代表票決制：坐實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定權(quán)

周曉鵬 韓玉華 程灝

隨著民主法制建設(shè)的推進(jìn)和代表素質(zhì)的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已不僅僅滿足于聽報(bào)告和提建議。在我省松陽、寧海等縣市，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面進(jìn)行了積極的探索和嘗試，對(duì)破解本行政區(qū)域內(nèi)的發(fā)展難題起到了較好作用。

“經(jīng)樟溪鄉(xiāng)第十六屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議與會(huì)代表投票表決，樟溪鄉(xiāng)人民政府2012年重點(diǎn)實(shí)事項(xiàng)目，按得票高低排序依次為：繼續(xù)推進(jìn)和實(shí)施舊村改造工程，改善居住條件；加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施江南灌區(qū)節(jié)水改造工程；繼續(xù)實(shí)施三沿整治工程，美化人居環(huán)境……”

2012年1月8日上午10點(diǎn)20分，松陽縣樟溪鄉(xiāng)第十六屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過了樟溪鄉(xiāng)2012年度重點(diǎn)實(shí)事項(xiàng)目。這是該鄉(xiāng)自2010年以來第3次采用代表票決的方式?jīng)Q定政府實(shí)事項(xiàng)目。

政府要辦哪些事，代表說了算

按照法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問題，尤其是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要決策，必須經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過，才能付諸實(shí)施。但實(shí)際上，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多重大問題、重要決策，不少是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記辦公會(huì)議決定的，沒有經(jīng)過人大審議這個(gè)法定程序便付諸實(shí)行。有些法定的重大問題、重要決策，雖然經(jīng)過人大審議，但也只是行禮如儀、照本宣科而已。

為扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢(shì)，從2010年起，松陽縣樟溪鄉(xiāng)一改原來鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體商量決定實(shí)事項(xiàng)目的做法，將實(shí)事項(xiàng)目的選擇權(quán)交給了人大代表。

在通過調(diào)研形成政府實(shí)事候選項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，樟溪鄉(xiāng)人大在人代會(huì)期間組織全鄉(xiāng)人大代表投票表決，按得票多少進(jìn)行排序，確定年度政府實(shí)事項(xiàng)目，并寫入政府工作報(bào)告，提交鄉(xiāng)人代會(huì)審議通過，賦予其法律效力。

松陽縣人大代表，樟溪鄉(xiāng)第十五屆、第十六屆鄉(xiāng)人大代表，大徐村黨支部書記廖新民至今對(duì)2010年3月31日樟溪鄉(xiāng)十五屆人大四次會(huì)議上進(jìn)行的第一次票決情況記憶猶新。

“那天參加票決，代表們的心情都很激動(dòng)?！绷涡旅窀嬖V記者，當(dāng)時(shí)，有12個(gè)項(xiàng)目列入政府實(shí)事項(xiàng)目候選項(xiàng)，“票決時(shí)，我在群眾反映強(qiáng)烈的開通電灌站、加快康莊公路建設(shè)進(jìn)程、加快江南畈農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)等5個(gè)項(xiàng)目前打了勾?！?/p>

“水利建設(shè)1票、鄉(xiāng)工業(yè)功能區(qū)塊建設(shè)1票、村莊整治1票……”作為首次票決時(shí)的監(jiān)票人，樟溪鄉(xiāng)人大代表、徐山村村民廖菊霞目不轉(zhuǎn)睛地盯著唱票現(xiàn)場(chǎng)，計(jì)算每個(gè)候選項(xiàng)目的得票。短短的半小時(shí)，她卻感覺十分漫長(zhǎng)。

“唱票結(jié)束，舊村改造、水利建設(shè)、鄉(xiāng)工業(yè)功能區(qū)塊建設(shè)、村莊整治等群眾反映最強(qiáng)烈的實(shí)事工程位列前5位，成為樟溪鄉(xiāng)政府2010年要辦的5件重大實(shí)事?！绷尉障蓟貞浾f。

類似的票決場(chǎng)面，在我省寧?？h上演得更早些：從2008年10月開始，該縣在力洋鎮(zhèn)、大佳何鎮(zhèn)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)事工程代表票決制試點(diǎn)，并于2010年在全縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開。

