由農(nóng)民“被上樓”引出的相關(guān)思考

[摘 要]近年來，農(nóng)民“被上樓”事件席卷全國(guó)各地，引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注，文章結(jié)合典型案例直觀展示事件發(fā)展概況，通過對(duì)其政策和利益原因的剖析，揭示少數(shù)地方政府“拿農(nóng)村宅基地說事兒”的本質(zhì)，并從農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)三個(gè)角度詳細(xì)闡述農(nóng)民“被上樓”的消極效應(yīng)，以期圍繞尊重民意、立法建設(shè)、社會(huì)保障等方面提出可行性的對(duì)策和建議，構(gòu)建和諧安定的社會(huì)主義新農(nóng)村。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民“被上樓”；增減掛鉤；土地；權(quán)利

引言

隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)和城市化進(jìn)程的不斷加快，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)出一片欣欣向榮之貌。然而，在斐然的成績(jī)面前，卻縈繞著一些不和諧的聲音，諸城農(nóng)民“被上樓”事件便是其中的典型，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民群體的權(quán)益。

一、相關(guān)概念和事件簡(jiǎn)介

“被上樓”是指各地利用“增減掛鉤”機(jī)制，為了換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾來增加耕地，從而強(qiáng)迫農(nóng)民搬出宅院平房，搬上高層樓房居住的現(xiàn)象，被社會(huì)各界形象的稱之為“新圈地運(yùn)動(dòng)”。

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是指，“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，如果農(nóng)村建設(shè)用地地塊被整理復(fù)墾為耕地(即拆舊地塊)，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積的建設(shè)用地(即建新地塊)，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

從2008年開始，山東省諸城市撤銷轄區(qū)內(nèi)全部行政村，合并為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，選舉產(chǎn)生社區(qū)黨委和社區(qū)居民委員會(huì)，行政村的建制在諸城變成歷史，農(nóng)村社區(qū)成為諸城新的社會(huì)基層組織。[1]諸城“翻天覆地”的變革中有多少農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和表決權(quán)被忽略，有多少舉措違背了農(nóng)民的意愿，政府行政行為中是否存在暴力和違法情節(jié)，恐怕只有農(nóng)民宅基地上被推倒的房屋可以說的清楚。部分專家也曾指出，“這是一次對(duì)農(nóng)村的掠奪，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓并大規(guī)模取消自然村，不僅與法治精神相違背，而且會(huì)對(duì)農(nóng)村社帶來巨大負(fù)面影響”。

二、“被上樓”事件的原因剖析

（一）政策淵源

1.導(dǎo)火索——增減掛鉤

2008年國(guó)土資源部發(fā)布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》可以說是諸城等地敢于大張旗鼓的開展“拆村并居”運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)民“被上樓”的導(dǎo)火索，文件規(guī)定宅基地復(fù)墾面積可換取同等指標(biāo)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，面對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地幾近枯竭的現(xiàn)實(shí)和工商業(yè)投資的巨額利潤(rùn)匯報(bào)，地方政府不惜鋌而走險(xiǎn)，拿部門規(guī)章做擋箭牌，背離了保護(hù)耕地，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的出發(fā)點(diǎn)，沒有深刻領(lǐng)會(huì)“增減掛鉤”機(jī)制優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地的良好初衷。[2]

2.大方針——新農(nóng)村建設(shè)

中共十六屆五中全會(huì)提出按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。部分地方政府片面的認(rèn)為只有“樓上樓下、電燈電話”整齊劃一的模樣才是“村容整潔”，讓農(nóng)民全部上樓既能騰出宅基地，又顯得體面大方，一舉兩得。我們不禁要問：難道“住著樓、種著地，扛著鋤頭上樓”就能體現(xiàn)出“生活富?！泵矗看送?，“鄉(xiāng)村文明”的目標(biāo)本身就內(nèi)在的蘊(yùn)含著古色古香的農(nóng)村建筑、淳樸勤勞的鄉(xiāng)風(fēng)民俗、世代相傳的生活習(xí)慣等文化因素，這些潛移默化的東西是無法通過高樓大廈來機(jī)械的復(fù)制和保存的。

