船舶油污基金撥云見(jiàn)日

本刊記者 楊培舉

一紙?zhí)柫?，使紛擾多年的船舶油污損害賠償基金終于浮出水面。

5月28日，交通運(yùn)輸部、財(cái)政部公布了將于7月1日起施行的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。中國(guó)船舶油污損害基金的建立將使我國(guó)江海水域不明損害責(zé)任人的賠償變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。這一巨大跨越是交通運(yùn)輸部、財(cái)政部，以及相關(guān)部門(mén)和業(yè)界歷經(jīng)十余年不懈努力的結(jié)果。

外塑負(fù)責(zé)任的海事大國(guó)

人類發(fā)展史也是一部污染史。人類在不斷向海洋索取的同時(shí)，污染正一步步加劇——那些被石油污染的骯臟的海岸線，那不再飛翔的海鳥(niǎo)，那一雙雙悲傷的眼神，成了人們永遠(yuǎn)無(wú)法抹去的痛苦回憶。

海洋是人類未來(lái)的家園，保護(hù)海洋責(zé)無(wú)旁貸，迫在眉睫。這需要世界各國(guó)，尤其是各海事國(guó)家共同努力。但要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，知易行難。因?yàn)檫@其中充滿了政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等多種因素的相互交織和激烈博弈。

作為一個(gè)仍處于發(fā)展中的世界大國(guó)，中國(guó)近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的迅速崛起，正逐漸成為世界的焦點(diǎn)，其一言一行，都被世界各國(guó)作為標(biāo)桿拿去比對(duì)。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家眼里，中國(guó)已是僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，理應(yīng)擔(dān)負(fù)更多的社會(huì)責(zé)任。而他們卻全然不提中國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家的這一鐵的事實(shí)。

但是，中國(guó)近些年的一系列舉動(dòng)，則表現(xiàn)出了一個(gè)負(fù)責(zé)任世界大國(guó)的風(fēng)范。面對(duì)一浪高過(guò)一浪的世界節(jié)能減排浪潮，中國(guó)做出的一系列節(jié)能減排承諾，讓那些無(wú)意做出節(jié)能減排承諾的發(fā)達(dá)國(guó)家汗顏。而作為海事大國(guó)的中國(guó)，近些年的一系列舉措，同樣讓世界為之感嘆。在這其中，交通運(yùn)輸部功不可沒(méi)。

多年來(lái)，交通運(yùn)輸部積極參與國(guó)際海事組織等多邊活動(dòng)，在雙邊、多邊國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用，維護(hù)了我國(guó)國(guó)家主權(quán)和利益，較好地完成了履約國(guó)的義務(wù)，樹(shù)立了海運(yùn)大國(guó)的良好形象，在促進(jìn)航運(yùn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，高度重視由船舶營(yíng)運(yùn)帶來(lái)的安全和環(huán)境問(wèn)題。積極推動(dòng)并加入了《國(guó)際防止船舶造成污染公約》、《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》、《國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》等多個(gè)防治船舶污染海洋環(huán)境的國(guó)際公約。據(jù)悉，在國(guó)際海事組織制定并已生效的10個(gè)防治船舶污染公約和議定書(shū)中，中國(guó)政府已經(jīng)加入了9個(gè)。在積極履行國(guó)際公約的同時(shí)，努力推進(jìn)中國(guó)防治船舶污染的法規(guī)建設(shè)，得到了全球海事界的廣泛認(rèn)可和贊譽(yù)。

環(huán)視近年來(lái)的各種國(guó)際、國(guó)內(nèi)重大會(huì)議或論壇，海事界總能看到交通運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)的身影，聽(tīng)到他們代表中國(guó)政府發(fā)表立場(chǎng)和主張，深受海事界稱道。

對(duì)于中國(guó)近些年在世界海事界所作出的杰出貢獻(xiàn)，時(shí)任國(guó)際海事組織海安司司長(zhǎng)的關(guān)水康司曾這樣評(píng)價(jià)：“中國(guó)與國(guó)際海事組織密切合作，對(duì)海上安全和環(huán)保事業(yè)所做出的杰出貢獻(xiàn)，得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，并為其他國(guó)家樹(shù)立了典范。中國(guó)自1973年成為國(guó)際海事組織成員國(guó)以來(lái)，一直大力支持國(guó)際海事組織的工作，為國(guó)際海事組織的活動(dòng)做出了重要貢獻(xiàn)?！?/p>

中國(guó)為海事界做出的貢獻(xiàn)，同樣博得了世界權(quán)威媒體的贊揚(yáng)。英國(guó)勞氏日?qǐng)?bào)評(píng)選出的“2010年全球航運(yùn)界百位最具影響力人物”中，中國(guó)大陸有12人上榜，其中交通運(yùn)輸部李盛霖部長(zhǎng)因中國(guó)影響力而名列榜首。中國(guó)，一個(gè)迅速崛起的海事大國(guó)，正在信步走向國(guó)際海事舞臺(tái)的中央，用自信和從容展示著中國(guó)力量。

