(biāo)就是要確保一個有利于美國并深受其影響的臺海軍力平衡，從而盡可能維持兩岸的“不統(tǒng)、不獨”狀態(tài)。隨著中國的日益崛起和兩岸關(guān)系的發(fā)展，美國這一做法面臨著越來越大的成本問題和風(fēng)險。如何處理對臺軍售問題體現(xiàn)了美國對中國崛起的認(rèn)知傾向和戰(zhàn)略應(yīng)對。

一、美國近年來關(guān)于對臺軍售的討論

對臺軍售是中美關(guān)系中最為復(fù)雜敏感的問題，每次對臺軍售都不可避免地破壞中美相互交流與合作。美國國內(nèi)關(guān)于對臺軍售早就存在不同意見，但其分歧從沒有像近年來這么多。尤其是2011年美國前太平洋戰(zhàn)區(qū)司令、曾任駐華大使的普理赫(Joseph W．Prueher)等美國前軍政要員和喬治敦大學(xué)教授查爾斯·格拉澤(Charles Glaser)等學(xué)者明確提出停止對臺軍售以確保未來中美關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展的建議之后，激起了美國各界的空前討論。

目前，美國國內(nèi)關(guān)于對臺軍售主要存在三種相互區(qū)別又相互聯(lián)系的論點。第一種是“放棄論”，認(rèn)為美國應(yīng)該減少乃至最終停止對臺軍售。早在20世紀(jì)90年代，曾任國防部部長助理的蔡司·弗里曼(Chas W Freeman)就對美國的對臺軍售政策提出質(zhì)疑。他認(rèn)為，維持臺灣的優(yōu)勢或兩岸軍力平衡從長期來看是不可持續(xù)的，還可能動搖大陸對和平解決臺海問題的信心與決心，從而危及臺海穩(wěn)定與美國的利益。①Jr．Chas．Freeman，“Preventing War in the Taiwan Strait”，F(xiàn)oreign Affairs，July/August，1998．pp．11－12．此后，美國參謀長聯(lián)席會議前副主席比爾·歐文斯(Bill Owens)、美國參議院情報委員會主席戴安·范士丹(Dianne Feinstein)和參議員阿倫·斯派克特(Arlen Specter)等政要相繼公開表達(dá)了關(guān)于對臺軍售的質(zhì)疑。②Bill Owens，“America must start treating China as a friend”，F(xiàn)inancial Times，November 17，2009;James T．Areddy，“A conversation with Dianne Feinstein”，Wall Street Journal，June 6，2010;Shirley A．Kan，Taiwan:Major U．S．Arms Sales since 1990，Congressional Research Service，F(xiàn)ebruary 24，2011，p．63．而最引人關(guān)注的是2011年1月普理赫等人在米勒中心研討美中關(guān)系后發(fā)表的《與中國關(guān)系的前景》以及格拉澤在《外交》2011年3/4月號上所撰寫的《中國崛起會導(dǎo)致戰(zhàn)爭嗎?》，分別從確保未來合作收益最大化和對抗風(fēng)險最小化角度，提出美應(yīng)考慮停止對臺軍售。③Miller Center of Public Affairs，A Way ahead with China:Steering the Right Course with the Middle Kingdom，March 29，2011;Charles Glaser，“Will China's Rise Lead to War?Why Realism Does Not Mean Pessimism”，F(xiàn)oreign Affairs，March/April 2011，Vol．90，No．2．

第二種是“加強論”，認(rèn)為美國不僅不應(yīng)減少還應(yīng)加強對臺軍售。這種主張由來已久。隨著近年來中國崛起趨勢日益明顯，美國對華戰(zhàn)略焦慮不斷加劇。在這種背景下，逐漸興起的減少對臺軍售的主張，尤其是米勒中心的研究報告和格拉澤的論文，激起了這批人更大的擔(dān)憂和反彈。美臺商會會長韓儒伯(Rupert Hammond－Chambers)、北美臺灣人教授協(xié)會會長李學(xué)圖(Shyu－Tu Lee)、卡內(nèi)基國際和平研究中心副總裁包道格(Douglas Paal)、美中經(jīng)濟(jì)與安全評估委員會前副主席卜大年(Dan Blumenthal)、企業(yè)研究所高級研究員邁克爾·馬扎(Michael Mazza)及保羅·莫祖爾(Paul Mozur)和戴維·匹林(David Pilling)等人認(rèn)為:格拉澤將影響美中關(guān)系正常發(fā)展的障礙簡單地歸結(jié)為臺灣問題是不對的，即使沒有臺灣問題，其他眾多分歧同樣會制約美中合作;臺灣是美國一個長期盟友、民主樣板和對華戰(zhàn)略前沿，放棄對臺軍售不僅不可能解決美中之間的所有問題，還可能激起中國更大的地區(qū)擴(kuò)張欲望，損害美國的價值觀、國際威望、信用和戰(zhàn)略安全利益;美不僅不應(yīng)放棄對臺軍售，還應(yīng)加強對臺支持。基于此，邁克爾·馬扎認(rèn)為，“臺灣不再是冷戰(zhàn)的遺物。事實上，它正處于中美戰(zhàn)略競爭的最前沿，而這種競爭很可能決定21世紀(jì)美中之間的戰(zhàn)略格局”。①Rupert Hammond－Chambers，“TimetoStraightenout America's Taiwan Policy”，March 7，2011，http://online．wsj．com/article/SB10001424052748704504404576183831310151722．html(上網(wǎng)時間:2011年3月26日);Paul Mozur，“To Avoid War，Stop Taiwan Arms Sales?”March 8，2011，http://www．foreignpolicy．com/?reload=true(上網(wǎng)時間:2011年3月26日);David Pilling，“US cannot sacrifice Taiwan for court the Chinese”，F(xiàn)inancial Times，March 30，2011;Richard C．Bush，“Taiwan and East Asian Security”，F(xiàn)oreign Policy Research Institute，Spring 2011，p．288;John F．Copper，“Why we need Taiwan?”August 29，2011，http://nationalinterest．org/commentary/why－we－need－taiwan－5815(上網(wǎng)時間:2011年9月6日);Michael Mazza，“Why Taiwan Matters?”，March 8，2011，http://www．a(chǎn)ei．org/article/103283．(上網(wǎng)時間:2011年3月12日)

