試論我國行政訴權(quán)保障制度的完善

[摘 要]行政訴權(quán)是行政相對人與行政主體在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟的并請求法院做出公正裁判的權(quán)利。行政訴權(quán)的行使對于行政主體而言是一種法律監(jiān)督手段，對于行政相對人而言是一種行政法律救濟制度。行政訴權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，我國雖確立了行政訴權(quán)，但由于保障機制的不健全，在實踐中存在一些困難。因此，我們應(yīng)從擴大行政訴訟受案范圍、簡化行政訴訟主體認定程序、完善行政訴訟程序等方面來加強對行政訴訟權(quán)的保障。

[關(guān)鍵詞]行政訴權(quán)；保障；完善

我國行政訴訟制度確立以來，行政訴訟成為行政相對人維護其合法權(quán)益的重要手段，行政訴權(quán)則是公民提起行政訴訟的權(quán)利來源。行政訴權(quán)體現(xiàn)了公民在行政訴訟中平等對抗行政主體的權(quán)利，是公民在行政關(guān)系中訴訟人格的體現(xiàn)，對于公民維護其“行政權(quán)益”具有重要意義。但是，長期以來受我國法律文化傳統(tǒng)的影響，在行政訴權(quán)的保護上還存在不足。鑒于此，筆者分析對我國目前的行政訴權(quán)所存在的問題，提出完善我國行政訴權(quán)保障的建議，以期能有助于實踐。

一、訴權(quán)與行政訴權(quán)釋義

行政訴權(quán)與訴權(quán)是從屬關(guān)系，行政訴權(quán)具有訴權(quán)的一般特征，同時也有其特殊性。為了更好地理解行政訴權(quán)，應(yīng)首先對訴權(quán)進行解析。訴權(quán)的含義來源于羅馬法中的“action”，是指“可以進行訴訟的權(quán)利”，訴權(quán)最初是以實體法上的請求權(quán)來體現(xiàn)。訴權(quán)理論的發(fā)展經(jīng)歷了私法訴權(quán)說、公法訴權(quán)說、訴權(quán)否定說、二元訴權(quán)說等學(xué)說，這些學(xué)說對訴權(quán)理論的形成和發(fā)展具有重要意義。對于訴權(quán)的定義，《牛津法律大辭典》將訴權(quán)(right of action)定義為：“提起訴訟的權(quán)利。一個人是否享有訴權(quán)，取決于他是否具有向他人要求給予救濟或補償、可強制執(zhí)行的權(quán)利?！盵1]《中國大百科全書·法學(xué)》中對訴權(quán)的描述為：“向法院對一定的人提出訴這種請求的權(quán)利，叫做訴權(quán)?！盵2]我國大多數(shù)學(xué)者認為:“訴權(quán),是指法律規(guī)定的,賦予當(dāng)事人進行訴訟的基本權(quán)利?！盵3]具體而言，就是公民依法享有的，在其權(quán)利受到侵害或者發(fā)生糾紛時請求法律救濟的權(quán)利，訴權(quán)的行使是啟動與延續(xù)訴訟的前提。

行政訴權(quán)是訴權(quán)的一種，對于行政訴權(quán)的定義，我國有學(xué)者認為“行政訴權(quán)是行政活動中的權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)的程序,請求法院對有關(guān)行政糾紛做出公正裁判的程序性權(quán)力?！盵4]我國《行政訴訟法》第2條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！币虼耍覀冋J為行政訴權(quán)是具體行政行為中的行政關(guān)系主體按照法定程序向人民法院提起訴訟，并請求人民法院作出公正裁判的的權(quán)利。

在民事訴訟中，民事法律關(guān)系雙方主體均享有訴權(quán)，而在行政訴訟中，行政相對人享有行政訴權(quán)，但行政主體是否也具有行政訴權(quán)呢？筆者認為，行政主體的這種應(yīng)訴權(quán)不屬于行政訴權(quán)，而是一種程序上的權(quán)利，是在訴訟發(fā)生及延續(xù)過程中依照法定所享有的權(quán)利，是一種實然的權(quán)利，而訴權(quán)是一種應(yīng)然權(quán)利、自然權(quán)利，訴訟之前即已存在。再者，從行政訴權(quán)的意義來看,它更傾向于行政相對人的權(quán)益保障以及對行政主體行政行為的監(jiān)督,而且行政訴權(quán)往往是行政關(guān)系中權(quán)益受到侵害時被動行使的。因此，行政訴權(quán)應(yīng)取其狹義之義，即僅指行政相對方所享有的行政訴權(quán)。

