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    質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政約談制度建設(shè)初探

    2012-07-31 03:23:24黃培東
    關(guān)鍵詞:行政監(jiān)管監(jiān)督

    文/黃培東

    近年來,隨著我國全面推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府,行政約談作為一種新型的柔性行政監(jiān)管制度得以創(chuàng)立、實施和發(fā)展。多年的實踐表明,行政約談制度體現(xiàn)了服務(wù)型政府的理念,順應(yīng)了現(xiàn)代行政監(jiān)管強調(diào)合作的發(fā)展趨勢,踐行了監(jiān)管與服務(wù)相結(jié)合的原則,一定程度上是對我國現(xiàn)行法律的有益補充。對轉(zhuǎn)變政府職能、提升監(jiān)管效率發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。

    一、我國行政約談制度的概念和發(fā)展特點

    1.概念

    作為從行政執(zhí)法實踐中探索總結(jié)出的一種新制度,我國行政約談制度因不同的行政機關(guān)實施管理實踐而在內(nèi)容上有所不同。從廣義角度講,行政約談制度是指行政機關(guān)根據(jù)行政管理活動的需要,針對行政相對人所進(jìn)行的宣傳、協(xié)商、指導(dǎo)、調(diào)查、警告和糾正違法等活動,是行政機關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)的手段和措施之一。

    2.發(fā)展特點

    21世紀(jì)初,我國稅務(wù)機關(guān)在充分借鑒香港及國外的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上,開始在稅務(wù)征收領(lǐng)域探索施行稅務(wù)約談制度,以作為法定的稅務(wù)檢查方法之外的管理手段。此后,隨著理論研究和工作實踐的不斷深入,行政約談制度在我國得到了快速發(fā)展,并呈現(xiàn)出以下特點:

    一是發(fā)展勢頭迅猛。從實施的部門來看,目前已有包括稅務(wù)、工商、環(huán)保、社保、監(jiān)察、消防、發(fā)改委、國資委和食藥監(jiān)等10余個政府部門嘗試推行行政約談制度;從約談的內(nèi)容來看,行政約談已經(jīng)由最初的稅務(wù)稽查逐步擴展到包括城市管理、環(huán)境監(jiān)察、消費維權(quán)、社保管理、安全生產(chǎn)、食品監(jiān)管、基金運行以及人事監(jiān)察等國家社會經(jīng)濟管理的方方面面,涵蓋了政府行政管理的諸多內(nèi)容,成為政府部門履行職責(zé)、強化監(jiān)管的重要輔助手段;從約談的對象來看,行政約談已從最初的企業(yè)逐步拓展到包括企業(yè)、政府和行業(yè)組織等在內(nèi)的社會管理各個層面。

    二是實踐效果明顯。行政約談制度作為政府部門履行監(jiān)管職責(zé)的一種新型手段,在管理實踐中發(fā)揮了有效作用,產(chǎn)生了積極效果。首先,制度注重將行政監(jiān)管由以往單一的命令強制方式向多元的柔性化方式轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)了服務(wù)和法治政府的理念,契合了當(dāng)今文明和諧社會的發(fā)展要求,有助于倡導(dǎo)和優(yōu)化社會的法制環(huán)境;其次,制度在一定程度上彌補了現(xiàn)行法律中的缺失和不足,是行政監(jiān)管方式在實踐中的創(chuàng)新、發(fā)展和完善,有助于提升政府部門的行政監(jiān)管效能;第三,行政約談制度強調(diào)溝通協(xié)商和宣傳指導(dǎo),注重發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)組織等行政相對人的自我管理,有助于改善行政監(jiān)管關(guān)系、提升相對人責(zé)任意識,促進(jìn)行政目的的實現(xiàn)。有報道顯示,2003年5月,深圳市地稅局在全市推廣約談制度不到一個月的時間,就“談”出稅款3 000多萬元。通過實行約談制度,有效改善了征納關(guān)系,提高了稅收檢查效率,使納稅人管理更趨人性化。

