淺析我國森林資源生態(tài)補償制度的完善

[摘 要]森林是世界上主要陸地生態(tài)系統(tǒng)之一,不僅能夠提供多種有形的物質(zhì)產(chǎn)品,而且能為人類提供重要的生態(tài)系統(tǒng)服務。森林亂砍濫伐現(xiàn)象的加劇,建立完善的生態(tài)補償機制變得異常重要。

[關(guān)鍵詞]森林；生態(tài)補償；完善

一、生態(tài)補償?shù)母拍?/p>

根據(jù)《環(huán)境科學大辭典》的解釋，自然生態(tài)補償是指：生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾，調(diào)節(jié)自身狀態(tài)，使生存得以維持的能力。由此可以看出，生態(tài)系統(tǒng)是一個龐大復雜的整體，對其的補償并不是單一的或者個體的行為，而是對一個生態(tài)系統(tǒng)整體而言。

呂忠梅教授認為，生態(tài)補償從狹義的角度理解就是指對由人類的社會經(jīng)濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態(tài)補償則還應包括對因環(huán)境保護喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的居民進行的資金、技術(shù)、實物上的補償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進環(huán)境保護意識、提高環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。

筆者認為，生態(tài)補償，是以保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的一種方式。

二、建立我國森林資源生態(tài)補償制度的必要性

森林除了具有經(jīng)濟效益外，還具有以下生態(tài)效益：美化環(huán)境、防風固沙、涵養(yǎng)水源以及保護生物多樣性等，這些目前是不能通過有形市場交換的，也不能給生產(chǎn)經(jīng)營者帶來收益。森林的這種外在經(jīng)濟性得不到應有的補償使森林的建設(shè)和保護喪失了經(jīng)濟動力，不利于森林資源的利用和保護。加上人類活動已經(jīng)強烈干擾了自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部物質(zhì)或能量的轉(zhuǎn)化率，使自然生態(tài)環(huán)境的變化遠遠超過了自然系統(tǒng)的自凈功能，也超過了生物或人類可以忍受的程度。這就要求人類對其活動造成的生態(tài)的破壞進行恢復，對環(huán)境的污染進行治理。采取手段預防、補償人類行為導致的其他一些全球性生態(tài)問題，維持全球生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性，為社會、經(jīng)濟的進行提供物質(zhì)基礎(chǔ)，顯然是必要的，也是可行的。生態(tài)補償?shù)哪康脑谟谙^多人工導致的原有生態(tài)系統(tǒng)的失衡。因此，建立和完善我國的森林資源生態(tài)補償制度是十分有必要的。

三、建立生態(tài)補償制度的必要性

（一）“兩型社會”發(fā)展的客觀要求

生態(tài)補償制度的建立順應了經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的要求，具有了社會基礎(chǔ)。因此，“兩型”社會建設(shè)，應著力于在確保經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的同時，采取綜合而有效的環(huán)境管理措施，特別是采取具有激勵機制的經(jīng)濟措施——建立生態(tài)補償機制，以確保經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。

（二）為保護環(huán)境提供資金支持

由于長期以來人們對自然資源的掠奪性開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的嚴重惡化，為了治理和恢復日漸惡化的環(huán)境，充足的資金成為關(guān)鍵因素，加強環(huán)境保護的資金投入是解決生態(tài)環(huán)境惡化的重要手段之一，按照“誰受益，誰補償”的原則向開發(fā)者和利用者征收生態(tài)補償費或稅，可以為生態(tài)環(huán)境的保護提供強有力的資金保障。隨著人們環(huán)保意識的增強，我國雖然對環(huán)保事業(yè)進行了大量的人力、物力投資，但是收效甚微，尤其是資金方面還是投入不足，而生態(tài)補償制度的建立就可以為環(huán)境保護提供資金支持。

（三）為經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度保障

雖然我國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，但自然資源的供需矛盾突出，生態(tài)環(huán)境面臨的形勢十分嚴峻。生態(tài)環(huán)境的惡化與貧困是相伴而生的，西部的一些貧困地區(qū)已經(jīng)進入了由生態(tài)環(huán)境惡化進而導致貧困的惡性循環(huán)之中。因此，實施生態(tài)補償制度對于維護社會公平，加強對生態(tài)保護區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的扶持力度，大力發(fā)展生態(tài)效益型經(jīng)濟，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。

四、我國生態(tài)補償制度存在的問題

（一）生態(tài)補償法律制度方面的缺失

完善生態(tài)補償機制的首要途徑就是運用法律手段使其規(guī)則化、秩序化,而我國生態(tài)補償法律制度則嚴重滯后于現(xiàn)實需要,存在很多空白。我國至今還沒有一部生態(tài)補償?shù)幕痉?以對生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、范圍、資金來源等做出總體性規(guī)定,已有的生態(tài)補償規(guī)定都是散見于一些不同層級的法律、法規(guī)和規(guī)章中,妨礙了生態(tài)補償?shù)挠行嵤６椅覈鷳B(tài)補償?shù)姆梢?guī)定過于原則,缺乏下位法的具體規(guī)定。