二、我國行政訴權(quán)保障存在的不足

（一）行政訴訟受案范圍過窄

我國《行政訴訟法》第11條對行政相對人及利害關(guān)系人可以提起行政訴訟的情形進行了規(guī)定，其中除了第1款第8項“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”進行概括性的規(guī)定之外，其余第1款第1項至第7項以及第2款對法院受理行政訴訟的范圍均以具體的列舉式規(guī)定。這種立法模式存在瑕疵，首先，不利于行政訴權(quán)的行使。行政訴訟客體規(guī)定的寬窄直接影響行政訴權(quán)行使的空間，從我國《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍的規(guī)定來看，過于具體，這種列舉式的規(guī)定對行政訴權(quán)的行使限制過多，僅規(guī)定行政機關(guān)的具體行政行為對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的侵犯，而對于公民的其他權(quán)利、抽象行政行為等均為提及，這不利于行政訴權(quán)的行使。其次，對行政訴訟受案范圍立法形式不夠科學(xué)。我國行政訴訟法對行政訴訟受案范圍的規(guī)定基本上采取的是一種肯定的列舉式立法，這種形式具有一定的缺陷，限制了行政訴訟受案范圍，容易導(dǎo)致某些行政糾紛無法進入司法程序，從而出現(xiàn)行政權(quán)力司法救濟的真空。

（二）對行政訴訟主體資格的界定存在不足之處

對于行政訴訟原告資格，我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡谒痉▽嵺`中，往往將原告推定為行政相對人，這就縮小了原告的范圍。為此，最高人民法院還出臺了司法解釋《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，該解釋第12條明確賦予了行政關(guān)系利害關(guān)系人的訴訟主體資格。這一規(guī)定對擴大了原告的范圍，保障公民行政權(quán)益具有積極意義。但是利害關(guān)系是一個抽象模糊的概念，怎么樣才算是存在利害關(guān)系并沒有一個明確的標準，將“法律上的利害關(guān)系”來判斷原告主體資格存在可操作性難的問題。

而對于被告的主體資格，則較為復(fù)雜。我國《行政訴訟法》第25條特別規(guī)定了行政訴訟的被告，在我國，行政訴訟被告，通常是指它的具體行政行為被作為原告的個人或者組織指控侵犯其行政法上的合法權(quán)益，而由人民法院通知應(yīng)訴的行政主體。[5]由此可見，行政訴訟的被告的認定與行政主體的認定具有直接關(guān)系。然而，由于行政主體越來越廣泛，行政形式也呈多樣化，按照原本的行政主體的認定標準來確定行政主體已不合時宜，這也導(dǎo)致行政訴訟被告認定困難，影響行政訴權(quán)的實現(xiàn)。

（三）行政訴訟程序不利于行政訴權(quán)的實現(xiàn)

行政訴權(quán)通過行政程序來實現(xiàn)，行政訴訟程序是行政訴權(quán)的實現(xiàn)方式。但我國行政訴訟程序中的各項制度中尚存在一些缺陷不利于行政訴權(quán)的實現(xiàn)。以審判程序為例，我國行政訴訟程序?qū)嵭械氖瞧胀ǔ绦蚝献h庭制度，相比民事訴訟、刑事訴訟，我國行政訴訟不存在簡易程序。但對于案情簡單，爭議不大的行政訴訟案件適用普通程序組成合議庭審理，不僅增加了訴訟周期，而且降低了訴訟效率，造成司法資源的浪費，不利于權(quán)利人行政訴權(quán)的實現(xiàn)。此外，在行政訴訟程序中的起訴不停止執(zhí)行原則賦予了行政主體極大的自由裁量權(quán)，雖然也賦予了原告在一定條件下申請停止執(zhí)行的申請權(quán)，但是仍存在無法阻止涉訴行政行為的執(zhí)行的可能。

三、完善我國行政訴權(quán)保障制度的若干思考

通過上述對行政訴權(quán)及我國行政訴權(quán)保障中存在的問題的分析，明確我國行政訴權(quán)的重要意義以及其發(fā)展所面臨的困境。我們必須重視行政訴權(quán)的保障，采取措施，實現(xiàn)行政訴權(quán)在我國立法及司法實踐中的完善，使公民能平等、充分、及時地行使行政訴權(quán)。筆者建議從以下幾個方面來加強我國行政訴權(quán)的保障：

