國外舊住宅區(qū)更新改造的政策和再開發(fā)研究

司衛(wèi)平

河南建筑材料研究設計院有限責任公司（45000 2）

舊住宅,是指新建住宅隨著使用年限的增長，其初始功能狀態(tài)受到物質性、經(jīng)濟性、社會性等多種因素作用影響而產生的‘蹤合性陳舊’過程的住宅。舊住宅區(qū)又稱舊居住區(qū)，是舊住宅單體及其居住環(huán)境在一定的自然地域空間、社會經(jīng)濟形態(tài)和使用時間區(qū)段的整體功能狀態(tài)的集合。舊住宅和舊住宅區(qū)可統(tǒng)稱為“人口住宅區(qū)”。

與世界各國人口老齡化社會發(fā)展趨勢相似，一個國家的舊住宅占住宅總量的比例將隨著該國的城市化、工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)達程度的提高而增大。隨著中國的城市住宅建設由規(guī)模數(shù)量型階段向質量提高型階段轉變，必須充分重視對日益增多的舊住宅(區(qū))進行持續(xù)有序的改善，并納入城市住宅建設可持續(xù)發(fā)展總體規(guī)劃和21世紀住宅產業(yè)的有機構成。借鑒發(fā)達國家對城市舊住宅(區(qū))的改善發(fā)展理論政策、市場化途徑和管理經(jīng)驗是十分必要的。

1 舊住宅(區(qū))改善的趨勢與政策

1.1 城市住宅建設的重點轉變

世界主要工業(yè)化國家的城市住宅建設大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段:大規(guī)模新建、新建與維修改造并重及重點轉為對舊住宅更新改造現(xiàn)代化。

20世紀60年代,各國在基本解決住房困難問題后逐漸重視舊住宅(區(qū))維修與更新改造。80年代,歐洲各國建筑日常維修資金投入年遞增6% ～10%，舊住宅維修改造總額占住宅建設總額的1/3～1/20。瑞典1983年的維修改造投資占建筑業(yè)總投資的50%,1988年舊房維修改造工程占建筑工程總量的42%。英國從20世紀70年代改變大規(guī)模拆舊建新住宅建設方式，轉為保護性維修改造和內部設施現(xiàn)代化，1978年改造維修投資是1965年的3.76倍，1980年舊房維修改造工程占建筑工程總量的1/30。

進入20世紀90年代，在國際建筑業(yè)新建市場日漸萎縮的情況下，以舊住宅為主要對象的建筑維修改造業(yè)正發(fā)展成為“朝陽產業(yè)”。

1.2 城市舊住宅區(qū)的改善政策

當住宅建設和城市化水平達到較高程度后，將難以避免的出現(xiàn)城市住區(qū)衰退問題。主要體現(xiàn)在:①城市住房大多逐漸老化或標準過低；②城區(qū)經(jīng)濟衰退和大城市中心人口過度外遷；③城區(qū)住房和土地價格不斷上漲使舊住宅改造日益困難；④居住環(huán)境劣化，住區(qū)傳統(tǒng)經(jīng)濟基礎損耗嚴重等。

各國通常采取的舊住區(qū)改善政策有:①升級改善，即認為住區(qū)政策實質是對主要城市尤其是老城市面貌和環(huán)境的升級，重點是修復更新陳舊住房和改善住區(qū)環(huán)境；②修正改善，即制訂新政策，以城市更新為重點，通過分區(qū)規(guī)劃，限制市郊發(fā)展，鼓勵社會參與，恢復舊城內部居住吸引力，改善舊住宅區(qū)質量；③經(jīng)濟改善，即通過復蘇舊城蕭條經(jīng)濟狀況，帶動舊住宅區(qū)改造升級。

各國通常采取的主要改善措施有:①修訂住宅建筑標準，促進舊房更新改造；②制訂舊住宅區(qū)改造)修復規(guī)劃。采取減稅、借貸、補貼等經(jīng)濟措施資助私人及合作社改造舊房。(匡偽低收入者提供幫助和貸款，使他們能繼續(xù)住在改造后的住宅中；③修改住房租賃法規(guī),鼓勵私營企業(yè)公共住房維修管理。

1.3 城市舊住宅區(qū)的再開發(fā)

