參與式預(yù)算：管住政府“錢袋子”

蔡瑛

政府的財政資金，是“眾人之財”，預(yù)算就是政府用“眾人之財”辦“眾人之事”。怎樣才能保證政府把“眾人之財”合理地用于辦“眾人之事”？

從2005年開始，我省溫嶺市的新河、澤國兩鎮(zhèn)率先“試水”公共預(yù)算改革，充分發(fā)揮人大制度的優(yōu)勢，有序組織人大代表和社會公眾以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算編制討論，人大代表審議政府財政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，形成了對預(yù)算開展實質(zhì)性審查監(jiān)督的“參與式預(yù)算”。

讓直接民意發(fā)揮作用

“農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)資金少，中共十七大提出要大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在村民的收入增加，對文化的需求增加，建議要增加農(nóng)村廣場建設(shè)，更換健身器材，加大對遠程教育、農(nóng)村圖書室的投入?！?/p>

2012年1月11日，在溫嶺市澤國鎮(zhèn)第二中學(xué)的多媒體教室里，122號民意代表、澤國中學(xué)教師柳丹鳴向在座的187名民意代表、123名市鎮(zhèn)兩級人大代表及鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員提出了自己對2012年度澤國鎮(zhèn)預(yù)算資金安排的看法。

60號民意代表是澤國鎮(zhèn)沈橋村的村民夏建兵，他手中拿著《2012年澤國鎮(zhèn)財政支出預(yù)算測算明細表》，對預(yù)算安排有意見的項目所在表頁他都在角落上打了褶：第32頁，牧嶼二環(huán)路改造預(yù)算60萬元太少；第33頁，文昌幸福路、卷洞橋路道路質(zhì)量較差，每年修整，應(yīng)增加相關(guān)預(yù)算一步到位整體改造。

柳丹鳴和夏建兵分別是通過“人才庫抽取”和“全鎮(zhèn)18周歲以上隨機抽取”方式產(chǎn)生的民意代表。

2012年2月初，澤國鎮(zhèn)人民政府《關(guān)于調(diào)整2012年度財政預(yù)算的初步意見》公布。其中赫然列著：文化體育傳媒支出中新增農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)補助100萬無，由原來預(yù)算安排的243.4萬元調(diào)整為343.4萬元。調(diào)增文昌路南延拆遷及道路建設(shè)（沈橋段）200萬元，從原來預(yù)算安排的40萬元調(diào)整為240萬元。

柳丹鳴和夏建兵這些民意代表的意見得到了吸納。

提供更多的機會和渠道，吸納不同層面的公眾參與到預(yù)算審查監(jiān)督過程中來，進一步擴大公眾的參與面，是我省各級人大一直在探索并力求能有新突破的課題。新河、澤國人大率先破題，變政府花錢由過去的少數(shù)人決定到多數(shù)人參與，走在了全省乃至全國前列。

作為溫嶺市最早實施公共預(yù)算改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，為使參與預(yù)算懇談的代表更具廣泛性和代表性，澤國鎮(zhèn)早在2005年就嘗試組織群眾開展懇談：采用乒乓球搖號的隨機抽樣方式，按照千分之二的比例，從全鎮(zhèn)18歲以上的人群中隨機產(chǎn)生公眾代表。

2011年末，一張鎮(zhèn)政府向全體公民發(fā)出的邀請函出現(xiàn)在新河鎮(zhèn)的鬧市區(qū)和村居公務(wù)公開的公告欄上。這張紅得耀眼的公告寫著：邀請公民報名參與鎮(zhèn)政府年度預(yù)算編制討論。

“我希望能多撥些資金用于增加公共衛(wèi)生設(shè)施，改善環(huán)境?！痹?012年2月9日下午舉行的新河鎮(zhèn)2012年度預(yù)算編制民主懇談會上，70歲的羅邦聯(lián)大聲說出了自己的看法。在這次會議上，共有20多名像羅邦聯(lián)這樣受公開邀請的普通村民參與了懇談。

溫嶺市人大常委會相關(guān)工作人員坦言，公眾廣泛參與之后，參與人員產(chǎn)生的科學(xué)性成為制度設(shè)計的思考重點。全體公民中隨機抽選，代表性強，但懇談的專業(yè)性、實效性不一定強；通過自愿報名、組織推薦、邀請參加，專業(yè)水準提升，但只怕削弱了公眾參與的大眾性。

“目前，溫嶺組建了由336名專業(yè)人士組成的人才庫、由市鎮(zhèn)人大代表、各村村民代表等各級民選代表32478人組成了參與庫，參與人選在‘兩庫中隨機抽選產(chǎn)生，努力兼顧代表性與專業(yè)性?！鄙鲜龉ぷ魅藛T說。

把“預(yù)算修正權(quán)”落實到地

“新河鎮(zhèn)實有市、鎮(zhèn)兩級人大代表121名，現(xiàn)實到99名，發(fā)出表決票99張，收回表決票97張。其中對‘要求增加消防經(jīng)費預(yù)算修正議案表決結(jié)果如下：同意83票、不同意14票。通過。對‘天網(wǎng)工程維護費用調(diào)增20萬元預(yù)算修正議案表決結(jié)果如下：同意89票、不同意8票。通過?！?/p>

