延安13年的“人代會”制度

◎ 文/萬一

主持人語

人民代表大會制度是中國人民民主專政的政權(quán)組織形式，是中國的根本政治制度。

本期《延安精神》欄目，通過中國共產(chǎn)黨在延安十三年里，對我國的根本制度——人民代表大會制度的探索、形成及發(fā)展做一詳細(xì)的介紹，對這一制度形成的復(fù)雜性、艱難性、曲折性重新認(rèn)識，讓我們在滿懷對十八大的期望和祝愿中，深刻了解人民代表大會制度的形成與發(fā)展歷程。

為加強(qiáng)監(jiān)督工作，各抗日根據(jù)地普遍建立三三制政權(quán)（即共產(chǎn)黨員、非黨的左右派人士、中間派人士在政權(quán)機(jī)關(guān)中各占三分之一）。1941年11月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會全體參議員合影。前排左二為邊區(qū)政府主席林伯渠，前排左三為邊區(qū)政府副主席、民主人士李鼎銘。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。但這一根本制度從萌芽、形成、發(fā)展，卻是經(jīng)歷了一個較為復(fù)雜曲折的過程。

中國共產(chǎn)黨于1921年7月成立之后，即組織發(fā)動了一系列工人運(yùn)動，在農(nóng)村，則通過農(nóng)民協(xié)會把農(nóng)民組織起來。1927年8月7日，中共中央在漢口舉行的緊急會議，確定了土地革命和武裝反抗國民黨反動派的總方針。9月19日，中共中央政治局在《關(guān)于“左派國民黨”及蘇維埃口號問題的決議案》中，提出要建立“工農(nóng)蘇維?！闭?quán)。此后，革命根據(jù)地的政權(quán)組織形式開始由農(nóng)民協(xié)會向工農(nóng)兵代表會議轉(zhuǎn)變。1928年，黨的六大提出，要建立工農(nóng)兵代表會議政府。1931年11月7日，在江西瑞金舉行了“第一次全國工農(nóng)兵代表大會”（又稱“中華蘇維埃第一次全國代表大會”）。全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會為最高政權(quán)機(jī)關(guān)。這樣，工農(nóng)兵代表會議制度，就由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村革命根據(jù)地的地方工農(nóng)民主專政政權(quán)的組織形式，轉(zhuǎn)變?yōu)橹腥A蘇維埃共和國的國家政體，是人民代表大會制度雛形時期的一種形態(tài)。

實(shí)行參議會，推行“三三制”

一是修改“國體”及其名稱。1935年12月，中共中央通過的《關(guān)于目前政治形勢與黨的任務(wù)決議》提出，把“工農(nóng)共和國”改為“人民共和國”。1936年8月，中共中央在《關(guān)于抗日救亡運(yùn)動的新形勢與民主共和國的決議》中，提出把“人民共和國”改為“民主共和國”。1937年2月，中共中央致電國民黨五屆三中全會，表示愿意將蘇維埃政府改名為中華民國特區(qū)政府，并提出把陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)造為全國抗日民主模范區(qū)。1937年9月，中共中央正式宣布取消中華蘇維埃共和國的稱號，將中華蘇維埃共和國臨時中央政府西北辦事處改為中華民國特區(qū)政府即陜甘寧邊區(qū)政府。這樣，陜甘寧邊區(qū)政府既是國民政府管轄的一個地方政權(quán)，相當(dāng)于省的建制，又是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新民主主義政權(quán)。

二是為了適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，陜甘寧邊區(qū)各區(qū)縣于1937年7月廣泛發(fā)動人民選舉參議員，召開參議員大會，選出基層各級抗日民主政府和參議會常駐機(jī)構(gòu)，參議會制度逐漸在縣區(qū)以下的基層政治生活中代替工農(nóng)兵代表會議制度，成為最基本的政治制度。

此外，共產(chǎn)黨還從政權(quán)組織形式上作了變動，就是實(shí)行“三三制”。所謂“三三制”，就是在抗日民主政權(quán)中，共產(chǎn)黨員、左派進(jìn)步分子、中間分子及其他分子各占三分之一。1940年3月，毛澤東為中共中央起草的黨內(nèi)指示《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》，正式提出“三三制”原則，要求革命根據(jù)地按照“三三制”原則建立各級參議會制政權(quán)，并在陜甘寧邊區(qū)部分區(qū)縣首先試行。12月13日，毛澤東在為中央書記處起草的《抗日根據(jù)地應(yīng)實(shí)行的各項(xiàng)政策》中提出：“蘇北組織政權(quán)機(jī)關(guān)及民意管事機(jī)關(guān)時，應(yīng)堅(jiān)決實(shí)行三三制，共產(chǎn)黨只占三分之一，在開始時還可少于三分之一……真正組織各黨各派各界各軍的聯(lián)合政權(quán)，力避我們包辦。這對于全國是有大影響的?！?“三三制”就是各級代表會議制度，是真正的民主制度。