城市住宅開發(fā)是指以住宅為對象的生產活動及其過程。按性質可分為:①開發(fā)，又稱新開發(fā)，是指在新市區(qū)、衛(wèi)星城或曾開發(fā)利用的土地上建造住宅及其相關設施的生產活動；②再開發(fā)，是指對舊城區(qū)內舊有住宅區(qū)進行的改建、擴建、重建等生產活動。

按開發(fā)對象分為:①土地開發(fā)，是將生地或荒地改造成可供新建住宅使用土地的過程；②土地上的建筑改善，是指在已開發(fā)土地上建造住宅的過程。從經(jīng)濟學觀點看，當已開發(fā)使用的舊住宅區(qū)土地及其房屋和附屬設施的現(xiàn)有收益價值降低至少于當初投資所期望的凈收益價值時，就應對該土地資源進行再開發(fā)。舊住宅區(qū)土地資源收益價值減少的原因來自多方面:可能是物質性損耗,如住宅功能質量老化,基礎設計陳舊;也可是經(jīng)濟性損耗，如經(jīng)營效益不佳或住宅物業(yè)收益下降;還可能是社會性損耗，如城市用地規(guī)劃調整，舊城區(qū)衰退，舊住區(qū)環(huán)境劣化等。因此，可通過計算舊住院宅區(qū)在目前使用狀態(tài)下的現(xiàn)值，分析確定是否需進行舊住宅區(qū)再開發(fā)。

城市舊住宅區(qū)一般采取綜合再開發(fā)方式，具體分為:①維護性開發(fā)。指對有較大保護價值的舊住宅區(qū)通過維護住宅正常使用狀態(tài),改善區(qū)內公共設施，提高住宅經(jīng)營效益，增加居民就業(yè)機會和促進社會發(fā)展等方法，維持或恢復舊住宅區(qū)使用功能和居住吸引力，保持土地利用價值；②整建性開發(fā)。指對舊住宅區(qū)內各種住宅視改造需要分別采取改建、擴建、部分拆建、維護養(yǎng)護、實施住宅內部設備現(xiàn)代化和公共服務設施完善化等方法，明顯改善舊住宅區(qū)居住環(huán)境質量，保留舊住宅區(qū)原有風貌特色，提高土地利用價值；③重建性開發(fā)。指對已無保留價值的舊住宅區(qū)地塊進行拆除清理后,重新規(guī)劃設計，調整用地功能或變更住宅形式規(guī)模標準，在小區(qū)內重建住宅或其它建筑及設施，徹底改善舊住宅區(qū)居住環(huán)境質量，優(yōu)化土地利用。

2 舊住宅(區(qū))改善的市場化途徑

2.1 土地資源利用及利益影響

舊住宅(區(qū))占用著寶貴的城市土地，其改善任務和動力首先來自對土地資源的充分利用和對改善利益的合理分配;其市場效用主要有:①分配舊住宅區(qū)房地產資源利益。利用級差地價，尋求舊區(qū)改造用地供給與開發(fā)市場需求之間的價格均衡；②反映對舊區(qū)各種資源和利益的需求變化。經(jīng)濟發(fā)展、房地產趨向、稅收政策導向、居民收入及居住愿望、政府干預支持等，都會對舊住宅更新改造產生需求變化；③反映對市場供給資源條件的變化。改造用地政策，貸款供應方式，不同階層居民對修繕舊住宅或購置新住宅的選擇方式，新房建造與舊房改造市場供給數(shù)量比例等；④補償舊住宅土地資源所有人或利益人。如地區(qū)改造拆遷、居民安置補償、居民回遷購房和提租資助等。一般通過資本投資或超額利潤方式補償。

2.2 舊住宅改造市場運行特征

舊住宅改造市場具有以下基本特性:①市場地方性，每一地區(qū)舊房改造都應適應地方市場需求和變化，不宜強求統(tǒng)一模式；②市場擴散性，舊區(qū)改造要考慮對其他地區(qū)的市場影響，如新區(qū)開發(fā)、舊城新建住宅供應、舊住宅區(qū)與商業(yè)區(qū)聯(lián)系等；③品質多樣性，舊住宅(區(qū))更新改造不應象征新建住宅采用統(tǒng)一標準和方案,而應多樣化多層次多標準，充分適應不同市場需求；④調整滯后性，舊房改造投資大，周期長，必須制訂長期改造實施計劃。對短期項目則應增強抗風險變化能力，準備多種可增強抗風險變化能力，準備多種可調整動態(tài)改造方案。