（二）利益驅(qū)動(dòng)——土地財(cái)政

國(guó)家和集體這兩個(gè)概念的虛位性決定了我們只能把具體的土地權(quán)利交由特定的部門、組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人來行使，從而導(dǎo)致了部分地方政府“以地生財(cái)”的做法。強(qiáng)制農(nóng)民“上樓”首先能夠騰出大片宅基地進(jìn)行附帶寬限期的復(fù)墾工作，與此同時(shí)政府獲得了相同數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)指標(biāo)，一方面將獲得巨額土地出讓金，另一方面也會(huì)獲得相應(yīng)數(shù)額不菲的房產(chǎn)稅和建筑稅，于是征收行為給農(nóng)民的補(bǔ)償款就顯得相形見絀了，在土地總量的相對(duì)平衡中地方政府卻“悶聲發(fā)大財(cái)”。以諸城市為例，如果把全部農(nóng)民集中居住，保守估計(jì)將會(huì)騰出8萬畝的舊宅基地，而由此獲得的級(jí)差收入?yún)s達(dá)兩三億元，對(duì)一個(gè)普通的縣級(jí)市來說這是一個(gè)多么具有誘惑力的數(shù)字。一言以蔽之，“農(nóng)民被上樓”事件利用政策的漏洞很好的維持并擴(kuò)大了地方政府的賣地財(cái)政。[3]

三、 “被上樓”事件的消極效應(yīng)

（一）農(nóng)民角度

1.生活的不便和成本的提高

農(nóng)村平房對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說有著樓房無法比擬的“先天優(yōu)勢(shì)”，緊鄰農(nóng)田不說，農(nóng)家小院也能存放各類農(nóng)具、機(jī)械和糧食；一旦“上樓進(jìn)社區(qū)”，農(nóng)民上田路途拉長(zhǎng)，多數(shù)大型農(nóng)機(jī)械也只能露天存放，生產(chǎn)方式和居住方式脫節(jié)，生活和生產(chǎn)變得十分不便。更為明顯的是社區(qū)化的生活模式使得農(nóng)民的生活成本大幅度增加，樓房與宅院的功能差異滋生部分額外的用水、用氣、用電、取暖等開支，更別談節(jié)節(jié)攀升的蔬菜、糧油、水果等的價(jià)格了，在農(nóng)民收入沒有明顯增加的情形下不可避免的導(dǎo)致生活質(zhì)量的下降。[4]農(nóng)民曾半開玩笑的調(diào)侃道：現(xiàn)在“喝口水、沖泡尿”都要花錢，真的好不習(xí)慣??！

2.打破了人際交往和信息流動(dòng)的秩序

農(nóng)村是一個(gè)典型的“熟人社會(huì)”，有時(shí)候類似道德規(guī)范的村規(guī)民約反而比生硬的法律對(duì)樸素的農(nóng)民來說更具有約束力，農(nóng)民“被上樓”后則打破了簡(jiǎn)單的原始鄰里關(guān)系，被鋼門鐵窗阻隔的社區(qū)生活相對(duì)而言變成了“陌生人”世界，“熟人好辦事”的規(guī)則在此鮮有用武之地。特別是對(duì)于老人而言，以往在街頭村口曬太陽、坐板凳，閑聊嘮嗑就可以輕而易舉獲得的知識(shí)和信息在“小城鎮(zhèn)化”的圈子里卻變得如此困難，習(xí)慣了祖祖輩輩宅院生活的老人們?nèi)绾纹瞥睦锏膽T性安度晚年是全社會(huì)必須謹(jǐn)慎面對(duì)難題。

（2）農(nóng)村角度

1.資源和資金的浪費(fèi)

毋庸置疑，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問題和社會(huì)民生的投入都在逐年增加。為了響應(yīng)新農(nóng)村政策號(hào)召，各級(jí)財(cái)政也都優(yōu)先撥款支援農(nóng)村建設(shè)，“被上樓”運(yùn)動(dòng)中拆除的一大部分宅院和設(shè)施都是近年來剛剛建造和鋪設(shè)的，此舉不僅造成了社會(huì)資源和財(cái)政資金的巨大浪費(fèi)，也嚴(yán)重背離了胡錦濤總書記在紀(jì)念改革開放30周年大會(huì)上提出的“不折騰”的方針。

2.埋下了不安定的種子

據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，在取消農(nóng)業(yè)稅之后，占全部農(nóng)村群體性事件65%比例的土地問題已成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和諧的首要問題和焦點(diǎn)問題。農(nóng)民自家的宅基地在某種程度上可以說是幾近永久性的建設(shè)用地使用權(quán)，村民的這種權(quán)利和城市居民的房屋所有權(quán)一樣，都受到法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。[5]但農(nóng)民“被上樓”后只獲得一張集體小產(chǎn)權(quán)房證明，其權(quán)利價(jià)值無法與完整的宅基地使用權(quán)相提并論，很容易產(chǎn)生各種紛繁復(fù)雜的土地糾紛，影響農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

（3）農(nóng)業(yè)角度

1.威脅糧食安全

2010年度的中央一號(hào)文件曾明確指出：“有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴(yán)格限定在試點(diǎn)范圍內(nèi)，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量，確保維護(hù)農(nóng)民利益?！比欢贁?shù)地方卻片面追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，其中相當(dāng)數(shù)量的宅基地復(fù)墾潛力小，單位面積糧食產(chǎn)量下降，“劣地?fù)Q良田”嚴(yán)重威脅了我國(guó)的糧食安全。