2009年上海國(guó)際海事論壇上，交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)徐祖遠(yuǎn)的講話讓與會(huì)者印象深刻。他說(shuō)，航運(yùn)不能因?yàn)閲?guó)際金融危機(jī)的影響而降低船舶的安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)作為海運(yùn)大國(guó)，正在努力向海運(yùn)強(qiáng)國(guó)的發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)。在這一征程中，中國(guó)政府深知將會(huì)面臨更為嚴(yán)峻的航運(yùn)安全保障和海洋環(huán)境保護(hù)任務(wù)，也有信心、有能力一如既往地完善管理制度，優(yōu)化資源配置，執(zhí)行相關(guān)海事公約。中國(guó)政府將從更高的起點(diǎn)積極參與國(guó)際海事事務(wù)，更主動(dòng)地加強(qiáng)國(guó)際海事交流與合作，切實(shí)履行好海洋環(huán)境保護(hù)的神圣職責(zé)。

徐祖遠(yuǎn)副部長(zhǎng)的講話鏗鏘有力，字字句句無(wú)不體現(xiàn)著責(zé)任，博得滿堂掌聲。無(wú)疑，這滿堂掌聲，不僅是送給徐祖遠(yuǎn)副部長(zhǎng)的，也是送給中國(guó)的。

內(nèi)做務(wù)實(shí)有為的政府

外塑負(fù)責(zé)任海事大國(guó)形象，從根本上來(lái)說(shuō)，側(cè)重的是對(duì)世界的一種姿態(tài)和莊嚴(yán)承諾。而落實(shí)到國(guó)家內(nèi)部，則是如何兌現(xiàn)自己的承諾，體現(xiàn)更多的是行動(dòng)和路徑，要做到務(wù)實(shí)有為。

作為世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)、海事大國(guó)、航運(yùn)大國(guó)和石油進(jìn)口大國(guó)，中國(guó)的海洋環(huán)境污染壓力正日漸加劇。特別是，隨著石油運(yùn)量的增加和油輪尺度的增大，船舶發(fā)生溢油污染事故的風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，我國(guó)沿海發(fā)生溢油量在50噸以上的特大溢油事故就有數(shù)十起，總溢油量達(dá)3萬(wàn)噸以上，形勢(shì)不容樂(lè)觀，“渤海將死”的警示讓我們不能掉以輕心。

交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)徐祖遠(yuǎn)在一次會(huì)議上指出，要“像保護(hù)飲用水一樣保護(hù)海水”！這一句擲地有聲的話，深刻反映了中國(guó)政府在對(duì)待保護(hù)海洋問(wèn)題上的信心和決心。人們更不會(huì)忘記，2010年大連新港輸油管線發(fā)生爆炸，交通運(yùn)部李盛霖部長(zhǎng)得到消息后，風(fēng)塵仆仆地連夜趕赴大連，現(xiàn)場(chǎng)指揮海上油污應(yīng)急處置。

海洋環(huán)保工作，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，千頭萬(wàn)緒，涉及眾多部門(mén)和領(lǐng)域，尤其是對(duì)于尚處于發(fā)展中的中國(guó)，面對(duì)的難題會(huì)更多、也更棘手，不可能一蹴而就，需要扎實(shí)推進(jìn)，穩(wěn)步實(shí)施。

萬(wàn)般工作，法須先行。多年來(lái)，作為國(guó)際海事組織的A類理事國(guó)，中國(guó)在積極履行國(guó)際公約的同時(shí)，也努力推進(jìn)防治船舶污染的法規(guī)建設(shè)。在國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化的轉(zhuǎn)化進(jìn)程中，我國(guó)已相繼制定實(shí)施了《海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《海環(huán)法》）、《中華人民共和國(guó)防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)。為了進(jìn)一步做好防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境工作，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)，中國(guó)也加快了《海洋環(huán)境保護(hù)法》以及《中華人民共和國(guó)防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》的修訂步伐。

2009年9月2日，國(guó)務(wù)院第79次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《防污條例》），并已于2010年3月1日起施行。《防污條例》按照《海環(huán)法》的相關(guān)規(guī)定，參照相關(guān)國(guó)際條約，進(jìn)一步明確了船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)制度，用以保障船舶在發(fā)生油污事故后，能夠具備與其賠償責(zé)任限額相匹配的賠付能力。

2010年8月19日 ，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)船舶油污損害民事責(zé)任實(shí)施辦法》，自2010年10月1日起施行。它對(duì)于完善我國(guó)船舶油污損害賠償體系具有重要意義，其實(shí)施標(biāo)志著第一部涉及船舶油污保險(xiǎn)的專項(xiàng)法規(guī)的誕生，標(biāo)志著我國(guó)建立船舶油污損害民事賠償體系邁出重要的一步。

此時(shí)，中國(guó)船舶油污損害賠償體系已露曙光。

號(hào)令出眾望歸

《中華人民共和國(guó)船舶油污損害民事責(zé)任實(shí)施辦法》的出臺(tái)，只解決了船東的責(zé)任賠償這一塊，對(duì)于超出其能力之外的賠償，則主要靠船舶油污損害賠償基金。正因我們一直未建立船舶油污損害賠償基金，所以出現(xiàn)了“誰(shuí)清污，誰(shuí)吃虧”、“誰(shuí)受害，誰(shuí)倒霉”的尷尬局面。從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，中國(guó)不是不為之，實(shí)屬難為之。