面對逐漸興起的反思主張，美國眾議院外事委員會主席伊萊亞娜·羅斯—萊赫蒂寧(Ileana Ros—Lehtinen)于2011年6月16日舉行了一場關(guān)于“臺灣為什么重要”的聽證會。萊赫蒂寧明確表示，此舉就是為了回應(yīng)國內(nèi)的反思浪潮，提醒美國各界繼續(xù)支持臺灣的極端重要性。②U．S．Government Printing Office，“Why Taiwan Matters”，Hearing before the Committee on Foreign Affairs House of Representatives，June 16，2011，p．1．萊赫蒂寧還與其他親臺議員一起向參眾兩院提出《2011年對臺政策行動議案》，認(rèn)為美國不僅不應(yīng)減少對臺軍售，還應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大與臺灣在軍事、經(jīng)濟(jì)、政治和外交上的合作，向臺灣提供更先進(jìn)的進(jìn)攻性武器。③Taiwan Policy Act of 2011，September 9，2011，p．15，http://www．hcfa．house．gov/112/ROSLEH_065_xml．pdf．(上網(wǎng)時間:2011年9月22日)

第三種是“維持論”，認(rèn)為美國應(yīng)該繼續(xù)維持傳統(tǒng)的對臺軍售原則，即主要限于臺灣自衛(wèi)所必須的技術(shù)和裝備，以威懾大陸使用武力，但應(yīng)盡量避免向臺提供進(jìn)攻性武器裝備，以免過分激怒中國。這種觀點體現(xiàn)了對美國整體利益的綜合考慮:一方面通過對臺軍售維持其所謂的國際信用和對中國的牽制，另一方面在中國尚未對其重要利益構(gòu)成現(xiàn)實威脅而又具有強大反制實力的情況下，盡可能獲取與中國交往的收益。為此，美國還必須防范因支持臺灣而被其獨立行動拖入與中國的全面沖突之中。

在2004年4月美國國會舉辦的“《與臺灣關(guān)系法》:下一個25年”聽證會上，卡內(nèi)基國際和平研究中心的史文(Michael D．Swaine)指出，臺海地區(qū)25年來之所以沒有爆發(fā)沖突，就是因為美國能夠維持對臺與對大陸政策的相對平衡。如果沒有對中國同樣強有力的保證，即不利用自身的軍事優(yōu)勢支持臺灣獨立，僅憑《與臺灣關(guān)系法》是不夠的。在目前形勢下，這種威懾與保證的平衡政策是不可替代的。據(jù)此，美國應(yīng)繼續(xù)向臺灣提供必要的防御援助，但應(yīng)避免提供進(jìn)攻性武器。后者不會增進(jìn)臺灣安全，只會破壞控制危機升級的努力。④Testimony by Michael D．Swaine，in House Committee on International Relations，“The Taiwan Relations Act:The Next 25 Years”，April 21，2004，http://carnegie．ru/publications/?fa=1511．(上網(wǎng)時間:2011年8月15日)面對近年來逐漸興起的放棄對臺軍售主張，喬治敦大學(xué)歷史教授唐耐心(Nancy Bernkopf Tucker)和戰(zhàn)略與國際研究中心高級研究員葛萊儀(Bonnie Glaser)認(rèn)為，放棄對臺軍售并不能解決美中之間的眾多矛盾，目前也不具備這樣做的條件。相反，這不僅將損害美國利益，還會誤導(dǎo)中國，驚嚇臺灣。鑒于亞太地區(qū)的現(xiàn)實環(huán)境，美國不能拋棄臺灣、減少對其承諾。當(dāng)然，美國也必須同時想辦法緩解中國的擔(dān)憂。①Nancy Bernkopf Tucher and Bonnie Glaser，“Should the United States Abandon Taiwan?”The Washington Quarterly，F(xiàn)all 2011，pp．24，35．

