轉型升級:完善地方立法的路徑選擇

□ 任亦秋

轉型升級:完善地方立法的路徑選擇

□ 任亦秋

中國特色社會主義法律體系已宣告形成，對其概念的定義、特征的勾勒、意義的闡述見諸各種評論文章和報端。法律體系的形成標志著依法治國方略邁入新的歷史階段，意味著立法工作處于新的歷史轉折點。法律制度根植于社會現(xiàn)實，調整當下的社會關系，具有時代特征。我們必須清醒地認識到，當前乃至以后相當長的時期內(nèi)，我國仍將處于深刻變革和社會轉型期，社會矛盾多樣呈現(xiàn)、利益調整錯綜復雜、體制機制不斷破立，立法工作如何回應？物質文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明建設，立法工作如何給力？公民基本權利、社會公平正義、和諧社會秩序，立法工作如何保障？法律對這些關系的調整，有些需因時而變，有些只是破題，有些尚“空空如也”。因此，法律體系的形成只是“構建”階段任務完成，接著轉入“完善”階段的開始。立法工作要求越來越高，難度越來越大，任務越來越重，立法工作面臨“轉型升級”。

作為完善法律體系重要組成部分的地方立法工作，出路不在別處，只在于繼續(xù)負重前行、積極履職，在于繼續(xù)解放思想、上下求索，在于繼續(xù)依靠科學決策、民主立法。基于此，本文圍繞地方立法工作關鍵問題，從立法理念的向度，就中國特色社會主義法律體系形成后如何加強和完善地方立法工作，作初步探討。

一、從“形成”到“完善”—正確把握地方立法工作新的歷史定位

誠然，地方立法工作在每一歷史時期都有相應的定位。中國特色社會主義法律體系形成后，地方立法工作原有的定位無疑需作相應調整。似乎有一種觀點：中國特色社會主義法律體系既已形成，國家立法尤其是地方立法的主要任務重點應放在清理修改已有的地方性法規(guī)，督促政府及其有關部門制定配套措施，逐步減少新的地方性法規(guī)的制定。這個判斷既與法治的發(fā)展規(guī)律不符，也與中國特色社會主義法律體系科學涵義不符?！靶纬伞笔侵负w社會關系各個方面的法律部門已經(jīng)齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到科學和諧統(tǒng)一。中華法系類屬大陸法系，應當有完整的法律規(guī)范體系，不僅是大陸法系的邏輯必然，而且也是“依法治國，建設社會主義法治國家”的前提。

為了在短時期內(nèi)形成完整的法律規(guī)范體系，必須事先“設計”，有序推進，“構建”法律規(guī)范體系的路徑，不是順其自然而生成的。這一過程決定當前中國特色社會主義法律體系的如下特征：一是法律部門齊全但不平衡；二是基本、主要的法律已經(jīng)制定但相對不穩(wěn)定；三是法律規(guī)范原則性、模糊性多而缺乏針對性、操作性。因此，國家尤其是地方立法在新時期的歷史定位就是“完善”已形成的法律規(guī)范體系，從內(nèi)容上適合社會轉型新的歷史任務和目標，即建設形成法治的政府，公民自主的社會，公平競爭的市場，有效制衡的權力，充分保障的自由，以及不斷增進的公平和正義的社會?！巴辍钡暮x是指完整、完備，“善”的含義是指良善、提升。

二、從“增量式立法”到“有所為，有所不為”——確定新時期地方立法工作新的指導思想

改革開放30多年來，立法歷經(jīng)“探索、發(fā)展和成熟”三個時期。圍繞早日“構建”社會主義法律體系和滿足社會對法律制度公共產(chǎn)品的需求，立法工作的核心指導思想就是加快立法步伐。因此，衍生出“有比沒有好”、“成熟幾條規(guī)定幾條”、“宜粗不宜細”等立法工作指導思想?！霸隽渴搅⒎ā钡某晒?，到2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件。其顯現(xiàn)的弊端是：立法質量不高、修改頻繁、法律權威難以彰顯。從地方立法來說，各省、市、區(qū)地方性法規(guī)同構現(xiàn)象突出，相互借鑒，近似抄襲，不同法律位階的法律規(guī)范“架床疊屋”，社會關系調整唯立法優(yōu)先，受“法律萬能論”影響之深遠，足見一斑。