寧海縣力洋鎮(zhèn)原黨委書記蔣東輝曾用6步走的“做菜”流程來描述政府通過人大代表票決辦實(shí)事的過程：

“議菜”，即項(xiàng)目征集階段，廣泛地聽取縣鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表及當(dāng)?shù)厝罕娨庖?；“配菜”，即初定工程?xiàng)目階段，鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì)議和鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會(huì)議討論，將征集來的意見分類、歸納和打包進(jìn)行篩選整合，確定一定數(shù)量的可行性項(xiàng)目，提交鎮(zhèn)人代會(huì)表決；“點(diǎn)菜”，即代表表決階段，召開鎮(zhèn)人代會(huì)，由代表打分，確定當(dāng)年政府實(shí)事工程項(xiàng)目，并當(dāng)場(chǎng)公布；“炒菜”，即政府組織實(shí)施階段；“驗(yàn)菜”，即代表督查、評(píng)估階段；“用菜”，即群眾享用階段，讓百姓感受上一年鎮(zhèn)里實(shí)事工程帶來的實(shí)惠。

松陽縣人大常委會(huì)副主任吳毅認(rèn)為，人大代表票決實(shí)事項(xiàng)目，不僅擴(kuò)大了基層民主，豐富和充實(shí)了人民當(dāng)家作主的政治內(nèi)涵，更發(fā)揮了人大代表的民主決策權(quán)，使政府決策多一道保險(xiǎn)，更加科學(xué)。

“樟溪鄉(xiāng)人大的做法，改變了過去重大事項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)拍板、民主參與成分不足，重大決策科學(xué)性、針對(duì)性不強(qiáng)等弊端，是科學(xué)發(fā)展觀在重大事項(xiàng)決策過程中的落實(shí)，也是對(duì)群眾負(fù)責(zé)的體現(xiàn)。”吳毅說。

曾赴寧?？h觀摩的世界與中國(guó)研究所所長(zhǎng)、中國(guó)基層民主問題研究專家李凡也對(duì)代表票決實(shí)事項(xiàng)目給予好評(píng)：“這種協(xié)商性、對(duì)話性的民主，為中國(guó)民主的未來發(fā)展開辟了一條新路徑。票決制的做法，無疑提升了人大的地位，也提高了人大代表的履職能力?！?/p>

實(shí)施幾年來，效果不一般

有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大作為最基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)在人代會(huì)上交由人大代表來議決，更能直接體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的憲法精神。

作為樟溪鄉(xiāng)代表票決實(shí)事項(xiàng)目最初的決策者和參與者，原樟溪鄉(xiāng)人大主席楊香蘭對(duì)此深有體會(huì)?！捌睕Q絕不是一種形式，而是一種實(shí)實(shí)在在的監(jiān)督。鄉(xiāng)政府實(shí)事項(xiàng)目代表票決制，變政府‘為民作主為‘由民作主，把民生事務(wù)真正辦到了百姓心坎上，把實(shí)事項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度明明白白擺在了代表面前?！?/p>

的確，在確定5項(xiàng)重點(diǎn)實(shí)事項(xiàng)目后，樟溪鄉(xiāng)人大組織代表全程參與其中：

年前，針對(duì)每個(gè)實(shí)事項(xiàng)目都成立了一個(gè)實(shí)事項(xiàng)目監(jiān)督小組，成員由人大代表、村干部、群眾代表組成，實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)督實(shí)事項(xiàng)目的落實(shí)進(jìn)展情況。

年中，經(jīng)常性地組織代表開展調(diào)研、視察，及時(shí)了解實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)展情況，組織代表對(duì)鄉(xiāng)重點(diǎn)工程，重大民生項(xiàng)目進(jìn)行視察并向鄉(xiāng)政府及有關(guān)部門（單位）提出代表視察報(bào)告、建議。

年終，及時(shí)組織部分人大主席團(tuán)成員、人大代表對(duì)鄉(xiāng)政府及有關(guān)部門進(jìn)行效能評(píng)估；在人代會(huì)上，由鄉(xiāng)政府主要負(fù)責(zé)人向代表們報(bào)告實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施情況，對(duì)實(shí)施完工的項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié)，對(duì)未完成的項(xiàng)目作出必要說明和解釋，分析存在的問題，研究落實(shí)工作措施。