從根本上講，不論是“放棄論”、“加強論”還是“維持論”，其出發(fā)點都是著眼于美國的利益需要，所不同的是手段、方式和程度的差異?！胺艞壵摗钡闹鲝埐⒉皇菬o條件的，而是要以中國停止反臺獨的軍事斗爭準(zhǔn)備，進(jìn)而承諾放棄使用武力為交換的?！凹訌娬摗钡闹鲝埦褪且浞掷门_灣的戰(zhàn)略地位應(yīng)對中國崛起可能帶來的挑戰(zhàn)?！熬S持論”并不意味著對臺軍售的規(guī)模和質(zhì)量不變，相反將根據(jù)對海峽兩岸軍力對比變化的評估不斷提升，但在度的把握上有別于“加強論”。

二、美國討論對臺軍售問題的背景

美國當(dāng)前關(guān)于對臺軍售的討論有著深刻的現(xiàn)實變化和復(fù)雜的認(rèn)知考慮。首先，中國崛起趨勢進(jìn)一步增強。多年以來，美國對中國崛起一直存在兩種相互對立的認(rèn)知傾向，即“中國威脅論”和“中國機遇論”，與之相對應(yīng)的對華戰(zhàn)略是“遏制”或“接觸”。在過去，由于美國對自身實力充滿自信，這兩種認(rèn)知與戰(zhàn)略的實際沖突并不大，但隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長和綜合國力的不斷增強，美國日益深切地體認(rèn)到中國崛起的現(xiàn)實影響。按照兩國目前發(fā)展的相對速度，美國許多學(xué)者和機構(gòu)預(yù)測，中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模將在20年之內(nèi)趕上美國。相應(yīng)地，中國還將逐步縮小與美國在科技水平和軍事實力上的差距;與之相對，以“兩場戰(zhàn)爭”和“一場危機”為代表的挑戰(zhàn)大大透支了美國的實力資源，并使其背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這種發(fā)展態(tài)勢的消長變化引發(fā)了美國新一輪對華認(rèn)知與戰(zhàn)略大討論。在這場討論中，美國一些歷史現(xiàn)實主義和政治保守主義者認(rèn)為，中國的崛起必將對美國的全球地位及其主導(dǎo)下的國際秩序構(gòu)成日益嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。對此，美國必須加緊防范和遏制，充分利用臺灣特殊的地緣位置，通過加強對臺軍售和安全合作來更有效地牽制中國的崛起;另一些人則認(rèn)為，美中之間盡管存在諸多分歧和矛盾，但也存在很多共同利益。除互為重要的經(jīng)貿(mào)伙伴外，中美在應(yīng)對眾多地區(qū)和全球性問題上也需要相互合作。保持交往與合作符合美國的整體和長遠(yuǎn)利益。在可預(yù)見的未來，中國無論在能力還是在意愿上都不會挑戰(zhàn)美國。然而，將中國視為敵人很可能導(dǎo)致“預(yù)言的自我實現(xiàn)”。不要說爆發(fā)全面沖突，就是中斷經(jīng)貿(mào)往來，都將造成巨大代價。由于臺灣攸關(guān)中國的核心利益，對臺軍售必然惡化中國對美國的戰(zhàn)略認(rèn)知，破壞相互交流與合作。正是基于這些考慮，歐文斯、普理赫和格拉澤等人提出要調(diào)整對臺軍售，重新審查《與臺灣關(guān)系法》，以消除未來中美對抗的重要誘因，維護(hù)兩國關(guān)系的穩(wěn)定。

目前，雖然美國國內(nèi)對中國能力和意愿的判斷仍存在不少分歧，但大多也有一個基本共識，即鑒于中國的不斷崛起以及中美利益的復(fù)雜交織，簡單的“接觸”或“遏制”已難以奏效。甚至連向來以對華強硬著稱的卜大年等保守派學(xué)者也認(rèn)為，“中美之間的安全競爭并不預(yù)示著一場新的冷戰(zhàn)——那是對新的復(fù)雜現(xiàn)實的過于簡單化的類比”。②Dan Blumenthal，Randall Schriver，Mark Stokes，L．C．Russell Hsiao，Michael Mazza，Asian Alliances in the 21st Century，Project 2049 Institute，p．4，參見http://www．a(chǎn)ei．org/docLib/Asian－Alliances－21st－Century．pdf．(上網(wǎng)時間:2011年9月24日)對此，他們主張，美國一方面要繼續(xù)保持與中國的交往，另一方面要加大對中國的防范和塑造，并將這些政策有機地整合起來。“重返亞洲”正是這一戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，即在加強對中國防范的同時，塑造中國未來抉擇的戰(zhàn)略環(huán)境，促進(jìn)中國融入現(xiàn)有的國際秩序。在美國看來，無論是為了防范中國崛起所帶來的挑戰(zhàn)，還是為了促進(jìn)中國的轉(zhuǎn)型，臺灣都具有獨特的作用。

其次，臺海兩岸軍力對比進(jìn)一步向大陸傾斜?；趯ψ陨碚w利益的綜合考慮，美國的臺海政策不得不兼顧“接觸”與“防范”的要求，以免過分激怒中國導(dǎo)致直接沖突。為了實現(xiàn)這種可控的間接制衡，美國一直借助對臺軍售來維持一個有利于自己并深受其影響的臺海軍力平衡。但隨著大陸軍事現(xiàn)代化的快速發(fā)展，臺海軍力平衡進(jìn)一步向有利于大陸的方向傾斜，美國的這一政策效果面臨越來越大的挑戰(zhàn)。