舊住宅改造市場的運行特征及影響:①市場供求動力。形成舊住宅改造市場供求持續(xù)作用的動力有:投資、價格與地點、規(guī)模、質量、時間的可變性;隨改造舊房的需求與供給變化而出現(xiàn)賣方或買方市場，導致改造活動的增加或減少;信貸利率高低變化可刺激或限制舊房市場需求；②短期運行調整。舊住宅改造市場的短期運行中需求比供給影響更大，因市場需求比供給變化快得多。如一旦政府宣布在舊城某住區(qū)實施改造規(guī)劃，開發(fā)商、建筑商等就將蜂擁而至，改造市場需求將迅速上升。而改造周期的滯后性使得市場供給、即經(jīng)改造的土地和住宅不能迅速增加。當改造過程中市場需求突然下降，如貸款利率提高、資金不到位時，將形成改造市場積壓過剩；③長期運行調整。舊城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人口增長是一個長期持續(xù)漸變過程，舊住宅(區(qū))改造成本呈必然上升趨勢，當改造成本價格增至接近市場價格或利潤明顯低于新區(qū)住宅開發(fā)利潤時，改造活動將暫緩或放慢，影響到舊住宅改造長期計劃的執(zhí)行；④循環(huán)周期發(fā)展。由于城市經(jīng)濟、人口、收入和住宅(區(qū))老化陳舊等周期性變化影響，舊住宅改造市場呈規(guī)律性升降循環(huán)變化。如舊城基礎設施改造周期為20年，則舊住宅改造活動將同周期進行；⑤市場運行效率。舊住宅改造市場是非完整市場，如政府優(yōu)惠政策、改造開發(fā)項目、舊區(qū)居民補貼、改造后舊住宅出售租賃對象選擇等，并非都能在市場上正常獲得。市場有效信息的傳遞和處理速度是市場運行效率的重要指標。

2.3 市場扶助與產業(yè)化運作機制

聯(lián)合國人居中心在 《2000年全球住房戰(zhàn)略》中提出住房發(fā)展兩大扶助戰(zhàn)略:①社區(qū)扶助，指推動提供民間住宅過程的戰(zhàn)略；②市場扶助，指在住宅生產中為擴大私有住房提供便利的戰(zhàn)略。兩大扶助戰(zhàn)略的宗旨是減少公有住房建造和實現(xiàn)住房市場經(jīng)濟。該戰(zhàn)略已有多個發(fā)展中國家如印度尼西亞的貧民區(qū)改善項目中成功應用。

舊住宅(區(qū))改善過程中的資金籌措一般可采取:①政府撥款啟動改造資金；②政府優(yōu)惠政策減免部分改造費用；③銀行為開發(fā)商和居民及業(yè)主改造項目貸款;④用房地產開發(fā)高收益項目補貼改造項目；⑤私人或企業(yè)集資或合作改造融資；⑥通過提租或提價售房從住房改善項目受益者處回收部分資金，實行滾動再開發(fā)等融資途徑。

舊住宅(區(qū))的改善是一項內容繁多、涉及面廣、計劃性強的社會發(fā)展工程，產業(yè)化是一種較普遍采用的運作方式。納入舊城改造和發(fā)展計劃，明確舊住宅改善目標和標準,制訂改善計劃和實施程序，市場調節(jié)與政策引導相結合,鼓勵社區(qū)居民廣泛發(fā)展。如新加坡政府為改善20世紀60～'70年代大批建造的舊住宅并保證其產業(yè)增值,從90年代開始推行舊組屋全面翻新產業(yè)工程計劃。日本在‘面向21世紀的住宅產業(yè)”中開始實施“白一年住宅體系”，并通過住宅優(yōu)良部件產品認定制度在舊住宅(區(qū))改善中優(yōu)先采用。

