事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的改進(jìn)

倪毅英

一、公共服務(wù)體制改革對事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響

事業(yè)單位是我國政府提供公共服務(wù)的重要載體。在事業(yè)單位分類改革綜合試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2011年3月發(fā)布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）以推進(jìn)公共事業(yè)單位改革，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和績效。公共財(cái)政體制是直接影響公共服務(wù)能力和公共服務(wù)績效的關(guān)鍵因素，公共財(cái)政體制構(gòu)成公共服務(wù)體制改革的重要組成部分。

事業(yè)單位改革以及財(cái)政體制改革使得事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生深刻的變化，主要體現(xiàn)在：

1.對事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的影響?！吨笇?dǎo)意見》按照社會(huì)功能將現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)從和事生產(chǎn)經(jīng)營三類，并提出了對從事生產(chǎn)經(jīng)營的事業(yè)單位推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制的工作方案。按照事業(yè)單位的分類，對于承擔(dān)行政職能和公益一類的事業(yè)單位，其財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)應(yīng)該是財(cái)政資金使用的績效最大化；對于公益二類事業(yè)單位，其財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)應(yīng)該是財(cái)政資金和社會(huì)資金綜合績效的最大化；對于生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位，其財(cái)務(wù)管理目標(biāo)應(yīng)該是利潤最大化或價(jià)值最大化。

2.對事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督、考核體系的影響?！吨笇?dǎo)意見》對事業(yè)單位的監(jiān)督提出了明確要求，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照指導(dǎo)意見的要求結(jié)合單位實(shí)際，建立事業(yè)單位內(nèi)部績效考評制度，及內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度，以保證財(cái)政資金使用績效的最大化；建立信息披露制度、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，以保障財(cái)務(wù)公開、民主理財(cái)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，確保財(cái)政資金和國有資產(chǎn)使用的規(guī)范、安全和有效。

3.對事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)容和方法的影響。財(cái)政體制改革的一系列措施，直接影響到事業(yè)單位的資金取得方式、使用方式、以及使用的要求。部門綜合預(yù)算改革要求事業(yè)單位預(yù)算編制更加準(zhǔn)確細(xì)致，國庫集中支付改革要求事業(yè)單位資金使用要具有前瞻性和計(jì)劃性，政府采購制度改革要求事業(yè)單位加強(qiáng)現(xiàn)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)性管理和采購流程的規(guī)范化，結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的管理要求事業(yè)單位建立科學(xué)的資金執(zhí)行分析和考核制度。

二、事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則修訂的主要內(nèi)容

財(cái)政部于2012年2月發(fā)布了新的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》。新《規(guī)則》修訂的主要內(nèi)容包括：

1.進(jìn)一步明確《規(guī)則》的適用范圍。在明確了其適用于各級各類事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)的同時(shí)，為適應(yīng)事業(yè)單位分類改革的需要，在附則進(jìn)一步明確了參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位以及公益服務(wù)性組織和社會(huì)團(tuán)體對于本規(guī)則的適用問題。

2.對財(cái)務(wù)監(jiān)督提出了明確要求。財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容更加全面涵蓋了事業(yè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的各個(gè)主要方面；強(qiáng)調(diào)了實(shí)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合監(jiān)督方式；并要求建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財(cái)務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度。

3.結(jié)合財(cái)政體制改革的成果，在預(yù)算管理、收入與支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)與結(jié)余資金管理、資產(chǎn)負(fù)債管理等方面進(jìn)行了修訂。（1）加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理，明確了以事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃作為預(yù)算編制的依據(jù)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行制度。（2）明確事業(yè)單位的收入的范圍，強(qiáng)調(diào)了收支兩條線管理。（3）在支出管理上，按照政府收支分類的要求，修訂了事業(yè)單位支出分類；強(qiáng)調(diào)了資金支付應(yīng)符合國庫集中支付與政府采購制度；提出了支出績效管理。（4）結(jié)合結(jié)轉(zhuǎn)與結(jié)余資金的管理制度，加強(qiáng)了財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金、非財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的管理。（5）在資產(chǎn)和負(fù)債管理方面，規(guī)范資產(chǎn)的配置、使用、處置以及對外投資管理；為控制事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明確事業(yè)單位應(yīng)建立健全財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，規(guī)范和加強(qiáng)借入款項(xiàng)管理。

4.改進(jìn)了事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析制度。增加了財(cái)政撥款收入支出表、固定資產(chǎn)投資決算報(bào)表等主表，在財(cái)務(wù)情況說明書增加了資產(chǎn)負(fù)債變動(dòng)、對外投資、資產(chǎn)出租出借、資產(chǎn)處置、固定資產(chǎn)投資、績效考評情況的說明，提高了財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量；修訂了財(cái)務(wù)分析主要指標(biāo)，為支出績效評估提供了基礎(chǔ)性分析指標(biāo)。

三、事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的改進(jìn)

為適應(yīng)新《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的要求，事業(yè)單位應(yīng)在財(cái)務(wù)管理精確化、內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督體制、績效及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理等方面予以改進(jìn)。

1.實(shí)行財(cái)務(wù)管理精確化管理

事業(yè)單位預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的粗放和低效無法滿財(cái)政管理的要求，從而出現(xiàn)無序的預(yù)算調(diào)整、款項(xiàng)無法支付、設(shè)備采購不能到位的現(xiàn)象，影響到事業(yè)單位的業(yè)務(wù)正常開展。

事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)測和監(jiān)督職能的弱化使得大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失或不真實(shí)，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)不準(zhǔn)確；內(nèi)部職責(zé)界定不清晰，業(yè)務(wù)流程交叉不暢，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不力，資金使用效益不高。產(chǎn)生上述弊端的主要原因在于單位內(nèi)部業(yè)務(wù)流程與財(cái)務(wù)管理的嚴(yán)重脫節(jié)。