與大陸相比，臺灣由于經(jīng)濟(jì)增長長期低迷，其與大陸經(jīng)濟(jì)的規(guī)模差距不斷拉大，其軍事投入也日漸相形見絀。從1994年至2011年，臺灣軍費支出只有2000年、2008年和2011年3個年份超過1994年水平，其余14個年份均低于1994年水平。就相對規(guī)模而言，臺灣軍事支出占島內(nèi)生產(chǎn)總值和財政支出的比例分別由1994年的3．8%和24．3%下降至2011年的2．1%和16．6%。①Shirley A．Kan，Taiwan:Major U．S．Arms Sales since 1990，Congressional Research Service，F(xiàn)ebruary 24，2011，p．32．盡管目前臺灣軍事支出的相對水平仍高于大陸，但其絕對規(guī)模早已被大陸超越。不斷擴(kuò)大的投入差距，必然限制臺灣軍力的發(fā)展速度及其維持兩岸軍力平衡的能力。臺灣在2009年公布的第一份《四年防務(wù)評估報告》提出要進(jìn)行軍事轉(zhuǎn)型，建立一支規(guī)模小但具有聯(lián)合作戰(zhàn)能力、更職業(yè)化的志愿兵。這一計劃的最大挑戰(zhàn)仍然來自于財政負(fù)擔(dān)。2011年臺灣財政預(yù)算赤字達(dá)到125億美元，占島內(nèi)生產(chǎn)總值的2．63%，接近國際通行的危機警戒線。作為臺灣軍事轉(zhuǎn)型的一項重要內(nèi)容，僅實行募兵制就需要在2012－2016年間每年支出50億美元的人員費用，占島內(nèi)生產(chǎn)總值的1%，占軍費支出的50%。在武器更新方面，僅2011－2014年間臺向美國提出的采購計劃就面臨17．8億美元的預(yù)算缺口。②Alexander Chieh－cheng Huang，“A Midterm Assessment of Taiwan's First Quadrennial Defense Review”，F(xiàn)ebruary 2011，http://www．brookings．edu/papers/2011/02_taiwan_huang．a(chǎn)spx．(上網(wǎng)時間:2011年3月30日)

與之相對，受益于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長和科技的長足發(fā)展，大陸軍事現(xiàn)代化在過去十年取得了巨大進(jìn)步，防空能力、遠(yuǎn)程精確打擊和兵力投送能力大為增強。未來，隨著一系列先進(jìn)作戰(zhàn)平臺的陸續(xù)服役，比如具有第四代水平的隱形戰(zhàn)斗機J－20、裝備有新一代潛射戰(zhàn)略導(dǎo)彈“巨浪－2”的晉級核潛艇、“瓦良格”和其他國產(chǎn)航空母艦、“北斗”定位系統(tǒng)等，以及根據(jù)聯(lián)合作戰(zhàn)和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)等現(xiàn)代作戰(zhàn)理念的整合，大陸的軍事實力將進(jìn)一步提升。美國2011年《中國軍力報告》承認(rèn)，兩岸軍力對比進(jìn)一步向有利于大陸的方向傾斜。③Office of the Secretary of Defense，Military and Security developments Involving the People’s Republic of China 2011，August 24，2011，p．1．

面對這一趨勢，美國如何調(diào)整對臺軍售政策引發(fā)爭議。一些美國人認(rèn)為，美國只有加強對臺軍售才能繼續(xù)維持一個有利的軍力平衡。但阿蘭·斯派克特議員等人認(rèn)為，對臺軍售根本不足以抵御中國的進(jìn)攻，更多只是一種象征。④Shirley A．Kan，Taiwan:Major U．S．Arms Sales since 1990，Congressional Research Service，F(xiàn)ebruary 24，2011，p．63．因此，必須進(jìn)行主動調(diào)整。

第三，兩岸關(guān)系進(jìn)一步緩和。從20世紀(jì)90年代中后期到2008年，由于臺灣島內(nèi)分裂活動加劇，兩岸關(guān)系持續(xù)緊張，并危及到美國的操控空間，迫使其不得不由過去的“戰(zhàn)略模糊”轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略清晰”。2008年之后，海峽兩岸關(guān)系大為緩和。自2008年以來，雙方簽署了一系列經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議，尤其是2010年達(dá)成的《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》(ECFA)，大大促進(jìn)了兩岸經(jīng)貿(mào)交往和人員往來。據(jù)臺灣方面統(tǒng)計，2010年臺灣與大陸貨物貿(mào)易達(dá)1086．0億美元，增長44．3%。其中臺灣對大陸出口726．4億美元，增長42．7%;臺灣從大陸進(jìn)口359．5億美元，增長47．7%。臺灣與大陸的貿(mào)易順差366．9億美元，增長38．1%。大陸已成為臺灣最大的貿(mào)易伙伴、第一大出口目的地和第二大進(jìn)口來源地。⑤“2010年中國臺灣省貨物貿(mào)易及兩岸雙邊貿(mào)易概況”，http://countryreport．mofcom．gov．cn/record/view110209．a(chǎn)sp?news_id=23365．(上網(wǎng)時間:2011年10月5日)隨著兩岸“三通”的實施，人員往來迅速擴(kuò)大。2010年有240萬臺灣人到大陸，增長了37%;160萬大陸人到臺灣，增長了41%。⑥Ourism Bureau，http://admin．taiwan．net．tw/statistics/File/201012/table25_2010．pdf;http://admin．taiwan．net．tw/statistics/File/201012/table02_010．pdf．(上網(wǎng)時間:2011年12月28日)與此同時，兩岸文化教育交流也在穩(wěn)步推進(jìn)。2011年4月，臺灣宣布同意招收大陸學(xué)生赴臺讀書。