樟溪鄉(xiāng)是一個(gè)典型的缺水鄉(xiāng)，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是當(dāng)?shù)匕傩章N首以盼的項(xiàng)目，但由于項(xiàng)目資金缺口大、政策處理難等原因，鄉(xiāng)政府一直沒有條件將其列為重點(diǎn)實(shí)事項(xiàng)目給予實(shí)施。

在2010年鄉(xiāng)人代會(huì)上，水利項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)票決成為當(dāng)年度的實(shí)事項(xiàng)目后，針對(duì)該項(xiàng)目存在的問題，鄉(xiāng)人大主席團(tuán)結(jié)合縣人大代表中心組活動(dòng)，約請(qǐng)縣水利局局長(zhǎng)、鄉(xiāng)政府主要負(fù)責(zé)人面對(duì)面溝通協(xié)商，促成項(xiàng)目啟動(dòng)資金的落實(shí)。最終，由縣水利局投資200多萬元修復(fù)了電灌站和引水渠道，有效解決了樟溪鄉(xiāng)農(nóng)田的灌溉問題。

2012年1月6日，樟溪鄉(xiāng)人大開展了代表中心組視察活動(dòng)。當(dāng)看到清澈的松陰溪水源源不斷地從電灌站流向農(nóng)田，樟溪鄉(xiāng)包村村民韓子火對(duì)視察組成員由衷地感嘆道：“實(shí)事項(xiàng)目的拍板，從鄉(xiāng)政府需要出發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)閺奈覀兝习傩招枨蟪霭l(fā)，這真是一個(gè)了不起的進(jìn)步?！?/p>

“實(shí)踐證明，只有在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上作出決策，才能確保決策順應(yīng)民意，加快政府落實(shí)工作的進(jìn)程。”樟溪鄉(xiāng)黨委書記李文軍告訴記者，老百姓可能會(huì)不相信某一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，但絕對(duì)會(huì)相信幾十個(gè)人大代表投票決定的一個(gè)決策。

“樟溪鄉(xiāng)政府實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，形式上是以鄉(xiāng)人大為主導(dǎo)、人大代表為主體的運(yùn)作模式，但實(shí)際上通過人大代表這一紐帶還權(quán)于民，實(shí)現(xiàn)了政府、群眾、代表三方合力辦實(shí)事的局面，把人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來。這不僅擴(kuò)大了代表的知情權(quán)，也拓寬了公眾參與民生決策的范圍，凸顯了公共決策的民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)了政府決策的程序合法性?！崩钗能娬f。

據(jù)了解，實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制產(chǎn)生了強(qiáng)大的推動(dòng)力。該制度在樟溪鄉(xiāng)實(shí)施3年來，已先后票決產(chǎn)生了25項(xiàng)政府實(shí)事項(xiàng)目，一批民生問題得到了妥善的解決。在寧?？h，2010年和2011年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過代表票決，分別確定和實(shí)施重大實(shí)事工程141項(xiàng)和133項(xiàng)。

好做法為何難推行？

毋庸置疑，隨著民主法制的不斷健全和代表素質(zhì)的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大若只限于審議報(bào)告，提出建議和議案，已不能滿足代表履行職責(zé)的要求和客觀需要。在這種情況下，重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使就顯得越發(fā)重要。

作為我國(guó)最基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大離人民群眾最近，與人民群眾的聯(lián)系最為密切，也最了解人民群眾的呼聲和愿望。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合百姓關(guān)心的問題，開展類似代表票決這種做法，應(yīng)是坐實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)、不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威的一個(gè)突破口。

以寧波市人大常委會(huì)原副主任卓祥騋為課題組主要成員的調(diào)研報(bào)告《關(guān)于寧波市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作現(xiàn)狀的調(diào)查及思考》指出，“寧?？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)事工程人大代表票決制工作，豐富了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的內(nèi)容，拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和代表依法履職的途徑，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和代表有事做、有力使、有奔頭、有威信”，“建議在全寧波市推廣寧?？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)事工程人大代表票決制工作，不斷豐富基層人大工作內(nèi)涵”。