3 舊住宅(區(qū))改善的控制與管理

3.1 舊住宅改善方法與規(guī)劃控制

國外關于舊住宅(區(qū))改善的法規(guī)較健全，大體分類為:①綜合管理類。如日本頒布《有樁宅區(qū)改造法》,《廢住宅更新法》、《徽戎市再開發(fā)法》、《聚落地區(qū)整理法》、《再開發(fā)地區(qū)規(guī)劃法》。加拿大《全國住房法》的宗旨是“捉進新住房建造、現(xiàn)有住宅的翻修更新和改善住房及生活條件”；②工程技術類。如《建筑物區(qū)分等級法》、《住宅區(qū)分等級法》、《舊居住區(qū)分區(qū)規(guī)劃》、《已有建筑物可靠性鑒定方法和檢驗手冊》、《危險建筑物法規(guī)》、《決定居住建筑拆除、現(xiàn)代化改建和大修設計方案的工作方針》；③經(jīng)濟計劃類。如《住房折舊法》,《斥遷補償法》、《減價資產的耐用年限規(guī)定》、《固定資產評價標準》，《居住和公共建筑物進行有計劃的定期檢修條例》等；④產業(yè)管理類。如《偏屋管理法》、《公管住宅法》、,《偏屋檢查手冊》、《樁房與公共建筑大修手冊》。

改造是長遠計劃和分期實施的結合過程，規(guī)劃控制是關鍵環(huán)節(jié)。加拿大采取的控制方法是:①控制舊房改造規(guī)劃層次，按舊房更新改造發(fā)展分為聯(lián)邦級、省級、市級規(guī)劃控制層次;按舊房更新改造規(guī)模分為區(qū)域改造、城市改造、鄰里改造、改造項目規(guī)劃控制層次；②控制舊房改造規(guī)劃目標，分為繁榮、活力、平等、美觀、安全、衛(wèi)生、開放、效率八項規(guī)劃控制指標；③控制舊房改造，規(guī)劃內容分為改造用地規(guī)劃、改造政策規(guī)劃、改造地區(qū)規(guī)劃及改造詳細規(guī)劃。

歷史風貌特色保護是各國在舊住宅(區(qū))改善控制中面臨的共性問題。包括:①繼續(xù)保護舊住宅區(qū))的歷史民居風貌并重新使用，還是拆舊建新以滿足新的居住需求；②應采取何種經(jīng)濟合理方式保護舊住宅(區(qū))資源和歷史風貌，并同時增加住區(qū)的活力?歐美發(fā)達國家普遍采取了保持歷史住區(qū)風貌延續(xù)性原則。通過修舊如舊、內部設施現(xiàn)代化、風貌特色重建等方式，提高有歷史保留價值住宅(區(qū))的市場價值和居住功能及環(huán)境，使之成為城市住房建設中的歷史保護與發(fā)展見證。

3.2 舊住宅改造的社會人口問題

住宅改造是十分敏感的城市社會和人口問題。在市場經(jīng)濟條件下,對低收入的居民影響更為嚴重。

但舊住宅改造及人口拆遷可能會導致:①原有舊城區(qū)低收入市民階層的密切鄰里關系被破壞；②低收入者居住適應能力降低，因他們更多依賴舊城中心地區(qū)附近就業(yè)的社會聯(lián)系互助、公共設施及社會服務較多的居住環(huán)境；③經(jīng)改造后的城市及住宅區(qū)可供選擇的低租金住宅迅速減少，低收入居民受到排斥，從長期看將造成低收入居民的處境困難和舊城資源不均衡利用和浪費，如大量商業(yè)用房閑置過剩、城市衰退和就業(yè)機會減少、低收入者無家可歸現(xiàn)在增加等。

在舊住宅改造中應慎用大規(guī)模消除拆建方式。西方發(fā)達國家舊城住宅區(qū)改造普通經(jīng)歷兩個階段:①大規(guī)模清除重建；②通過整治改善復蘇城市中心區(qū)。第一階段通常出現(xiàn)舊城低收入居民因經(jīng)濟困難而流向郊區(qū)；第二階段因舊城居住環(huán)境質量年久陳舊劣化,富人紛紛遷往郊外，出現(xiàn)城市“空心化”和“貧困化”。而漸進式整治改善復蘇方式已成為當今舊住宅(區(qū))改造的主流。

改變大規(guī)模拆建為漸進改造方式的優(yōu)點:①能有效防止對舊城悠久歷史文化傳統(tǒng)的不可挽回的破場;②保留舊城土地及公共設施等已有資源，為今后可持續(xù)發(fā)展留有余地；③對低收入居聚地區(qū)按居民需要和能力適當改造舊住宅(區(qū))，是充分利用現(xiàn)有資源和實際改善居民居住條件的市場化更經(jīng)濟的途徑。市場經(jīng)濟條件下的舊住宅改善重要基礎之一是鼓勵社會和居民積極參與改善計劃的全過程。推行舊住宅(區(qū))更新改造規(guī)劃方案的社會參與。主要途徑有:建立舊居住區(qū)改造規(guī)劃設計方案向社會區(qū)居民公示制度，由當?shù)鼐用窦吧鐓^(qū)組織評選和提出修改意見。在專業(yè)人員幫助下，讓居民有組織地參與舊住宅改造方式?jīng)Q策和提出居住改善需求。