兩岸關(guān)系的緩和使得美國對臺軍售的必要性和迫切性降低。面對中國的持續(xù)反對，美國越來越難以提出令人信服的客觀理由。對此，一些美國人堅持認(rèn)為，盡管大陸對臺軍事部署在放緩，但由于其軍事現(xiàn)代化的發(fā)展，對臺軍事威脅實際上仍在提升，所以美國應(yīng)繼續(xù)對臺軍售。

耐人尋味的是，面對兩岸交往的不斷擴(kuò)大，美國一些傳統(tǒng)上支持臺灣的保守人士也公開宣稱要放棄對臺灣的支持。比如美國國會資深議員達(dá)拉·羅拉巴切爾(Dana Rohrabacher)因不滿臺灣改善與大陸關(guān)系的政策，憤而辭去國會“臺灣連線”(Congres-sional Taiwan Caucus)主席一職。①Nadia Tsao，“Rohrabacher to Leave Taiwan Caucus Position”，Taipei Times，March 15，2009．喬治敦大學(xué)教授羅伯特·舒特(Robert Sutter)表示，如果臺灣繼續(xù)追求與大陸的整合，美國應(yīng)該重新評估其長期以來的對臺政策，甚至考慮放棄對臺灣的軍事支持。②Robert Sutter，“Cross－Strait Moderation and the United States—Policy Adjustments needed”，Pac Net，No．17，March 5，2009．考慮到他們的一貫立場，這些言行更多帶有一種聲東擊西的色彩，其實際目的是要壓臺灣在軍購問題上更加積極和主動，并以此影響臺灣的政策走向。在中國看來，軍售是考驗美國對華戰(zhàn)略意向的一個試金石;在美國保守派看來，對待軍購的態(tài)度也是考驗臺灣政治人物意向的一個試金石。他們最擔(dān)心的是，隨著兩岸經(jīng)貿(mào)、人員和文化交流的持續(xù)擴(kuò)大，臺灣將在經(jīng)濟(jì)、安全和對外戰(zhàn)略上逐漸靠近大陸，從而可能脫離美國在亞太的聯(lián)盟體系。2008－2009年臺灣與日本在釣魚島問題上的矛盾，以及在2010年朝鮮半島摩擦中表態(tài)不明確，加劇了他們的擔(dān)憂。③Shirley A．Kan，Taiwan:Major U．S．Arms Sales since 1990，Congressional Research Service，F(xiàn)ebruary 24，pp．51－52．對此，卜睿哲等人認(rèn)為，美國不僅不應(yīng)放棄對臺軍售，還應(yīng)提升與其在安全和經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的合作。④Richard Bush and Alan Romberg，“Cross－Strait Moderation and the United States”，Pac Net，No．17A，March 12，2009．顯然，這一主張不僅旨在對沖大陸的影響，還對島內(nèi)抵制統(tǒng)一的勢力具有重要的心理支撐作用。在臺灣島內(nèi)地區(qū)本位和民粹主義盛行的政治生態(tài)下，軍售實際已成為美國影響其政局和政策走向的一個重要手段。

從根本上講，美國目前關(guān)于對臺軍售的爭論與各方對中國崛起的認(rèn)知傾向有著密切的聯(lián)系。根據(jù)當(dāng)前對華認(rèn)知的主流觀點，美國不僅不會放棄臺灣，還會進(jìn)一步鞏固其作用。在2011年10月4日眾議院外事委員會的聽證會上，國務(wù)院負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的助理國務(wù)卿坎貝爾(Kurt M．Campbell)和國防部負(fù)責(zé)亞太安全的國防部長助理羅沃伊(Peter Lavoy)承認(rèn)，與臺灣建立更加牢固和多樣的關(guān)系已成為美國亞太戰(zhàn)略調(diào)整的重要組成部分。⑤Dr．Kurt M．Campbell，Testimony before the House Foreign Affairs Committee，October 4，2011，p．2;Dr．Peter Lavoy，Testimony before the House Foreign Affairs Committee，October 4，2011，p．4．由此不難理解，盡管存在不少分歧和壓力，美國政府仍然批準(zhǔn)了新一輪總價值達(dá)58．52億美元的對臺軍售計劃。⑥參見美國國防安全合作局網(wǎng)站:http://www．dsca．mil/PressReleases/36－b/2011/TECRO_11－39．pdf．(上網(wǎng)時間:2011年9月22日)此次對臺軍售再次違反了美國在《八·一七公報》中所作出的承諾，并與兩岸緩和的發(fā)展趨勢嚴(yán)重背離，顯示了美國對中國的防范心理和將臺灣作為其戰(zhàn)略棋子的動機尚未根本改變。