2.制約農(nóng)業(yè)科技推廣和生產(chǎn)方式變革

國(guó)土資源部再三聲明“增減掛鉤”過程中所產(chǎn)生的土地增值收益要優(yōu)先服務(wù)于農(nóng)業(yè)發(fā)展，真正惠及“三農(nóng)”，但實(shí)際運(yùn)作中很難保證土地收益的流向，若復(fù)墾地的總體規(guī)劃和生產(chǎn)投入不足，必然影響農(nóng)業(yè)的集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和農(nóng)產(chǎn)品附加值的提高。

四、妥善處理的對(duì)策和建議

（一）尊重農(nóng)民意愿，符合公共利益

馬克思主義哲學(xué)一直堅(jiān)持“人民群眾是社會(huì)發(fā)展的決定性力量”的理論，故農(nóng)民是農(nóng)村的主人，土地流轉(zhuǎn)方向應(yīng)由農(nóng)民群體的意志決定，而不應(yīng)由政府主導(dǎo)“一刀切”，況且是直接影響農(nóng)民生活的“上樓運(yùn)動(dòng)”。因此，地方政府應(yīng)努力發(fā)揚(yáng)民主精神，充分尊重農(nóng)民群體的話語權(quán)，抓住農(nóng)村城鎮(zhèn)化的契機(jī)，轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)提供方式，合理進(jìn)行農(nóng)民利益的再分配?！氨簧蠘恰笔录舱凵涑鲂姓魇招袨榈暮侠硇詥栴}，在此，我們需要準(zhǔn)確界定“公共利益”，[6]避免行政權(quán)的濫用，盡量通過市場(chǎng)方式而不是行政命令來配置土地資源，按照“因地制宜，保護(hù)特色”的方針，真正為農(nóng)民謀利益、謀福祉。因地制宜保護(hù)特色

（二）加快立法腳步，整肅“增減掛鉤”

前兩年在試點(diǎn)地區(qū)之所以會(huì)發(fā)生農(nóng)民“被上樓”的惡性事件，與我國(guó)農(nóng)村房屋拆遷法規(guī)的空白也不無關(guān)系，對(duì)此，筆者認(rèn)為立法機(jī)關(guān)可以在國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治的通知》的基礎(chǔ)上，參照《城市拆遷管理?xiàng)l例》，緊扣集體土地的性質(zhì)，制定專門的《農(nóng)村房屋拆遷管理?xiàng)l例》。針對(duì)“增減掛鉤”機(jī)制亂象叢生的問題，地方政府應(yīng)立足土地用途管制，既注重耕地的數(shù)量，又強(qiáng)調(diào)整理后耕地的質(zhì)量，有些肥沃的土地只能用來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，切忌“劣地?fù)Q好地”，大搞城市開發(fā)。

（三）破解土地財(cái)政，完善配套措施

由于強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”的動(dòng)力在土地級(jí)差收入，而利潤(rùn)的根源又在于我國(guó)“分稅制”的財(cái)政稅收模式，所以要從根本上杜絕農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象的發(fā)生就要改革我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政稅收模式，減少“土地財(cái)政”的比例，通過合法方式增收、創(chuàng)收。此外，政府在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化的進(jìn)程中也要重視“上樓”農(nóng)民的就業(yè)權(quán)和發(fā)展權(quán)，提前制定城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃，將土地收益所得返還農(nóng)村和農(nóng)民，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬農(nóng)民增收渠道，將科教文衛(wèi)等發(fā)展成果惠及全體村民[7]。

[參考文獻(xiàn)]

[1]王仁貴.山東諸城推行農(nóng)村社區(qū)化宅基地?fù)Q房屋農(nóng)民住房[J].瞭望,2010,（47).

[2]夏珺.國(guó)土部清查農(nóng)村土地整治嚴(yán)查農(nóng)民“被上樓”[N].人民日?qǐng)?bào)，2011-02-17.

[3]涂重航.20余省市撤村圈地發(fā)土地財(cái)失地農(nóng)民“被上樓”[J].村委主任,(1).

[4]鄭風(fēng)田,傅晉華.農(nóng)民集中居?。含F(xiàn)狀、問題與對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2007,(9).

[5]宋亞平.不要讓統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展誤入歧途［J］.江漢論壇,2011,(3）．

[6]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2011.

[7]王鵬翔.推進(jìn)農(nóng)民集中居住存在的問題與思考[J].全國(guó)商情，2007，(13).

[作者簡(jiǎn)介]馬迅，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)法律系。