2012年2月14日，在新河鎮(zhèn)召開的第十六屆人民代表大會第一次會議上，塘下代表團和長嶼代表團形成了預(yù)算修正議案，分別要求增加天網(wǎng)工程經(jīng)費20萬元、消防經(jīng)費50萬元。

在會上，“增加消防經(jīng)費議案”的領(lǐng)銜人、新河鎮(zhèn)肖家橋村委會主任顏瑋均代表解釋，羊毛衫、帽業(yè)、汽車內(nèi)飾等行業(yè)都是易燃企業(yè)，而在新河這類企業(yè)的數(shù)量非常多，現(xiàn)有消防車輛使用年限過長、消防裝備缺乏，難以保證火災(zāi)事故的有效處理，建議將土地開發(fā)中的700萬元經(jīng)費調(diào)減50萬用于消防。

“增加天網(wǎng)工程經(jīng)費議案”的領(lǐng)銜人、新河鎮(zhèn)上莫村黨支部書記莫海亮代表則介紹增加經(jīng)費的原因是大部分村居的天網(wǎng)工程開展比較滯后，天網(wǎng)工程維護費用高，增加經(jīng)費對建設(shè)平安村居有很大幫助，“建議經(jīng)費從商品城拆遷改造費中移出20萬元”。

“地方人大代表在審議本級財政預(yù)算時，擁有審議、詢問、質(zhì)詢、提案、表決、建議、批評、重大事項決定、特定問題調(diào)查諸權(quán)。然而，在表決時只能讓代表在整體通過或整體否決兩個極端之間選擇，從和諧穩(wěn)定和會議成本角度考慮往往只能選擇整體通過，不能反映代表真實意思，因此新河鎮(zhèn)的修正性議案表決就成為了較好的替代性方案?！睖貛X市人大常委會主任張學(xué)明如此闡述修正議案票決制度。

2006年3月8日新河鎮(zhèn)人大通過的《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實施辦法（試行）》規(guī)定：5名以上人大代表聯(lián)名可以提出預(yù)算修正議案，修正權(quán)限包括：（1）削減；（2）否決；（3）增加，但必須同時提出其他支出項目的增減，以保持預(yù)算平衡。

預(yù)算修正議案經(jīng)過鎮(zhèn)人大主席團審查后決定是否提交人代會全體會議表決，進入表決程序的預(yù)算修正議案，獲得出席全體會議代表的二分之一以上贊成為通過。“預(yù)算修正議案”一經(jīng)大會表決通過，政府就必須按此執(zhí)行。

2008年新河的參與式預(yù)算高票入選全國“十大地方公共決策實驗”，其頒獎詞稱，新河在預(yù)算改革中，“人大代表第一次行使了法律賦予的‘預(yù)算修正權(quán)”。

方式方法的創(chuàng)新在參與式預(yù)算中同樣舉足輕重。一般會議表決的方式可分為舉手和票決兩種。之前，新河鎮(zhèn)采取的是舉手表決的形式。但是在眾目睽睽之下舉起手表示反對，大部分代表有顧忌，“槍打出頭鳥”，“附和”便成了代表們的最佳選擇。

“全體通過，沒有反對的，也沒有棄權(quán)的，這顯然不正常?！毙潞渔?zhèn)預(yù)算改革的先行者們意識到了癥結(jié)所在。從2007年開始，新河鎮(zhèn)改變以往舉手表決的方式，采用無記名投票對“預(yù)算修正議案”進行表決。

耐人尋味的是，2008年，由李子法代表領(lǐng)銜提出的“關(guān)于長麻路改造”的預(yù)算修正議案，在最后的無記名票決中，以37票支持，42票反對，6票棄權(quán)，8票廢票的結(jié)果未能通過。由吳笑菊代表領(lǐng)銜提出的“增加老城區(qū)改造支出”的預(yù)算修正議案，在最后的無記名票決中，以33票支持，44票反對，8票棄權(quán)，8票廢票的結(jié)果未獲得通過。

“這兩個預(yù)算修正議案被高票否決，意味著純粹的局部得益是很難得到大眾的支持的，代表們選擇把錢用在更符合公眾得益的項目上?！碑?dāng)?shù)厝舜蠊ぷ髡呷绱嗽u論道。

讓群眾評判是歷史必然

打開“溫嶺人大網(wǎng)”，首頁的“2012年鎮(zhèn)（街道）和部門預(yù)算網(wǎng)上公開專題”格外引人矚目。各鎮(zhèn)（街道）預(yù)算、溫嶺市第十五屆人大第一次會議審議后的部門預(yù)算正陸陸續(xù)續(xù)地載入這個版面。無論是鎮(zhèn)（街道）預(yù)算還是部門預(yù)算，均包括了出國（境）費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費等“三公”經(jīng)費。