    三是社會影響面大。行政約談制度的內(nèi)容往往是社會關(guān)注、政府關(guān)心、民眾關(guān)切的重大事項,涉及國家社會經(jīng)濟活動中的焦點、熱點和難點問題。比如,土地資源的利用、消費價格的漲跌、食品藥品的安全、環(huán)境質(zhì)量的保護以及重特大安全事故的查處等等。因此,該項制度自實行以來,一度引發(fā)社會各階層的廣泛關(guān)注,“約談”一詞也成為社會輿論和新聞媒體的熱點詞匯。目前,在百度中鍵入“約談”進(jìn)行查詢,找到相關(guān)結(jié)果多達(dá)967萬個,可見該項制度在社會的影響面和關(guān)注度。

    二、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政約談制度現(xiàn)狀分析

    縱觀我國家行政約談制度的發(fā)展歷程,可以清楚地看到,該制度具有旺盛的生命力和現(xiàn)實的可操作性,對轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率和促進(jìn)社會發(fā)展具有積極的作用。因此,筆者認(rèn)為,將該項制度引入質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督領(lǐng)域,并大力推廣實施具有重要的現(xiàn)實意義。

    通過多年的探索,目前我國的行政約談制度在實踐中逐步積累了經(jīng)驗,在法律依據(jù)、約談內(nèi)容和運行程序等方面日趨完善。與此同時,自2011年以來,部分地區(qū)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在行政處罰、特種設(shè)備監(jiān)察和食品生產(chǎn)監(jiān)管等領(lǐng)域探索試行約談制度。上述的實踐經(jīng)驗,為行政約談制度在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督領(lǐng)域的應(yīng)用創(chuàng)造了有利條件。當(dāng)然,必須清醒地看到,與其他政府部門相比,質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政約談制度起步較晚、發(fā)展較慢,在整個制度研究和體系建設(shè)方面還存在明顯的不足。

    一是法律制度不全。目前,在行政約談制度開展較早、發(fā)展較快的政府部門中,其制度規(guī)范正逐步實現(xiàn)自上而下一體化模式。比如,稅務(wù)稽查約談制度已基本在全國各地鋪開。部分職能部門甚至開始將行政規(guī)范性文件上升到立法層級更高的部門規(guī)章。比如,食品藥品監(jiān)管部門前不久就《食品藥品安全責(zé)任約談辦法》公開征求意見。目前,質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督領(lǐng)域行政約談制度主要散布于部分地區(qū)的基層質(zhì)監(jiān)部門,且多以部門的內(nèi)部文件或工作措施形式體現(xiàn),缺乏全局統(tǒng)一、規(guī)范和系統(tǒng)的法律制度體系,法治化水平明顯偏低。

    二是適用范圍不廣。如前所述,經(jīng)過多年的發(fā)展,我國行政約談制度的適用范圍已由最初的行政稽查擴展到行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查、糾紛調(diào)解、人事問責(zé)和事故處理等行政監(jiān)管領(lǐng)域的各個方面。但目前,受發(fā)展速度等的限制,質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督領(lǐng)域行政約談制度還僅限于部分基層質(zhì)監(jiān)部門在行政處罰、特種設(shè)備及食品生產(chǎn)等有限的領(lǐng)域內(nèi)開展,制度適用范圍狹窄,綜合效果不明顯。

    三是程序規(guī)定不嚴(yán)。受制度設(shè)計層級和法治化水平偏低的影響,目前質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督領(lǐng)域行政約談制度的內(nèi)容和程序比較粗糙,責(zé)任不明晰、程序不規(guī)范等現(xiàn)象較為突出,特別是對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)性影響的行政處罰、監(jiān)管類約談,缺乏對相對人侵權(quán)救濟途徑的考量和規(guī)定,不符合“無救濟則無權(quán)利”的法治原則。程序規(guī)定的不嚴(yán)密,容易引發(fā)侵權(quán)行為,導(dǎo)致行政復(fù)議、訴訟等風(fēng)險。

    三、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督約談制度建設(shè)構(gòu)想

    1.健全法律制度體系

    加快法制建設(shè)步伐,結(jié)合質(zhì)監(jiān)工作職能特點,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、重點突破”的原則,加強總局與地方質(zhì)監(jiān)部門的協(xié)同,發(fā)揮全系統(tǒng)合力,建立一套符合質(zhì)監(jiān)工作實際需要的“自上而下、統(tǒng)分結(jié)合”的行政約談法律制度體系。