中國特色社會主義法律體系形成后，地方立法工作應當堅持“有所為，有所不為”的指導思想。首先，法律制度與社會需求之間的主要矛盾已不是供需不足，而是有效的供給不足；其次，隨著市場經(jīng)濟體制的完善，社會組織的發(fā)展，政府職能的轉變，大量的管制性制度需要“解構”，放松政府規(guī)制，轉而由市場和社會調節(jié)是一大勢所趨；第三，科學發(fā)展觀的核心是以人為本，法律以權利為本位替代以義務為本位，立法重點也應該轉移到保障公民權利的實現(xiàn)，加強社會保障、生態(tài)文明等領域的立法。因此，地方立法工作“有所為”體現(xiàn)在：一是要加快對“不適合、不適應”的地方性法規(guī)進行清理；二是地方立法要更加注重社會領域和環(huán)境資源保護方面的立法，完善社會和生態(tài)法律體系；三要根據(jù)地方需要和地方特色，積極進行“地域性”、“創(chuàng)制性”、“先行先試”立法，為完善法律體系積累經(jīng)驗和條件?！坝兴粸椤斌w現(xiàn)在：一是樹立“不立法”的理念，抑制立法沖動，凡是可以由市場機制自我調整，社會組織自治管理的，都不需要進行立法；二是減少實施性的、補充性的立法，克服成龍配套的立法習慣，凡是法律、行政法規(guī)比較具體，屬于實施中政策、工作可以解決的，也無需進行立法；三是遵循“立法謙抑”原則，摒棄管制型立法思維，凡是沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)的，屬于限制公民權利、增加公民義務的，都應當慎重立法。

三、從“言必稱西方”到“本土文化”——地方立法工作彰顯中國特色

從法哲學上看，每一個國家有效的法律制度都是由國家政權結構、基本經(jīng)濟制度、文化傳統(tǒng)、宗教、歷史經(jīng)驗甚至地理環(huán)境、資源稟賦等決定，并與之相洽的。每一個國家的法律體系都是不同的，只是不同程度有大小之別而已。中國特色社會主義法律體系區(qū)別于其他法律體系的重要特征有二，即“中國特色”和“社會主義”。

關于“中國特色”。世界各國文化五彩斑斕，有相互吸納、融合，但更多的是保持其獨特性。事實上，越具民族性，才能越富于世界性。文化如此，法律體系亦是如此。但在立法理論研究和立法具體實踐中，有意或者無意地對此淡化和忽視。在這方面確實存在許多迷思，譬如將現(xiàn)代化等同于西方化，國際性等同于統(tǒng)一性，“言必稱希臘”，動不動則“接軌國際”等等。應當說明的是，我們強調法律體系的文化底蘊，不是指落后、封建的價值觀念、道德規(guī)范和習俗，而是指傳統(tǒng)文化中的精粹，且適合時代的先進文化。我們在強調“個性”的同時，并不排斥當代國際社會的法律的“普遍性”，只是說對諸如民主、自由、平等、權利、公平正義、秩序等法律價值，應當有我們自己的評價標準。更為重要的是，“中國特色”體現(xiàn)在一系列特有的法哲學、法文化、法律制度、習慣法之中，如“道法自然”、“天人合一”、“德主刑輔”、“家國一體”、“非訟”等，以及調解、信訪、基層自治等具體法律制度。