三是陜甘寧邊區(qū)政府的示范作用。一方面，強(qiáng)調(diào)邊區(qū)的作用。毛澤東說：“民主制度在外國已是歷史上形成的東西，中國則現(xiàn)在還未實(shí)行。邊區(qū)的作用，就在做出一個榜樣給全國人民看，使他們懂得這種制度是最于抗日救國有利的，是抗日救國唯一正確的道路，這就是邊區(qū)在全國的意義與作用?！绷硪环矫?，黨中央明確把陜甘寧邊區(qū)作為“試驗(yàn)區(qū)”。毛澤東說：“陜北已成為我們一切工作的試驗(yàn)區(qū)，我們的一切工作在這里先行試驗(yàn)”。所謂“試驗(yàn)區(qū)”，體現(xiàn)在政權(quán)建設(shè)上就是新民主主義。1940年3月初，毛澤東在邊區(qū)黨政聯(lián)席會上明確提出：“陜甘寧邊區(qū)的方向就是全國新民主主義的方向?！?/p>

實(shí)行人民代表會議制度

1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》中，首次提出了“人民代表大會”這樣一個嶄新的概念。他說：“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。但必須實(shí)行無男女、信仰、財(cái)產(chǎn)、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級在國家中的地位，適合于表現(xiàn)民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神。這種制度即是民主集中制?！痹谶@里，毛澤東就為人民代表大會勾勒出了初步的輪廓。其實(shí)，這不僅是新民主主義的政體或政權(quán)組織形式，也是社會主義的政權(quán)組織形式。這時所表述的“人民代表大會”，與實(shí)施的“人民代表會議”的含義是一致的。

隨著抗日戰(zhàn)爭的即將結(jié)束，適用于抗戰(zhàn)期間的政權(quán)組織形式也即將完成其歷史使命。解放區(qū)的政權(quán)組織形式開始由參議會向人民代表會議過渡，并逐步實(shí)行人民代表會議制度。1944年底，當(dāng)時任陜甘寧邊區(qū)參議會副議長的謝覺哉曾提出將邊區(qū)參議會改為人民代表會議。1945年9月，邊區(qū)參議會和政府決定先將鄉(xiāng)參議會改為鄉(xiāng)人民代表會議。1946年4月23日，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會第一次大會通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》規(guī)定：“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議（參議會）為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)”，“人民普遍直接平等無記名選舉各級代表，各級代表會選舉政府人員”，“各級政府對各級代表會負(fù)責(zé)，各級代表對選舉人負(fù)責(zé)?！边@就以立法（憲法原則）的形式確立了人民代表會議制度。

1947年11月，中共中央批轉(zhuǎn)了關(guān)于政權(quán)組織形式問題的指示信，要求在土改中，應(yīng)使解放區(qū)政權(quán)自下而上地實(shí)行人民代表會議制?？傊?，“人民代表會議是人民政權(quán)的主要組織制度、組織形式，有整個的代表會的系統(tǒng)，由代表會選出各級政府委員會?！泵珴蓶|深入淺出地說明了，為什么要實(shí)行人民代表會議，而不實(shí)行蘇維?；蛘咦h會制。人民民主專政的國家，是以人民代表會議產(chǎn)生的政府來代表它的。1948年11月30日，中共中央發(fā)出了關(guān)于新解放城市中組織各界代表會的指示。指示中說，中共中央決定，在城市解放后實(shí)行軍管制的初期，應(yīng)以各界代表會為黨和政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的最好組織形式；各城市解放后，人民代表會議何時召開，須視軍管期間，共產(chǎn)黨各項(xiàng)政策實(shí)施效果及人民群眾組織情況而定，但最主要地還要看我們運(yùn)用各界代表會這一組織形式的成效如何。“人民代表會議是我們的組織武器，而各界代表會則可看做是人民代表會議的雛形?！备鹘绱頃侨嗣翊頃h的前身，是一種“政權(quán)和半政權(quán)的組織形式”。

1948年，隨著解放戰(zhàn)爭即將結(jié)束，當(dāng)時黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東等都在努力探索取得全國政權(quán)之后，應(yīng)如何組織和實(shí)行這一政權(quán)。一方面，毛澤東在一系列書信、指示中談到要召開人民代表大會。另一方面，限于當(dāng)時戰(zhàn)爭并未完全結(jié)束等條件，毛澤東又明確主張要召開政治協(xié)商會議，并把召開政治協(xié)商會議作為召開人民代表大會的一種過渡。而這種過渡，作為一種主張，從提出到實(shí)際實(shí)行，一直持續(xù)到1954年9月全國人民代表大會的召開。