三、美國臺海政策調(diào)整趨向及其影響

基于現(xiàn)實考慮，美國將維持臺海兩岸“不統(tǒng)不獨”視為最有利的態(tài)勢，對臺軍售是美實現(xiàn)這一目標(biāo)的傳統(tǒng)手段。但從長期看，這一做法將面臨越來越大的成本和風(fēng)險。為了盡可能延續(xù)臺海當(dāng)前態(tài)勢，美國將對其臺海政策進(jìn)行調(diào)整。

在整體戰(zhàn)略上，美國將逐漸改變過分依靠軍售的傳統(tǒng)做法，轉(zhuǎn)向軍事、經(jīng)濟(jì)和政治手段的綜合運用。早在20世紀(jì)90年代后期，蔡司·弗里曼就指出，把兩岸分歧當(dāng)作一個軍事問題來處理并不符合美國利益。⑦Jr．Chas．Freeman，“Preventing War in the Taiwan Strait”，F(xiàn)oreign Affairs，July/August，1998，p．11．普理赫等人強調(diào)，對臺軍售使臺灣這樣一個明顯具有政治性、并具有越來越多經(jīng)濟(jì)性的議題總是被按軍事方式加以討論。臺灣問題的解決不應(yīng)在軍事層面，而應(yīng)在經(jīng)濟(jì)、政治和文化層面進(jìn)行討論。⑧Miller Center of Public Affairs，A Way ahead with China:Steering the Right Course with the Middle Kingdom，March 29，2011，p．24．雖然他們提出放棄對臺軍售的主張沒有成為美國當(dāng)前的現(xiàn)實政策，但其據(jù)以提出的理由不能不引起美國決策者的重視。面對中國軍力的迅速崛起，單一手段的政策效果逐步下降，必須綜合應(yīng)對。

在軍事上，適時調(diào)整對臺軍售重點，深化與臺灣在人員交流、戰(zhàn)略溝通、情報搜集和指揮系統(tǒng)等方面的“軟合作”。鑒于臺海軍力平衡進(jìn)一步向大陸傾斜，蘭德公司在《平衡問題:兩岸爭端的政治環(huán)境和軍事問題》的報告中建議，美國今后對臺軍售的重點應(yīng)該是增加中國進(jìn)攻的可感知成本，而不是具有決定性地?fù)魯〈箨懙倪M(jìn)攻，尤其要增強臺灣的戰(zhàn)時生存能力和反登陸聯(lián)合作戰(zhàn)能力。⑨David A．Shlapak，David T．Orletsky，Toy I．Reid，Murray Scot Tanner，Barry Wilson，A Question of Balance:Political Context and Military Aspects of the China－Taiwan Dispute，RAND Corporation，F(xiàn)ebruary 2009，pp．139－141．與此同時，美國將進(jìn)一步加強與臺灣的戰(zhàn)略溝通和情報合作，以提高軍事協(xié)作效率。1995－1996年臺海危機之后，美國趁機恢復(fù)了與臺灣的正式軍事關(guān)系。目前，美國與臺灣各個層次的軍事交流正在不斷深化。在此基礎(chǔ)上，美國國防部前官員石明凱(Mark A．Stokes)建議，綜合自動化通信指揮系統(tǒng)(C4ISR)應(yīng)該成為美臺合作的戰(zhàn)略優(yōu)先。雙方應(yīng)探討為臺灣的超高頻(UHF)遠(yuǎn)程早期預(yù)警雷達(dá)提供太空跟蹤能力，以及全球微波互聯(lián)接入(WiMAX)和移動自組網(wǎng)絡(luò)(MANET)等先進(jìn)技術(shù)和系統(tǒng)的軍事運用。此外，美臺還應(yīng)考慮聯(lián)合設(shè)計和開發(fā)與海上超視距雷達(dá)系統(tǒng)、綜合海底監(jiān)視和多功能水下航行器相關(guān)的項目。①Mark A．Stokes，Revolutionization Taiwan’s Security—Levering C4ISR for Traditional and Non－Traditional Challenges，Project 2049 Institute，F(xiàn)ebruary 19，2010，p．34．2010年1月，奧巴馬政府批準(zhǔn)了臺灣提出的2010－2014年“博勝計劃”，將為臺灣陸海空更多作戰(zhàn)平臺、系統(tǒng)和傳感器整合進(jìn)指揮控制網(wǎng)絡(luò)提供技術(shù)支持。②Shirley A．Kan，Taiwan:Major U．S．Arms Sales since 1990，Congressional Research Service，F(xiàn)ebruary 24，p．18．2011年2月，美國國防安全合作局要求臺灣將其指揮、控制、通訊和計算機系統(tǒng)(C4)與“愛國者”導(dǎo)彈防御系統(tǒng)和早期預(yù)警雷達(dá)完全整合起來。2012年，裝備有美國AN/FPS－115相控陣?yán)走_(dá)的臺灣“鋪路爪”系統(tǒng)正式建成。通過這些合作，既能盡量維持臺灣抗拒統(tǒng)一的軍事籌碼，又可以將臺灣整合進(jìn)美國整個亞太安全體系中來，促進(jìn)情報共享和軍事協(xié)調(diào)，加強對大陸的軍事防范。

