小城鎮(zhèn)建設(shè)研究——以河北省新樂(lè)市為例

□文/高妍妍 王肖蓉 王 聰

（1.燕山大學(xué) 河北·秦皇島；2.河北工業(yè)大學(xué)廊坊分校 河北·廊坊）

近年來(lái)，蓬勃興起的小城鎮(zhèn)正成為中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的新特征。隨著對(duì)小城鎮(zhèn)問(wèn)題研究和認(rèn)識(shí)的不斷深入，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策措施。然而，目前，小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，小城鎮(zhèn)的電力、交通、供水、住宅、餐飲以及商業(yè)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等的發(fā)展不充分，再加之農(nóng)民居住較分散，不集中，使得小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口和勞動(dòng)力的吸納能力較弱；小城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中度較低，發(fā)展緩慢；小城鎮(zhèn)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，各地都只從小局部考慮，視野不寬眼光不遠(yuǎn)，浪費(fèi)了大量人力、物力和財(cái)力，也浪費(fèi)了耕地；城鄉(xiāng)隔離的戶(hù)籍制度，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的以商品糧供應(yīng)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，造成了農(nóng)村工業(yè)化、非農(nóng)化與城市化、實(shí)際職業(yè)與戶(hù)口身份登－記脫節(jié)，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村富余勞動(dòng)力流入小城鎮(zhèn)；建設(shè)資金不足等等問(wèn)題。

一、新樂(lè)市小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r

新樂(lè)市全市轄8鎮(zhèn)3鄉(xiāng)1個(gè)街道辦事處，即：承安鎮(zhèn)、邯邰鎮(zhèn)、馬頭鋪鎮(zhèn)、東王鎮(zhèn)、杜固鎮(zhèn)、正莫鎮(zhèn)、大岳鎮(zhèn)、化皮鎮(zhèn)、協(xié)神鄉(xiāng)、木村鄉(xiāng)、彭家莊鄉(xiāng)、長(zhǎng)壽街道辦事處。160個(gè)行政村，總?cè)丝?6萬(wàn)，面積525平方公里。面積超過(guò)40平方千米的鎮(zhèn)只有4個(gè)，其余小鎮(zhèn)的面積全都在20～30平方千米之間，而且，人口不到3萬(wàn)的小城鎮(zhèn)就有7個(gè)，是名副其實(shí)的小鎮(zhèn)了。不僅如此，而且各個(gè)小鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)面積更小，并且和農(nóng)村區(qū)域相互交錯(cuò)，混淆不清。鎮(zhèn)區(qū)居民還不到鎮(zhèn)內(nèi)總?cè)丝诘?/10，還有，各個(gè)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后等等一系列問(wèn)題。由此可以看出，新樂(lè)市小城鎮(zhèn)不僅從地域還是從鎮(zhèn)區(qū)居民的數(shù)量，還是從其他方面來(lái)說(shuō)，都有待完善發(fā)展。

二、新樂(lè)市小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政收入規(guī)模小，持續(xù)動(dòng)力缺乏。財(cái)政收入是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要體現(xiàn)，而新樂(lè)市小城鎮(zhèn)的財(cái)政收入普遍存在著規(guī)模較小的問(wèn)題，如表1所示。（表1）通過(guò)對(duì)比可以看出，新樂(lè)市小城鎮(zhèn)財(cái)政收入總體來(lái)說(shuō)與發(fā)達(dá)地區(qū)還有較大差距，而財(cái)政收入水平的高低直接影響著小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況以及將來(lái)的發(fā)展水平，提高小城鎮(zhèn)的財(cái)政收入水平是新樂(lè)市小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。

表1 小城鎮(zhèn)財(cái)政收入對(duì)比

（二）基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共產(chǎn)品缺乏。新樂(lè)市小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)文化副業(yè)發(fā)展滯后，道路、路燈、供水、排水、通訊等公用設(shè)施不健全，綠化、環(huán)保、文化、體育、交通等問(wèn)題比較突出。小城鎮(zhèn)道路普遍坑坑洼洼，沿過(guò)境公路發(fā)展起來(lái)的居多，除過(guò)境公路在城區(qū)穿過(guò)段外，道路鋪裝率很低；除縣城建有日供水能力4萬(wàn)噸的自來(lái)水廠兩座以外，新樂(lè)市各個(gè)小城鎮(zhèn)沒(méi)有自來(lái)水廠，直接以地下水為飲用水；下水道設(shè)施很差，雨季時(shí)污水滿(mǎn)街流；除縣城以外，其他村鎮(zhèn)沒(méi)路燈，一到晚上就黑燈瞎火的；文化娛樂(lè)設(shè)施非常單調(diào)。