然而，目前的一個(gè)現(xiàn)狀是，在全省甚至全國(guó)范圍內(nèi)，類似寧海、松陽縣市，將政府實(shí)事工程決定權(quán)交予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表進(jìn)行表決的并不多。北京市人大常委會(huì)研究室綜合處處長(zhǎng)田洪俊曾對(duì)北京市182 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行調(diào)研了解，近3 年來行使過專項(xiàng)決定權(quán)并作出決議、決定的還不到10 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

有論者認(rèn)為，造成這種現(xiàn)狀的原因在于法律層面上對(duì)重大事項(xiàng)的界定還不夠明確。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)首先要明確哪些重大事項(xiàng)必須經(jīng)過人大決定，哪些事項(xiàng)不必經(jīng)人大決定，而憲法和地方組織法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)重大事項(xiàng)決定范圍只作了原則性規(guī)定，沒有明確的范圍?！碧锖榭∽闹赋?，由于法律上不明確，造成在實(shí)際工作中沒有具體的規(guī)定和硬性要求，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)帶來一定困難。

甚至有人提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是否有重大事項(xiàng)決定權(quán)仍有待商榷。對(duì)此，人大制度觀察者盧鴻福指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)，地方組織法賦予了13項(xiàng)，簡(jiǎn)而言之就是3權(quán)，即重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉權(quán)。

在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)之爭(zhēng)引起的反思》一文中，盧鴻福說，“重大事項(xiàng)決定權(quán)在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少或沒有運(yùn)用，其制度優(yōu)越性未能得到充分顯示，致使這一職權(quán)成為被遺忘的角落。”

在田洪俊看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定權(quán)行使了多少，與黨委的支持力度有關(guān)。“黨委對(duì)人大行使決定權(quán)重視與否和重視程度就決定了人大在行使決定權(quán)問題上是否能夠到位?！?/p>

一些基層人大工作同志也坦言，行使重大事項(xiàng)決定權(quán)難以鋪開，與基層政府 “萬一完成不了，無法向人大交待”的思想顧慮有關(guān)。“比如代表票決民生實(shí)事，因?yàn)榻?jīng)過人代會(huì)表決，所以有法律效力，下一年度需要上人代會(huì)向代表說明。如果不能按期完成，政府負(fù)責(zé)人怎么向人大匯報(bào)？而且實(shí)施民生項(xiàng)目所需要的資金，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府而言也是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)?！?/p>

“任何一種權(quán)力的實(shí)施，必須依靠相應(yīng)有效的制度支持。而我國(guó)憲法和地方組織法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面，卻恰恰缺乏系統(tǒng)而具體的制度支撐?！碧锖榭≈赋?，要建立健全保證人大行使決定權(quán)的相關(guān)制度，用制度來規(guī)范各級(jí)各部門行為，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)創(chuàng)造必要的條件。

“彭真任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)時(shí)期，曾打算單獨(dú)搞一部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律，但沒搞成他就去世了，留下了很大的遺憾。我們要積極呼吁，將這個(gè)問題提上日程?！碧锖榭≌f。

盧鴻福認(rèn)為，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)深入人心，有效運(yùn)用，還有很長(zhǎng)的路要走。這不僅要進(jìn)一步加大宣傳力度，宣傳重大事項(xiàng)決定權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一些好的做法，好的經(jīng)驗(yàn)，還要正確理順黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行三者之間的關(guān)系；不僅需要進(jìn)一步完善規(guī)范重大事項(xiàng)決定，厘清哪些重大事項(xiàng)必須要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定，哪些只需要聽取情況匯報(bào)，使重大事項(xiàng)決定權(quán)更具操作性和實(shí)踐性，還要積極運(yùn)用。

“民主需要實(shí)踐，一次具體的實(shí)踐比幾十次宣傳說教效果明顯得多。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)要善于行使，敢于行使，大膽行使，通過重大事項(xiàng)決定權(quán)把黨的意志與人民群眾的意愿結(jié)合起來，使黨的主張變成人民群眾的自覺行動(dòng)?！北R鴻福說。

攝影蔡榮章