關于“社會主義”。從性質上說，中國特色社會主義法律體系集中體現(xiàn)黨和人民意志，確保中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，確立了社會主義國家的根本制度和根本任務。從經(jīng)濟基礎上說，中國特色社會主義法律體系建立在以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度和按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度之上，反映并服務市場經(jīng)濟體制。從發(fā)展規(guī)律上說，中國特色社會主義法律體系內(nèi)容應當適合而不是超越社會主義初級階段的經(jīng)濟、政治、社會和文化的現(xiàn)狀。

四、從“傳統(tǒng)行政管理范式”到“新型行政管理范式”——實現(xiàn)地方立法工作的轉型

從分類上說，地方性法規(guī)盡管分為經(jīng)濟、政權建設、社會管理、文化、環(huán)境資源類立法，但此分類法并不準確、科學。實質上，絕大部分地方性法規(guī)均屬行政管理類立法。受“法即罰”、“管理即管制”、“行政即行使權力”等理念的影響，地方性法規(guī)重管理輕服務、重權力輕責任、重“授權”輕“控權”、重公權輕私權、重義務設定輕權利保障、重實體輕程序等弊端已是不爭的事實。這不僅與社會主義法治理念格格不入，而且與憲法精神不相符，與科學發(fā)展觀相悖?！耙孕姓召M、行政處罰、行政許可和行政強制措施為主要管理手段”的傳統(tǒng)行政管理范式，已到了非轉變不可的時候了。

“新型行政管理范式”的提出，契合建設法治政府、有限政府、服務政府和責任政府的目標。其核心理念要求政府行使權力應遵循“謙抑”原則，限制公權保護私權，限制行政權擴張，增進公民權益。因此，地方立法工作規(guī)范政府職能，應當從管制型轉向服務型，加強對行政權力的監(jiān)督和制約，增強對公民權益的保障和救濟；從投資型政府轉為公共財政型政府，增加民生福利，保障公民的自由、平等和幸福尊嚴；從依靠傳統(tǒng)行政管理手段轉到注重運用行政免費、公民參與和社會參與、行政指導和行政合同等新型行政管理手段，為創(chuàng)造一個高效、親民、廉潔的行政服務和“善治政府”提供法制保障。

五、從“科學、民主立法原則”到“科學、民主立法制度”——促進地方立法工作的升級

科學立法和民主立法是立法工作的兩個基本原則，兩者既有交錯，又相對獨立，相輔相成。民主立法是科學立法的前提，科學立法是民主立法的目的。地方立法工作在科學和民主立法方面不斷探索，形成了很多措施，但總體上滯留在方法層面，尚未提升到制度層面。

科學立法不僅是指立法過程的科學決策方法，更應該是創(chuàng)設法律制度的科學性。在科學立法上，應當在關鍵問題上有突破性解決：首先，立法應當以科學發(fā)展觀為指導，圍繞科學發(fā)展中存在的問題確定立法項目，為科學發(fā)展服務。地方立法工作實踐中，地方立法項目以政府為主導，致使需要財政保障的民生立法遲遲出臺不了，圍繞黨的中心工作立法幾成空話。地方黨委對立法工作的領導微觀到對具體法規(guī)草案的討論，卻失之于對需要制定的重要立法項目進行決策，支持和保障地方立法機關主導立法工作不力。這一現(xiàn)象存在已久，倘若不能消除，地方立法科學性就要大打折扣。其次，地方立法科學決策的前提之一，就是明確決策的權限范圍。地方立法工作實踐中，國家立法和地方立法權限劃分仍有模糊區(qū)間，地方立法和政府制定規(guī)章權限也處于“你中有我，我中有你”的渾沌。相對中央集權，地方立法既有怕“越權”的擔心；面對強勢政府，地方立法又處于“被搶占”的無奈。地方立法權限不清，何以能真正地科學立法。如果上述兩個體制性問題理順了，科學立法的工作制度和程序，法律制度的科學設計，法規(guī)體制結構、立法語言等立法技術科學性，都將會迎刃而解。