在經(jīng)濟(jì)上，進(jìn)一步加強與臺灣的經(jīng)貿(mào)合作，擴(kuò)大其國際參與，對沖中國的影響。一些美國人擔(dān)心，隨著兩岸經(jīng)貿(mào)交往的持續(xù)擴(kuò)大，臺灣對大陸的依賴越來越深，將增加中國對臺灣實施強制的籌碼。從長期看，經(jīng)濟(jì)交往的不斷擴(kuò)大和持續(xù)深化將為兩岸政治整合奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，這是近代以來民族國家建構(gòu)和鞏固的一個普遍規(guī)律。對此，美國認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)一步加強與臺灣的經(jīng)貿(mào)合作，包括給予臺灣免簽待遇，促進(jìn)相互之間的人員往來，幫助臺灣參與更多的國際多邊機制等，以對沖大陸的影響，維護(hù)臺灣的選擇自由。在這一過程中，美國還可以借助臺灣對安全援助的迫切需要乘機擴(kuò)大其市場。

在政治上，加大對大陸政治轉(zhuǎn)型的壓力，塑造有利于美國的環(huán)境。蘭德公司在2007年公布了一份由羅格·克里夫(Roger Cliff)和戴維·斯拉帕克(David A．Shlapak)撰寫的《臺灣問題解決后的中美關(guān)系》報告。該報告以大陸動武或和平、美國干預(yù)或不干預(yù)為基本變量分析了未來解決臺灣問題的十種可能結(jié)果及其對美中關(guān)系的影響。報告認(rèn)為，大陸政治的民主化對未來美中關(guān)系的不利影響最小，無論臺灣最終獨立還是與大陸統(tǒng)一。③Roger Cliff，David A．Shlapak，“U．S．－China Relations After Resolution of Taiwan’s Status”，RAND Corporation，2007，pp．7－9．對美國而言，促進(jìn)大陸政治轉(zhuǎn)型不僅是目標(biāo)，更是手段，借此可以通過內(nèi)部分化制衡有效地施加影響。正是在這個意義上，邁克爾·馬扎認(rèn)為，繼續(xù)支持臺灣作為一個獨立的民主國家存在顯然具有重大的軍事戰(zhàn)略意義。④Michael Mazza，“Why Taiwan Matters?”March 8，2011，http://www．a(chǎn)ei．org/article/103283．(上網(wǎng)時間:2011年12月5日)包括很多要求停止對臺軍售的人認(rèn)為，臺灣的優(yōu)勢不在于軍事等硬實力，而在于其經(jīng)濟(jì)、社會和政治體制等軟實力，他們建議臺灣在未來與大陸的博弈中應(yīng)更注重發(fā)揮后者的優(yōu)勢。

毋庸置疑，美國當(dāng)前的臺海政策及其調(diào)整，對臺海地區(qū)的持久和平和中國的統(tǒng)一進(jìn)程造成了嚴(yán)重障礙，損害了中國的核心利益。但從長期看，這將給美國帶來越來越大的成本和風(fēng)險。

隨著中國的日益崛起和中美相互依賴的不斷加深，加強相互交流與合作不僅符合兩國各自的整體利益，還有助于應(yīng)對日益嚴(yán)重的全球性挑戰(zhàn)和各種地區(qū)性問題。然而，美國對臺軍售削弱了中國對其戰(zhàn)略信任，必然破壞相互交流與合作。與此同時，島內(nèi)臺獨勢力在其庇護(hù)下的不斷發(fā)展，也增加了未來中美沖突的風(fēng)險。對此，越來越多的美國學(xué)者感到擔(dān)憂。蘭德公司的臺海問題專家戴維·希拉帕克等人提醒，大陸的不斷崛起和臺灣島內(nèi)獨立意識的發(fā)展，使兩岸未來沖突的危險增加，屆時將使美國面臨更加艱難的選擇。⑤David A．Shlapak，David T．Orletsky，Toy I．Reid，Murray Scot Tanner，Barry Wilson，A Question of Balance:Political Context and Military Aspects of the China－Taiwan Dispute，RAND Corporation，F(xiàn)ebruary 2009，p．27．

雖然美國一些人希望借深化與臺灣的經(jīng)貿(mào)合作來對沖大陸的影響，但考慮到兩岸在地理、語言和文化上的親近，這種政策的對沖效果是非常有限的。實際上，臺灣的經(jīng)濟(jì)命運已日益緊密地與大陸聯(lián)系在一起。據(jù)臺灣方面統(tǒng)計，大陸早已成為臺灣最大的貿(mào)易伙伴、順差來源和投資目的地。截止2010年，大陸占臺灣出口市場的27．7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國所占的6．5%;大陸占臺灣進(jìn)口市場的14．3%，高于美國所占的10．1%。臺灣到大陸的投資占其整個對外投資的84%。①Mainland Affairs Council，Cross－Strait Economic Statistics Monthly，No．217，May 30，2011，http://www．mac．gov．tw/ct．a(chǎn)sp?xItem=95294＆ctNode=5934＆mp=3．(上網(wǎng)時間:2011年11月8日)這還沒有將臺灣與香港和澳門的經(jīng)貿(mào)交往計算進(jìn)來。隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，美國將更難提供足夠的替代市場來滿足臺灣未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