點擊《2012年澤國鎮(zhèn)財政支出預(yù)算測算明細表》，可以清楚地看到，澤國鎮(zhèn)將2012年全鎮(zhèn)9.2億元財政收入預(yù)算及5.38億元支出預(yù)算分為擬出讓用地、公共管理、社會保障、三公經(jīng)費等18類，每類的資金安排都細化到每個項目、每個工作人員身上。其中，在“三公”經(jīng)費這張明細表上，能一目了然地知曉因公出國（境）、公車購置運行、公務(wù)接待三項經(jīng)費的2011年實際執(zhí)行數(shù)及2012年預(yù)算數(shù)。

其實，對“三公”經(jīng)費的公開，最早可以追溯到2005年。在當(dāng)年召開的新河鎮(zhèn)人代會中，鎮(zhèn)政府向代表們增發(fā)一份《新河鎮(zhèn)2005年財政預(yù)算(說明)》。

代表拿著這本看得懂的賬本對“三公”經(jīng)費的預(yù)算安排提出了質(zhì)疑：“行政管理費1600萬元是不是花得太多了？車輛購置費為什么要花70萬元？能不能壓縮這部分財政支出？”

時任鎮(zhèn)長戴美忠如實答道：“鎮(zhèn)政府用車一直有困難，目前我跟書記兩個人用一輛別克，另外有三輛普通桑塔納，一輛用了13年，一輛用了11年，最新的也用了9年。十幾年的車破損嚴重，根本開不出鎮(zhèn)去，所以，鎮(zhèn)里打算新買一輛別克、一輛面包車，再添兩輛桑塔納，預(yù)計要70萬元。行政管理費高是因為鎮(zhèn)里自聘人員比較多，我們打算壓縮這塊經(jīng)費，節(jié)約開支?！?/p>

這些年新河的預(yù)算改革更讓鎮(zhèn)黨委書記朱寶卿得出一個心得：“把事情拿到臺面上公開，群眾反而不會猜疑，反而會體諒我們，之后的執(zhí)行也會更加順暢?！?/p>

星星之火，可以燎原。參與式預(yù)算在浙江溫嶺初露端倪之時，就被“移植”到哈爾濱、無錫、焦作等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，并得到因地制宜的創(chuàng)新。

2010年6月，浙江省委書記、省人大常委會主任趙洪祝作出重要批示。2010年9月，臺州市人大常委會決定向全市推行這一做法。2011年8月，《中共浙江省委關(guān)于加強“法治浙江”基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見》出臺，明確提出要推行溫嶺市人大的“參與式預(yù)算”等基層新做法。

浙江省委的一份文件中表示：“預(yù)算公開是將來的趨勢，全省每個市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然要做，溫嶺成功的經(jīng)驗提供了一個范本。”

2010年，義烏市以稠城街道為試點，召開“民意代表懇談會”，讓民意代表走進財政預(yù)算審查監(jiān)督過程。

南開大學(xué)中國財稅發(fā)展研究中心主任馬蔡琛教授指出，溫嶺的參與式預(yù)算改革，將基層民主懇談、人大監(jiān)督和預(yù)算改革有機結(jié)合起來，充分調(diào)動了廣大人民群眾當(dāng)家理財?shù)姆e極性，更好地體現(xiàn)了公共財政“取之于民、用之于民”的民生財政特點。

“溫嶺的參與式預(yù)算改革，代表了中國基層公共預(yù)算改革的發(fā)展方向，這是難能可貴的基層預(yù)算民主、預(yù)算公開的本土化制度創(chuàng)新。我相信，在不久的將來，溫嶺參與式預(yù)算改革的經(jīng)驗，將會在中國基層公共財政改革中，得到越來越廣泛地推廣?！瘪R蔡琛說。

不過，要把溫嶺試點成功的預(yù)算公開經(jīng)驗擬向浙江全省推廣，似乎難度不小。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授蘇振華指出，參與式預(yù)算，會束縛地方政府的權(quán)力，不能亂花錢了，當(dāng)然是不愿意干的?！暗谥袊?，上級可以命令下級，這種命令的力度大于下級的自身利益考慮時，就能夠推行下去?！?/p>

一直關(guān)注浙江溫嶺預(yù)算改革工作的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治系主任郎友興教授接受媒體采訪時表示，參與式預(yù)算還需要四方面的努力，一是要做到取信于民；二是要將參與式預(yù)算制度化，包括技術(shù)上如何完善等問題；三是民眾要提高素質(zhì)，學(xué)會如何參與；四是要將這些改革措施變?yōu)榈胤焦賳T與民眾的習(xí)慣。

船起錨，必遠行?！叭嗣竦腻X如何使用得科學(xué)合理，讓人民來評判，這是歷史的必然?！睆垖W(xué)明主任說，在溫嶺，支持、肯定、認同參與式預(yù)算改革的氛圍已經(jīng)形成。

“改革的腳步要在探索中步步前行，漸漸深化。自下而上的溫嶺參與式預(yù)算改革將在擴大公眾參與的廣度、人大代表參與的深度、重大項目資金分項表決、‘三公經(jīng)費公開透明度等方面醞釀新的突破?！睆垖W(xué)明主任勾畫出了溫嶺參與式預(yù)算改革的前行路徑。

攝影蔡榮章