（三）規(guī)劃缺乏科學(xué)性，特色不明顯。雖然新樂(lè)市每個(gè)小城鎮(zhèn)都有一個(gè)總體規(guī)劃，但有些總體規(guī)劃質(zhì)量不高，缺乏科學(xué)性。同時(shí)，除總體規(guī)劃外，沒(méi)有控制性詳細(xì)規(guī)劃以及土地利用、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等專(zhuān)業(yè)規(guī)劃與之配套，缺乏規(guī)劃的完整性、連續(xù)性和可操作性。因此，在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中缺乏充分的規(guī)劃依據(jù)。這表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是布局不盡合理；二是發(fā)展規(guī)劃滯后；三是小城鎮(zhèn)建筑規(guī)劃缺乏民俗特色。新樂(lè)市小城鎮(zhèn)建設(shè)中，忽視了自身特色，不顧客觀條件和發(fā)展需求，特別是在小城鎮(zhèn)建設(shè)中忽視民俗文化傳統(tǒng)和地域特色的現(xiàn)象非常突出。

（四）發(fā)育程度低，規(guī)模偏小。當(dāng)前，新樂(lè)市小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小，嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。由于我國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)起步較晚，對(duì)于小城鎮(zhèn)建設(shè)的一系列政策措施和建設(shè)方法理念等還沒(méi)有突出的認(rèn)識(shí)。因此，新樂(lè)市的小城鎮(zhèn)建設(shè)也處于初步階段。經(jīng)調(diào)查，新樂(lè)市小城鎮(zhèn)的非農(nóng)人口相對(duì)較少，如表2所示。（表2）新樂(lè)市小城鎮(zhèn)非農(nóng)人口比例較低，從而導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)面積偏小，發(fā)育程度還屬于初級(jí)階段。小城鎮(zhèn)的規(guī)模必然造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，使得新樂(lè)市的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)難以繁榮起來(lái)，城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮也受到極大影響，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展后勁嚴(yán)重不足，并且不利于集中有限財(cái)力加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。小城鎮(zhèn)規(guī)模小，對(duì)資源的集聚能力小，不僅難以把周邊的資源吸引過(guò)來(lái)，對(duì)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)也無(wú)法起到輻射作用。

表2 新樂(lè)市小城鎮(zhèn)人口分布

（五）管理滯后，政策體系不配套。新樂(lè)市小城鎮(zhèn)的管理水平普遍較低，主要表現(xiàn)在：一是管理制度不健全，管理機(jī)制不能適應(yīng)城鎮(zhèn)對(duì)周邊的擴(kuò)散效應(yīng)。二是管理手段落后，尚未形成有效的小城鎮(zhèn)管理運(yùn)行系統(tǒng)。三是人員膨脹，機(jī)構(gòu)臃腫。據(jù)新樂(lè)市有關(guān)方面調(diào)查，現(xiàn)在好多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出，經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，因此沒(méi)有正常、穩(wěn)定的財(cái)政收入做支撐，維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、行使公正的政府職能變得越來(lái)越困難，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)方面能力的發(fā)揮。四是促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策不夠完善。這主要體現(xiàn)在河北省小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度、社會(huì)保障制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度等尚未完善，等等。

三、新樂(lè)市小城鎮(zhèn)建設(shè)建議

（一）完善財(cái)政監(jiān)管體制，多渠道籌集建設(shè)資金。資金是小城鎮(zhèn)建設(shè)中一種不可缺少的要素。要加快新樂(lè)市小城建設(shè)的步伐，必須加大改革力度，采取切實(shí)可行的措施，多渠道、多形式、多元化籌集資金。要加強(qiáng)新樂(lè)市城鎮(zhèn)財(cái)稅管理，籌集更多的小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。積極應(yīng)用好市場(chǎng)化的手段多渠道籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金，引進(jìn)新樂(lè)市大企業(yè)如河北新化、華寶塑機(jī)、奧星藥業(yè)等進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)和管理領(lǐng)域，鼓勵(lì)各種社會(huì)資本投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)市場(chǎng)融資擴(kuò)大建設(shè)資金籌集渠道。此外，還應(yīng)打破行業(yè)、區(qū)域和所有制的界限，允許單位和個(gè)人以股份制、租賃制和合資經(jīng)營(yíng)等形式，開(kāi)發(fā)小城鎮(zhèn)。并且，完善新樂(lè)市和域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，建立有效的資金運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。此外，新樂(lè)市市級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的日常運(yùn)行建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，對(duì)大額資金的波動(dòng)實(shí)行預(yù)警制，要有控制風(fēng)險(xiǎn)的反饋機(jī)制。市級(jí)財(cái)政部門(mén)要密切注視資金的波動(dòng)情況，進(jìn)行分析和研究，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)采取對(duì)策和措施，要把報(bào)表作為檢查工作的一項(xiàng)重要依據(jù)，有效監(jiān)督財(cái)政資金在新樂(lè)市小城鎮(zhèn)建設(shè)中的運(yùn)營(yíng)，以確保合理使用建設(shè)資金。