財(cái)務(wù)管理精確化已經(jīng)在我國企業(yè)中被重視并得以實(shí)施，事業(yè)單位引進(jìn)精確化管理極有必要。事業(yè)單位可以借鑒企業(yè)推行財(cái)務(wù)管理精確化已取得的實(shí)踐成果，開展事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理精確化的探索。

（1）流程再造。結(jié)合事業(yè)單位的發(fā)展戰(zhàn)略，按照目標(biāo)任務(wù)、業(yè)務(wù)分類、協(xié)同效能構(gòu)架事業(yè)單位的組織機(jī)構(gòu)，明確各部門的職責(zé)。將單位目標(biāo)逐層分解到各部門，使部門目標(biāo)服從于單位的總體目標(biāo)，部門目標(biāo)與考核相結(jié)合。按照崗位設(shè)置，針對每一崗位、每一項(xiàng)具體的業(yè)務(wù)，建立起一套相應(yīng)的工作流程和業(yè)務(wù)規(guī)范，并將財(cái)務(wù)管理的觸角滲透到單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，使財(cái)務(wù)管理與運(yùn)行管理融合在一起。

（2）推進(jìn)信息化建設(shè)。財(cái)務(wù)管理精確化必須借助于信息化手段才能得以有效地實(shí)施。信息化、標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)管理手段，一方面能夠使得大量的數(shù)據(jù)正常流動(dòng)，加強(qiáng)信息的相互驗(yàn)證以保證信息的準(zhǔn)確性；另一方面財(cái)務(wù)部門通過整合會(huì)計(jì)信息和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息，形成單位財(cái)務(wù)綜合分析數(shù)據(jù)庫，以實(shí)現(xiàn)對單位整個(gè)運(yùn)營過程的監(jiān)控、分析和管理。

（3）探索單位內(nèi)部投入產(chǎn)出考核制度。投入產(chǎn)出考核包括產(chǎn)出績效的完成情況、完成績效所發(fā)生的成本情況，以及兩者相結(jié)合的績效考核制度?？冃Э己伺c成本核算的有機(jī)結(jié)合，才能促進(jìn)成本信息的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，予以保證部門預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性。績效考核制度的實(shí)施，使得單位內(nèi)部各部門能較好地控制預(yù)算支出，進(jìn)行有效資源配置，提高財(cái)政資金使用效益。

2.完善內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督制度

事業(yè)單位的內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)該按照《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的要求，在監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新。

（1）健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。政府部門對事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)極為重視，特別是紀(jì)委、政府審計(jì)部門對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)提出了很高的要求，但事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度的建設(shè)缺乏科學(xué)的指導(dǎo)。財(cái)政部2008年頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》吸取了企業(yè)內(nèi)部控制研究的最新成果，對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)起到了借鑒作用。事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中關(guān)于建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的要求，分析控制環(huán)境；結(jié)合單位業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估；在業(yè)務(wù)流程再造的過程中，結(jié)合業(yè)務(wù)流程的特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用各種控制措施；以信息化建設(shè)為基礎(chǔ)，建立信息與溝通制度；按照《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》以及《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的要求制定內(nèi)部控制監(jiān)督制度。

（2）拓展財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容和方式。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政體制改革的要求，強(qiáng)化資產(chǎn)管理，將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，建立資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效率，監(jiān)督資產(chǎn)購置支出的合理性和經(jīng)濟(jì)性；建立健全內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，將目標(biāo)任務(wù)層層分解，對照目標(biāo)任務(wù)設(shè)定情況，加強(qiáng)對預(yù)算編制的事前監(jiān)督；建立信息公開制度，按照信息相關(guān)度，在不同層次、不同范圍人員中公開，開展民主監(jiān)督。

3.建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度

事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要包括投資風(fēng)險(xiǎn)、籌資風(fēng)險(xiǎn)、資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。事業(yè)單位可以根據(jù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理理論，并借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度。

新《規(guī)則》實(shí)施后，事業(yè)單位的投資風(fēng)險(xiǎn)主要來自原有被投資企業(yè)給單位帶來的風(fēng)險(xiǎn)，以及動(dòng)用非財(cái)政撥款及其結(jié)余對外投資產(chǎn)生的投資風(fēng)險(xiǎn)。因此，事業(yè)單位首先應(yīng)理順單位與被投資單位的法律關(guān)系和財(cái)務(wù)關(guān)系，對現(xiàn)有被投資單位進(jìn)行規(guī)范化管理，特別是對原有全民所有制企業(yè)進(jìn)行公司化改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步完善出資者財(cái)務(wù)管理制度。其次，嚴(yán)格對外投資行為，在對外投資決策制度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評估制度、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。對于存在長期貸款的事業(yè)單位應(yīng)建立相應(yīng)的積累機(jī)制及積累比例，在財(cái)務(wù)預(yù)算編制中建立負(fù)債償還基金，用以及時(shí)足額償還貸款本金。

在資金運(yùn)行管理中，切實(shí)堅(jiān)持“量入為出”的預(yù)算編制原則，因事業(yè)發(fā)展確需動(dòng)用事業(yè)基金的，必須遵循收支平衡的原則，統(tǒng)籌安排，支出不得超出基金規(guī)模。深入分析單位事業(yè)收入形成的現(xiàn)金流量的特點(diǎn)和規(guī)律，編制自己使用計(jì)劃，提高財(cái)務(wù)保障能力。

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[3]楊國瑞.事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化、精確化[J].中國廣播電視學(xué)刊，2008；7：21～22.