地方立法中民主立法的形式，可謂推陳出新、百花齊放。專家論證會、立法聽證會、網(wǎng)上公開，各領風騷沒幾年，又漸成“王家舊時燕”，遂有網(wǎng)上互動、博客、論壇、微博登場。不可否認，這些民主立法的形式，在為公民表達訴求、參與立法、平衡利益方面起到了一定的積極作用。但繁華背后略顯浮躁，重在“創(chuàng)新”，缺乏成熟而剛性的制度保障。立法民主的真諦是保障民生，廣泛征求民意是手段，真實體現(xiàn)民意維護民權是目的。立法不僅應有民主精神，且更應有民生情懷。因此，從理念上，要從“為民立法”轉變?yōu)椤坝擅窳⒎ā?，從民主理解上，民主不是簡單的“多?shù)決”，而是協(xié)商民主、尊重少數(shù)人權利和保障基本人權。從制度保障上，不僅要暢通民意表達渠道，更要建立并完善立法信息公開、民意和立法機關互動反饋、社會公眾監(jiān)督等制度。從民主方式上，要更加重視微博等新媒體在表達公民觀點、主張和情感中的作用，適應“網(wǎng)絡民主立法”時代的到來。

六、從“立法工作者”到“職業(yè)立法者”——地方立法工作轉型升級的智力支撐

立法是主客觀統(tǒng)一，立法事項、立法程序和立法者有機結合的過程。立法者選擇立法事項、制定立法程序、設計法律制度，是決定立法質量高低的決定性因素。討論完善地方立法工作，不能“見物不見人”。地方立法30多年，盡管立法人員數(shù)量上不斷增加、能力和素養(yǎng)不斷提高，但離保障實現(xiàn)地方立法轉型升級的目標和任務差距甚遠?，F(xiàn)實狀況是，浙江省人大常委會組成人員中具有法律專業(yè)知識的幾近空白，承擔法規(guī)草案統(tǒng)一審議的法制委員會的組成人員也很少是“科班”出身，具體為立法服務的法制工作委員會工作人員雖大都具有法律專業(yè)知識，但存在缺乏系統(tǒng)訓練、知識結構有偏差等不足。如果沒有相當數(shù)量且具備資格的立法人員，遑論實現(xiàn)地方立法工作轉型升級。

當代中國，社會分化迅速、利益主體多樣、社會關系復雜多變、科技日新月異，職業(yè)立法和立法者職業(yè)化符合時代要求，是現(xiàn)代立法的必然趨勢。國與國、區(qū)域與區(qū)域之間的競爭實際上是制度的競爭，擔當為社會立制、為民立命重任的立法者不順勢走上職業(yè)化之路，難免留下歷史性遺憾。公正的制度乃是社會公平正義的剛性保障。馬克思曾說，“如果認為在立法者偏私的情況下可以有公正的法官，那簡直是愚蠢而不切實際的幻想?！薄胺ǔ鲇谌?，成于義”，公正的制度出自于公正的人，公正的人必有一顆公心。職業(yè)立法者是法律家，美國學者韋伯斯特說過：“最好的法律家，正直地生活，拼命地工作，貧困地死去?！甭殬I(yè)立法者不僅要具備深厚的專業(yè)素養(yǎng)、高超的立法技能，“朝聞道，夕死可矣”的執(zhí)著和血性，而且還要具備愛好規(guī)則和秩序的本能，冷靜審慎的思維方式，以及公正、中立、廉潔的高尚品質。因此，在法律院校設立立法專業(yè)、加強對現(xiàn)有立法人員培訓和繼續(xù)教育、為常委會組成人員配備立法助理，已成當務之急。值得注意的是，立法職業(yè)化和立法民主存有悖論，應當保持恰當?shù)钠胶狻?/p>

作者任亦秋，男，浙江省人大常委會法制工作委員會副主任（杭州 310025）。

責任編輯：孫艷蘭