（二）補償資金來源單一,補償手段匱乏

資金的籌集是建立生態(tài)補償機制的瓶頸問題,穩(wěn)定的資金來源是補償機制建立的基礎(chǔ)。目前我國生態(tài)補償資金投入的典型方式是以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主,地方投入較少,只有部分的資金來源于其他方面。目前的生態(tài)補償項目,無論是礦產(chǎn)開發(fā)補償還是退耕還林補償,標準基本上采用同一種方式處理。如在退耕還林補償中,全國僅分南方和北方兩個補償標準,這樣的方式在一些地區(qū)導致了“過補償”現(xiàn)象,而在另外一些地區(qū)卻是“低補償”。由于補償標準的制定缺乏科學依據(jù),沒有體現(xiàn)出因地制宜性,致使在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了許多問題和矛盾。

（三）觀念落后,環(huán)境意識淡漠

目前,我國公眾的環(huán)境意識還比較低,廣大民眾對生態(tài)補償知之甚少,生態(tài)補償缺乏良好的社會氛圍。雖然我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)初步得到調(diào)整,但在貧困地區(qū),迫于生存,人們圖短期經(jīng)濟效益,往往忽視了環(huán)境效益,容易形成擺脫貧困——破壞環(huán)境——更加貧困——環(huán)境惡化的怪圈。生態(tài)補償是一項社會性的工作,應更多地依靠作為非政府組織、非盈利組織的第三部門和社會力量的參與與推進。

五、完善我國生態(tài)補償制度的建議

（一）以立法形式規(guī)范生態(tài)補償行為

應當在法律法規(guī)的制定和實施上有所突破。一項制度的建立需要立法來體現(xiàn)和支撐,這是由法律本身的內(nèi)在調(diào)整機制決定的,法律通過對人們行為的確認和調(diào)整,使各種社會關(guān)系朝著有利于社會的方向發(fā)展,最終形成理想的社會秩序。

（二）完善多元化的生態(tài)補償融資渠道

單一的融資渠道使生態(tài)補償僅能在一些重大的生態(tài)項目或生態(tài)問題上展開,且不能充分體現(xiàn)“受益者付費”原則,參照國際經(jīng)驗并結(jié)合中國實際,我國融資方式應該在完善現(xiàn)有融資制度的基礎(chǔ)上向國家、集體、非政府組織和個人共同參與的多元化融資機制轉(zhuǎn)變,以便拓寬生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的投入渠道。

第一，生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度。即為了實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性,通過公共財政支出將其收入的一部分無償?shù)淖尪山o微觀經(jīng)濟主體或下級政府主體支配使用所發(fā)生的財政支出。財政轉(zhuǎn)移支付是國家（政府）進行生態(tài)補償?shù)囊豁椫匾贫戎?它是一種不以取得商品或勞務作為補償?shù)闹С?。科學合理的轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)地區(qū)間公共服務均等化的重要保障,也對生態(tài)補償法律機制的建立具有重要意義。生態(tài)轉(zhuǎn)移支付主要是資金形式的補償,對于全國性的生態(tài)服務,理所應當由中央政府財政支出來解決,而具有地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務應該由區(qū)域內(nèi)所有受益者共同承擔。

第二，完善的環(huán)境稅費制度。要完善生態(tài)補償稅費制度,首先,應該將資源稅費在用途上增設(shè)生態(tài)環(huán)境補償和恢復專項,即真正對自然資源的生態(tài)環(huán)境價值進行補償、條件成熟的,可以獨立設(shè)立生態(tài)稅(費)。其次,國家必須用法律手段,把征收生態(tài)補償費的目的、主體、對象、使用等,用法律的形式固定下來,并在我國自然資源保護法律中對征收生態(tài)效益補償費做出明確的規(guī)定,以取得全社會一體遵守的效果。

（三）環(huán)境意識的普及

目前公眾的環(huán)境意識更多體現(xiàn)為政府依賴型,這與環(huán)境的公共物品屬性是相悖的,這也和我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān),人們內(nèi)心更認同經(jīng)濟發(fā)展,忽略了環(huán)境的生態(tài)屬性。為此,我們應該加強生態(tài)補償知識的宣傳普及,使之為公眾接受、認可,并內(nèi)化為人們的自覺行動,把生態(tài)補償寫入法律的同時,強調(diào)公眾參與的基本原則。經(jīng)濟與環(huán)境雙贏是社會發(fā)展的全面價值追求,要達到此目標就要改變?nèi)说膬r值觀念實現(xiàn)社會的全面價值追求,經(jīng)濟與環(huán)境的發(fā)展需要從傳統(tǒng)社會的“經(jīng)濟人”向“生態(tài)人”轉(zhuǎn)化,人類的經(jīng)濟活動不僅僅以經(jīng)濟增長為目標,還應以保護生態(tài)環(huán)境為目標,實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一,從而達到社會的可持續(xù)發(fā)展。

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[作者簡介]曾麗媛，女，中南林業(yè)科技大學環(huán)境與資源保護法專業(yè)2009級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法。