事實(shí)上，中國(guó)海事界從未停止建立船舶油污損害賠償基金的種種努力。船舶油污損害賠償基金之所以難以建立，這與我們的國(guó)情密切相關(guān)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)能力、政策環(huán)境、法制環(huán)境、環(huán)保意識(shí)等，都會(huì)影響其向前推進(jìn)的速度。

多年來(lái)，交通運(yùn)輸部為推動(dòng)國(guó)內(nèi)油污賠償基金的建立做了大量工作，始終與財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、外交部、國(guó)家環(huán)保總局、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)都保持密切聯(lián)系，并獲得這些部門(mén)的大力支持。

早在1997年我國(guó)就組建了“建立和實(shí)施我國(guó)船舶油污損害賠償機(jī)制”課題研究小組，專門(mén)研究建立船舶油污損害賠償基金相關(guān)問(wèn)題。2002年《船舶油污保險(xiǎn)辦法》完成初稿。2003年1月，交通運(yùn)輸部會(huì)同財(cái)政部向國(guó)務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于盡快建立我國(guó)船舶油污損害賠償機(jī)制的請(qǐng)示》。2月，國(guó)務(wù)院同意交通運(yùn)輸部和財(cái)政部建議。同年8月，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部組成調(diào)查組，赴上海、寧波等地開(kāi)展調(diào)研，起草了《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》，并分別征求了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和主要石油貨主意見(jiàn)。2004年開(kāi)始，上海海事局組織開(kāi)展索賠規(guī)程、索賠手冊(cè)、評(píng)估程序等專題研究及有毒有害物質(zhì)損害賠償研究；同年，江蘇海事局舉辦高層論壇，向?qū)＜伊私鈬?guó)際油污損害賠償經(jīng)驗(yàn)。2004年5月，交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)徐祖遠(yuǎn)在聽(tīng)取部海事局工作匯報(bào)后強(qiáng)調(diào)：“海事局要積極協(xié)調(diào)有關(guān)方面，推動(dòng)建立包括油污賠償、保險(xiǎn)在內(nèi)的管理機(jī)制，改變現(xiàn)在‘誰(shuí)管防污染、誰(shuí)治理、誰(shuí)背負(fù)擔(dān)’的不合理狀況。”之后，在交通運(yùn)輸和財(cái)政部的努力下，《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》納入了立法程序。

2012年5月28日，對(duì)于中國(guó)海事界而言，是一個(gè)值得紀(jì)念的日子。因?yàn)檫@一天，《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》在業(yè)界的千呼萬(wàn)喚中出臺(tái)。該《辦法》的出臺(tái)具有里程碑式的意義，標(biāo)志著中國(guó)船舶油污損害賠償體系基本完成。它的意義不僅僅是未來(lái)油污受害人的權(quán)益得到保障，還有更讓人自豪的一點(diǎn)，那就是通過(guò)它的出臺(tái)，我們看到的是中國(guó)全方位的進(jìn)步。

首先通過(guò)該《辦法》的出臺(tái)，以及在海洋環(huán)境保護(hù)方面的多年努力，中國(guó)向全球海事界展示了一個(gè)負(fù)責(zé)任海事大國(guó)的良好風(fēng)范。而在國(guó)內(nèi)，展示的是一個(gè)務(wù)實(shí)有為的政府形象，在對(duì)待和解決社會(huì)重大事件和重大問(wèn)題上，政府表現(xiàn)出的憂心、信心和決心，足以讓國(guó)人放心。同時(shí)，我們也看到了中國(guó)社會(huì)各界環(huán)保意識(shí)、維權(quán)意識(shí)以及社會(huì)責(zé)任感的逐漸增強(qiáng)。因“天價(jià)酒”、“天價(jià)吊燈”、“天價(jià)名片”等系列奢侈消費(fèi)風(fēng)波備受指責(zé)的中國(guó)石油巨頭們，也在眾人的不知不覺(jué)中悄然發(fā)生著轉(zhuǎn)變——紛紛加入全球契約，發(fā)布公司社會(huì)責(zé)任報(bào)告。毫無(wú)疑問(wèn)，這次該《辦法》能夠順利出臺(tái)，與石油巨頭的支持也是分不開(kāi)的。

至此，中國(guó)在船舶油污損害賠償方面已邁出了重要的也最為艱難的一步，但它的影響才剛剛開(kāi)始。對(duì)此，中山大學(xué)地球環(huán)境與地球資源研究中心主任周永章認(rèn)為，船舶油污損害賠償基金制度是一個(gè)很好的嘗試，在實(shí)踐中可以不斷完善修改，為其他水污染主體造成的賠償問(wèn)題提供一個(gè)借鑒的范本，當(dāng)它成熟之后，就可以慢慢推廣到水污染的其他領(lǐng)域，畢竟從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)的水污染賠償制度才剛剛起步。