普及舊房改造專業(yè)培訓。如加拿大常設全國性“住房修復技術培訓課程”，面向社區(qū)和居民。培訓對象有房產業(yè)主，改造承包商和經(jīng)營者，房產質量檢查評估員，修復項目管理人，擬改造住房的居民等。

鼓勵社區(qū)居民積極參與住房改善項目管理。如自行組建住房改造合作社、舊區(qū)改造居民管理委員會與社區(qū)組織,并賦予自主決策和監(jiān)督管理權，鼓勵私房業(yè)主和私營業(yè)主參與住區(qū)改善項目競爭，住房改造后交由社區(qū)居民組織管理。

3.3 舊住宅(區(qū))維修管理現(xiàn)代化

維修管理與更新改造是保證住宅(區(qū))建成后全壽命期內正常使用功能狀態(tài)的兩類基本改善生產活動，是住宅區(qū)新建生產活動的“特續(xù)施工”。前者側重日常和連續(xù)性，后者是前者的周期性集中表現(xiàn)形式。

丹麥住房部規(guī)定，凡政府建造和改造后的住房在交工時必須附有維修計劃，每年嚴格實施，并建立組織嚴密和全國住房維修分級管理執(zhí)行系統(tǒng)。匈牙利、波蘭等東歐國家在全面推行住宅商品化的同時，改革維修管理體制，鼓勵居民自愿組織住房維修合作社。20世紀80年代匈牙利有870個住房維修合作社負責維修管理50萬套舊有合作住宅。美國著重研究維護舊城居住區(qū)建筑歷史風貌，使舊住房外面整修如舊而內部設施不斷現(xiàn)代化。日本致力于簡陋公產住宅改造和高層建筑修繕技術。前蘇聯(lián)重點研究大規(guī)模維修改造更新舊住房的技術和評價方法。

英國把舊住宅維修改善作為住宅發(fā)展計劃的中心?？刂乒芾碇攸c有:①提高修房效率，特定期維修費用支出比例提高到占維修總費用的60% ～70%;②舊房調查評定，確定居住最低標準和滿意標準作為維修改善依據(jù)；③分析舊房結構體系優(yōu)劣，英國建筑研究所在20世紀80年代評價了全國2 000多種預制混凝土結構住房，如發(fā)現(xiàn)某種體系不適繼續(xù)使用，即通過立法規(guī)定為不安全建筑，房主有權獲得當?shù)卣a貼進行維修改造；④鼓勵營造商開發(fā)配套維修改造技術，政府擇優(yōu)認定推廣，以降低成本造價和提高改善質量;⑤采用計算機管理，英國全國房產管理中心儲存了每戶住房資料并與各城市房管所聯(lián)網(wǎng),還設有住房維修改造輔助決策系統(tǒng)。

4 結語

隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市現(xiàn)代化進程，城市住宅的老化和舊住宅(區(qū))的改善需求將持續(xù)增長。國外城市舊住宅(區(qū))的改善理論和方法研究表明，城市舊住宅(區(qū))的改善與可持續(xù)發(fā)展是一個社會大系統(tǒng)工程，涉及建筑與規(guī)劃、住宅與房地產、經(jīng)濟學與社會學、歷史與美學等眾多學科和行業(yè)領域。

城市舊住宅實有數(shù)量占住宅總量比例的增加是已被國外住宅建設演變證實的住宅發(fā)展必然趨勢。我國城鎮(zhèn)現(xiàn)有住宅總量已達到40億m2,其中50%為不成套住宅,并將在21世紀初葉逐漸進入“住宅高齡化”和大修改善高峰時間。與此同時，住宅建筑市場由新建項目為主向維修更新改造等改善項目為主的“市場逆向化”轉變進程已經(jīng)開始。借鑒國外城市舊住宅(區(qū))改善的發(fā)展途徑和理論方法,研究制訂適合中國國情的城市舊住宅(區(qū))改善發(fā)展規(guī)劃與實施政策，是一項重要而緊迫的工作。

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