（二）完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城鎮(zhèn)服務(wù)職能。針對(duì)新樂(lè)市小城鎮(zhèn)中基礎(chǔ)設(shè)施較差的情況，如道路坑坑洼洼、鋪裝率低，排水系統(tǒng)不暢，車(chē)站、垃圾處理系統(tǒng)不完善等問(wèn)題，應(yīng)加大對(duì)城鎮(zhèn)這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，在域內(nèi)各城鎮(zhèn)進(jìn)行修補(bǔ)公路、硬化巷道、栽植綠化美化樹(shù)木。同時(shí)，在市里沒(méi)有路燈的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，安裝路燈，完善提供城鎮(zhèn)照明設(shè)施。為加強(qiáng)環(huán)境管理，應(yīng)增加各城鎮(zhèn)的垃圾箱數(shù)目。除此之外，還應(yīng)增加汽車(chē)站的數(shù)量，滿(mǎn)足鎮(zhèn)內(nèi)居民的需求等等?？傊?，應(yīng)加強(qiáng)新樂(lè)市各鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善小城鎮(zhèn)建設(shè)。

（三）科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展。在新樂(lè)市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，為新樂(lè)市小城鎮(zhèn)集約發(fā)展創(chuàng)造條件。堅(jiān)持新樂(lè)市小城鎮(zhèn)全面統(tǒng)籌規(guī)劃和合理布局。市內(nèi)小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)突出比較優(yōu)勢(shì)，突出自身特色，防止雷同、千鎮(zhèn)一面。因地制宜，培育產(chǎn)業(yè)特色。小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，應(yīng)在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃指導(dǎo)下根據(jù)新樂(lè)市各小城鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源條件、小城鎮(zhèn)不同類(lèi)型，因地制宜，構(gòu)筑與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)的結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)相互協(xié)調(diào)、雙向帶動(dòng)，只有科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展，才能把握新樂(lè)市小城鎮(zhèn)建設(shè)的正確方向，促進(jìn)新樂(lè)市小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

（四）放寬政策，提升城鎮(zhèn)質(zhì)量，壯大城鎮(zhèn)規(guī)模。要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，各有關(guān)部門(mén)要按照“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，因地制宜，各具特色，保護(hù)耕地，優(yōu)化環(huán)境，綜合開(kāi)發(fā)，配套建設(shè)”的原則，抓緊編制新樂(lè)市統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。在遵循國(guó)家政策的前提下，放寬新樂(lè)市具體政策，深化改革，積極促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)非農(nóng)人口轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶(hù)籍的一體化管理，壯大城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模。此外，在注重城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，也不能忽視市內(nèi)小城鎮(zhèn)質(zhì)量的提高，促進(jìn)新樂(lè)市小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展。

（五）轉(zhuǎn)變小城鎮(zhèn)政府職能，加強(qiáng)政策透明度。作為基層的行政組織，新樂(lè)市小城鎮(zhèn)政府的政府職能涉及到所轄區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、金融、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，因而政府行為方式的優(yōu)劣、管理水平的高低、職能結(jié)構(gòu)是否合理等直接影響著新樂(lè)市小城鎮(zhèn)建設(shè)成果的優(yōu)劣，影響著新樂(lè)市人民的生活。因此，新樂(lè)市必須逐步改革和完善小城鎮(zhèn)政府職能，從單純的官僚式管理轉(zhuǎn)變成平等的服務(wù)型管理，從而形成一種全新的管理方式，促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。新樂(lè)市還應(yīng)完善小城鎮(zhèn)建設(shè)體系，制定出相對(duì)合理即符合新樂(lè)市地域和民俗特點(diǎn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)策略，并且通過(guò)各種宣傳渠道，加大政策透明度?！?/p>