    一是在總局層面,堅持“統(tǒng)一規(guī)范”原則,積極推動約談制度立法。一種渠道是,在質(zhì)量相關(guān)法律法規(guī)的修訂過程中,增加約談內(nèi)容,明確約談定位,提升約談制度的權(quán)威性。另一種渠道是,制定出臺《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政約談管理辦法》(以下簡稱《辦法》),以部門規(guī)章的形式對約談行為進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整?!掇k法》應(yīng)就行政約談的目的和原則作出統(tǒng)一規(guī)定,并明確約談的適用范圍、主體、客體、權(quán)限、內(nèi)容、程序以及后處理等基本內(nèi)容。隨著社會需求和工作發(fā)展到一定程度,當(dāng)具備立法條件后,再考慮將《辦法》上升為行政法規(guī)或法律。

    二是在總局部門層面,堅持“突出重點”原則,按照部門職能分工,突出重點領(lǐng)域、把握關(guān)鍵環(huán)節(jié),有針對性地制定出臺如行政執(zhí)法、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、特種設(shè)備監(jiān)察、食品生產(chǎn)監(jiān)管等專業(yè)性制度規(guī)定,從而形成即統(tǒng)一又分工的約談制度模式。

    三是在地方部門層面,堅持“地方特色”原則,在遵照上級部門的統(tǒng)一規(guī)定基礎(chǔ)上,圍繞地方工作實際需要,適度制定地方性的制度規(guī)定,從而建立起“共性和個性”相結(jié)合的約談制度體系。

    需要指出的是,質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政約談制度在適用范圍上可以適度拓寬,比如在內(nèi)容上擴展至質(zhì)量興區(qū)、風(fēng)險監(jiān)測和缺陷產(chǎn)品召回等領(lǐng)域,在約談對象上擴展至企業(yè)、政府、下級部門和行業(yè)組織等層面。

    2.完善約談制度內(nèi)容

    從目前發(fā)展情況看,各部門行政約談的內(nèi)容因適用范圍的不同而存在差異,并由此導(dǎo)致行政約談的性質(zhì)和法律關(guān)系不同。目前,常見的約談內(nèi)容可以歸納、總結(jié)為以下幾大類:

    一是行政指導(dǎo)類。屬不直接影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的事實行為,其內(nèi)容通常是行政機關(guān)基于國家法律或政策規(guī)定,運用說服、教育、指導(dǎo)、建議、協(xié)商、勸誡和提醒(示)等非強制性手段,或以提供支持、幫助等為利益誘導(dǎo),引導(dǎo)相對人自愿作出或者不作出某種行為,以實現(xiàn)一定的行政管理目標(biāo),包括對可能違法行為的事先提醒和對不需要處罰的輕微違法行為進(jìn)行告誡。此類約談是一種典型的柔性執(zhí)法方式。

    二是行政協(xié)調(diào)(調(diào)查)類。屬不直接影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的事實行為,其內(nèi)容主要表現(xiàn)為行政機關(guān)召集糾紛涉及的相關(guān)主體,就糾紛事項進(jìn)行談話、溝通和協(xié)商,以達(dá)到處理糾紛、解決矛盾的目的。此類約談是一種調(diào)查情況、解決糾紛的機制。

    三是行政監(jiān)管類。屬直接影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為,其內(nèi)容一般表現(xiàn)為行政機關(guān)依照職責(zé)權(quán)限,對法定職責(zé)未履行或履行不到位造成惡劣影響、后果嚴(yán)重的,或違法情況比較突出的行政相對人進(jìn)行質(zhì)詢、訓(xùn)誡。此類約談的內(nèi)容具有一定的強制性,是一種政府部門履行監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管手段。

    四是行政處罰類。屬直接影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為,其內(nèi)容按照行政執(zhí)法程序可分為2個階段:作出處罰決定前,行政機關(guān)告知相對人違法行為的事實、擬作出行政處罰決定的理由與依據(jù),聽取行政相對人對其違法行為的認(rèn)識及對行政處罰的意見等;作出行政處罰時,行政機關(guān)依據(jù)“處罰與教育相結(jié)合”原則,對違法行為相對人提出警告(或警示)、要求限期整改、責(zé)令停止違法行為和通報違法狀況等活動。