鑒于中國的持續(xù)崛起和對統(tǒng)一的不懈追求，美國一些學(xué)者和政治家也不得不開始思考如何應(yīng)對兩岸最終統(tǒng)一的可能性。一方面，如前所述，將大陸政治體制改革納入兩岸談判中來，滯緩和分化大陸的統(tǒng)一壓力;另一方面，軍事上盡可能阻止大陸“借臺出?！薄２奉Ｕ茉?011年發(fā)表的《臺灣與亞太安全》報告中分析了未來兩岸關(guān)系的各種走勢和美國的對策。其中提出，如果兩岸交流開始加速的統(tǒng)一進(jìn)程中包含允許中國軍隊從臺灣進(jìn)行對外投送的條款，美國就必須考慮悄悄地塑造這個談判，比如要求臺灣阻止大陸軍隊以任何形式在臺灣存在。否則，美國整個亞太安全戰(zhàn)略將面臨根本挑戰(zhàn)。②Richard C．Bush，Taiwan and East Asian Security，F(xiàn)oreign Policy Research Institute，Spring 2011，p．288．卜睿哲的觀點在美國政界和學(xué)者中具有一定代表性，它既體現(xiàn)了美國臺海政策的主要動機，又體現(xiàn)了對中國“一國兩制、和平統(tǒng)一”方案的無知或偏見。實際上，早在20世紀(jì)80年代，大陸提出“一國兩制、和平統(tǒng)一”方案時就考慮到各種現(xiàn)實情況?！耙粐鴥芍啤币馕吨贫炔町惒粦?yīng)成為兩岸統(tǒng)一的障礙。雙方完全根據(jù)自己的實際情況和需要決定改革的模式、方向和進(jìn)程，互不將自己的制度強加給對方。根據(jù)該方案實現(xiàn)統(tǒng)一后，臺灣擁有高度的自治權(quán)力。只要不危及國家安全，大陸也不派軍隊進(jìn)駐臺灣。③《鄧小平文選》，第三卷，人民出版社，1993年，第30頁。

余論

兩岸統(tǒng)一攸關(guān)中國的民族情感、領(lǐng)土完整、主權(quán)和國家安全等眾多核心利益，也是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的應(yīng)有之義。針對美國盡可能維持兩岸“不統(tǒng)不獨”態(tài)勢的牽制政策，中國應(yīng)繼續(xù)從“增加對抗成本”和“化解對抗動機”兩方面入手。一方面，在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生和社會治理水平的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)軍隊和國防現(xiàn)代化建設(shè)，使阻止中國統(tǒng)一的任何企圖都將面臨巨大代價。以臺灣與大陸不斷拉大的實力差距，要想維持兩岸軍力平衡將變得日益困難。一般情況下，美國也不會越俎代庖，直接與大陸單獨對抗;另一方面，繼續(xù)擴(kuò)大與美國的交流與合作，盡可能緩解其對中國崛起的戰(zhàn)略焦慮，增加對中國和平統(tǒng)一主張的理解。對于美國而言，中國持續(xù)提升的常規(guī)和核打擊力量，將進(jìn)一步增加其干預(yù)臺灣問題的代價，而不斷擴(kuò)大的共同利益和聯(lián)合應(yīng)對共同挑戰(zhàn)的相互需要，也將有助于緩解中美結(jié)構(gòu)性矛盾，改善美國對中國的認(rèn)知傾向。

與此同時，我們應(yīng)該看到，實現(xiàn)中國“和平統(tǒng)一”的另一關(guān)鍵在于臺灣民眾對“一個中國原則”的普遍接受。為此，我們應(yīng)在對“臺獨”分裂活動保持強大可信的軍事壓力的同時，繼續(xù)堅持?jǐn)U大和深化兩岸經(jīng)貿(mào)、文化和人員交流，為兩岸的和平發(fā)展和政治整合積累充分的物質(zhì)基礎(chǔ)和情感基礎(chǔ)。在2012年臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的激烈角逐中，認(rèn)同“九二共識”的馬英九再次當(dāng)選。其成功連任與大陸的這種政策組合有著不可分割的密切聯(lián)系。在此基礎(chǔ)上，大陸應(yīng)適時穩(wěn)妥地逐步開放相關(guān)公共服務(wù)部門和政府部門，為臺灣那些愿意接受“一個中國原則”的精英人才提供政治成長空間。通過這些政策組合，將使島內(nèi)越來越多的人體認(rèn)到，分裂沒有出路，而統(tǒng)一不僅意味著更大更穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)成長空間，還包括無可比擬的政治成長空間和國際地位，從而超越狹隘的地區(qū)本位，接受對國家的廣泛認(rèn)同。