第一，修正我國行政訴訟受案范圍的相關(guān)立法，為行政訴權(quán)的行使提供寬松的法律空間。如前所述，我國《行政訴訟法》對行政訴訟的受案范圍首先進行總體規(guī)定，然后進行正面的列舉式規(guī)定，這種模式的最大不足在于難以列舉所有可訴行政行為。為了更好地保障行政訴權(quán)，合理科學(xué)地界定行政訴訟的范圍，避免 “掛一漏萬”的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)取消肯定列舉規(guī)定，采用概括方式規(guī)定可訴行政行為，采用概括式條款規(guī)定行政訴訟受案范圍是世界各國行政訴訟制度的發(fā)展趨勢，我國行政訴訟法也應(yīng)該擇其善者而從之。[6]

第二，增加部分行政行為的可訴性規(guī)定。我國行政訴訟程序針對的是具體行政行為所引起的糾紛，對于內(nèi)部行政行為、抽象行政行為等非具體行政行為所引起的糾紛不適用。當(dāng)前我國對于內(nèi)部行政行為引起的糾紛,一般通過內(nèi)部行政手段予以解決。但是，由于這種處理方法缺乏有效的監(jiān)督和制約，難以實現(xiàn)規(guī)范化，受權(quán)力干涉的可能性極大，因此，有必要納入司法程序，以實現(xiàn)權(quán)力救濟的法治原則。抽象行政行為針對的是不特定人，但是具體行政行為的發(fā)生往往是基于抽象行政行為所制定的規(guī)范性文件，可以說一個不良的抽象行政行為的負面影響遠遠大于一個具體行政行為。因此將抽象行政行為納入可訴范圍,是實現(xiàn)公民訴權(quán)的需要,也是完善司法審查的需要。

第三，完善行政訴訟主體資格的界定。我國《行政訴訟法》以及相關(guān)的司法解釋對原告、被告的資格問題進行了規(guī)定，但是規(guī)定得比較雜亂,甚至存在矛盾，不利于實踐中的具體操作，影響行政訴權(quán)的實現(xiàn)。為此，筆者建議適當(dāng)放寬原告資格認定的標準,以便最大限度地維護相對人及利害關(guān)系人的合法權(quán)益。同時，對被告資格的認定標準進行簡化。被告資格的認定是以行政主體的認定為基礎(chǔ)的，行政主體的認定過于復(fù)雜,導(dǎo)致被告資格界定比較繁瑣，不利于快而好地行政訴權(quán)的行使。何況在起訴階段就被告資格進行實質(zhì)的審查是不合情理的。因此，我們可以借鑒國外行政訴訟中的訴訟主體制度，對被告采取“形式被告”形式，以簡化被告的資格認定。

第四，完善行政訴訟程序。行政訴訟的目的是審查行政行為的合法性，從行政訴訟的發(fā)生到法院作出裁判需要經(jīng)過一定的時間過程，這期間法院必須注意平衡行政相對人的權(quán)益、利害關(guān)系人的權(quán)益和行政公共利益之間的關(guān)系。這就涉及了訴訟中行政行為的執(zhí)行問題，我國行政訴訟程序中采取了起訴不停止執(zhí)行原則，以不停止執(zhí)行為常態(tài)，停止執(zhí)行為例外。這一原則對于訴權(quán)的保障而言是不公的，它側(cè)重于公權(quán)力行使的連續(xù)性和行政效率，但不利于行政訴權(quán)的保障。因此，筆者認為，從行政訴權(quán)的保障角度出發(fā)，將起訴不停止執(zhí)行改為起訴停止執(zhí)行更為合適，側(cè)重保護行政相對人及利害關(guān)系人的權(quán)利。當(dāng)然，這樣一來，也許就會存在一些關(guān)于是否會妨礙公共利益，是否會阻礙行政管理的連續(xù)性的思索，這時我們就可以設(shè)立該原則的一些例外：如果行政行為不及時執(zhí)行會損害公共利益或者第三人利益的，經(jīng)行政機關(guān)或者利害關(guān)系人申請，人民法院可以決定不停止執(zhí)行。

第五，行政訴訟程序中引入簡易程序。行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟是我國訴訟法制度的三大基石。我國民事訴訟、刑事訴訟程序中均區(qū)分了普通程序與簡易程序，唯獨行政訴訟實行單一的普通合議庭制度。任何案件不分簡繁一律適用普通程序，無疑會對本來就有限的司法資源造成的浪費，降低訴訟效率，既不利于公權(quán)力的管理活動，也不利于相對人的權(quán)利保護，繁瑣的訴訟程序也可能阻礙行政訴權(quán)的實現(xiàn)。因此，筆者建議在行政訴訟程序中引入簡易程序，對于事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單的行政案件適用簡易程序。

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[作者簡介]唐惠羚（1987—），女，廣西桂林人，中國政法大學(xué)研究生，研究方向：憲法與行政法學(xué)。