    針對行政約談的不同類別,筆者建議可以參照表1,區(qū)分和把握具體事項后分類設(shè)計制度內(nèi)容。比如,對“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查發(fā)現(xiàn)存在區(qū)域性產(chǎn)品質(zhì)量突出問題”事項,其性質(zhì)屬于“質(zhì)量問題突出”,可歸入“行政監(jiān)管類”,采取質(zhì)詢、訓(xùn)誡等方式,約談包括生產(chǎn)企業(yè)、行業(yè)組織、下級質(zhì)監(jiān)部門及地方政府等相關(guān)負(fù)責(zé)人。當(dāng)然,有些工作事項可能涉及行政處罰、行政監(jiān)管及行政協(xié)調(diào)等多個類別,對此,行政機關(guān)可以在綜合考量所期望達(dá)到的行政目的基礎(chǔ)上,通過分層編制方式來完成制度的內(nèi)容設(shè)計。

    表1 行政約談制度內(nèi)容分類表

    需要注意的是,鑒于行政監(jiān)管和行政處罰是法律賦予行政機關(guān)實施的一種法律手段,具有一定的強制性。雖然約談不影響行政機關(guān)依法對行政相對人違法行為進(jìn)行處理,但約談一定程度上會影響行政雙方的法律關(guān)系,關(guān)系到行政雙方的權(quán)利和義務(wù)。因此,在設(shè)計相關(guān)制度內(nèi)容時必須慎重,應(yīng)堅持在不違背上位法律、法規(guī)的前提下合理規(guī)劃,處理好約談制度與法定程序的關(guān)系。

    3.規(guī)范約談制度程序

    行政約談制度的程序因約談目的和內(nèi)容的不同而差別巨大,為此,在總局層面應(yīng)就約談的一般程序做出原則規(guī)定,其他專業(yè)和地方性制度可在原則規(guī)定的基礎(chǔ)上適度展開。筆者建議,一般程序可按照約談的進(jìn)程分段設(shè)計,至少應(yīng)包含以下內(nèi)容:

    一是約談前準(zhǔn)備階段。應(yīng)確定約談的主題、事由、目的和對象,擬定約談提綱,制定約談通知、記錄等材料。應(yīng)明確約談通知的送達(dá)和約談地點的選擇方式,并確定約談的組織形式、人員安排和內(nèi)部審批及時限要求。值得注意的是,行政機關(guān)履行告知義務(wù)(告知行政相對人約談的相關(guān)事實、理由和法律依據(jù)),以及尊重相對人自主選擇權(quán)(如企業(yè)授權(quán)相關(guān)人員參會)也是設(shè)計時必須考慮的重要環(huán)節(jié)。

    二是約談中實施階段。應(yīng)明確身份核實、利益回避等制度,如行政機關(guān)應(yīng)向行政相對人出示合法、有效公務(wù)證件以表明身份。按照約談可能涉及的具體事項,分層設(shè)計如情況通報、信息溝通、政策宣講、原因分析、督促整改和意見反饋等內(nèi)容,并就約談內(nèi)容制作記錄,簽字確認(rèn),存檔備查。需要注意的是,對影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的約談行為,還應(yīng)就保障相對人針對約談內(nèi)容所進(jìn)行的陳述、申辯等救濟權(quán)利予以規(guī)定。

    三是約談后處理階段。應(yīng)區(qū)分約談的內(nèi)容和性質(zhì),確定后處理程序。比如,行政相對人約談后整改情況的反饋、無故不參加約談或未認(rèn)真落實約談要求等均應(yīng)有所考慮。必須注意的是,約談本身不能構(gòu)成行政處罰的構(gòu)成要件或加重情節(jié),因此,在設(shè)計后處理程序時,行政機關(guān)應(yīng)避免發(fā)生與上位法相沖突、隨意剪切相對人合法權(quán)益的現(xiàn)象。比如,違法增設(shè)部門的權(quán)力和利益,擅自增加行政相對人的義務(wù)或限制、剝奪其權(quán)利等。

    四、結(jié)語

    對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督領(lǐng)域而言,行政約談制度尚屬新生事物。本文僅就質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政約談制度的建設(shè)提出了原則性和框架性的設(shè)計思路。事實上,在約談制度的每一個環(huán)節(jié)都有值得深入研究、探討和完善的地方。但是,無論如何,勤于思索、勇于創(chuàng)新,永遠(yuǎn)應(yīng)該成為質(zhì)監(jiān)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和保證。

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