階梯電價·電力需求側管理·社會公平——基于對我國階梯電價模式的若干思考

陳曉蕾 張 剛

華北電力大學經(jīng)濟管理系 河北 保定 071003

0 引言

居民階梯電價是指將現(xiàn)行單一形式的居民電價，改為按照用戶消費的電量分段定價，用電價格隨用電量增加呈階梯狀逐級遞增的一種電價定價機制。[1]目前，遞增式階梯電價廣泛存在于美國、加拿大、澳大利亞的部分地區(qū)、大部分東南歐國家、部分中東國家、以及東亞的日本、韓國、我國的香港和臺灣及菲律賓、馬來西亞等東南亞國家和地區(qū)。[2]我國于2010年10月9日由發(fā)改委公告了 《關于居民生活用電實行階梯電價的指導意見 （征求意見稿）》，向全社會征求關于在居民生活用電中推行階梯電價的意見，同時也引起了社會各界的廣泛關注。

階梯電價作為一種新型的居民用電定價方式，既是推進我國電力需求側管理的一種有效手段，也是一項增進社會公平的重要舉措。理論上來講，階梯電價的定價方式能夠做到在節(jié)約能源和保護環(huán)境基礎上，更有效地實現(xiàn)社會公平，有利于推動資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的建立，促進和諧社會的發(fā)展。但是，由于我國階梯電價處于起步和探索階段，在實施初期難免存在一定的問題和令社會各界產(chǎn)生疑慮的地方。因此，對階梯電價模式進行深入思考和研究，有利于更好地推行此定價模式，更有效地實現(xiàn)電力需求側管理和達到增進社會公平的目標。筆者從電力需求側和社會公平的角度出發(fā)，對我國階梯電價模式的重要意義和存在的問題加以說明，從而推動階梯電價模式的完善和發(fā)展。

1 階梯電價概述

“階梯電價”可分為“遞增式階梯電價”和“遞減式階梯電價”[3]，“遞增式階梯電價”指電價隨著用電量的不斷增加而逐漸上升，而“遞減式階梯電價”與之相反，電價隨著用電量的增加而逐漸下降?！斑f增式階梯電價”適用于電力供應不足、能源短缺的時代，以此來鼓勵居民節(jié)約用電，節(jié)能減排；而“遞減式階梯電價”則適用于能源充足、電力供應過剩的時期，以此來鼓勵居民增加用電量，降低電力供給的平均水平。上世紀70年代前，由于能源供給充足，遞增式階梯電價在市場經(jīng)濟國家鮮有談及，倒是遞減的電價結構更多地為能源政策制定者及電力公司所青睞。然而，到了上世紀70年代，能源危機爆發(fā)，煤炭、石油等一次性能源的價格上漲導致電力燃料成本猛增，為了既能滿足居民的最低能源需求，同時又鼓勵節(jié)能，美國開始推行“遞增式階梯電價”，后來逐漸在日、韓等市場經(jīng)濟國家推行。

目前，世界能源短缺、環(huán)境污染嚴重、節(jié)能減排任務艱巨，為了更好地轉變經(jīng)濟增長方式，解決好資源與環(huán)境的矛盾，我國開始引入“遞增式階梯電價”，在我國簡稱“階梯電價”。我國推行的居民階梯電價將城鄉(xiāng)居民每月用電量按照滿足基本用電需求、正常合理用電需求和較高生活質(zhì)量用電需求劃分為三檔（見圖1），并且給出了兩種可供選擇的方案（見表1）。如果使用方案一，月用電量在110度以內(nèi)，起步階段電價保持基本穩(wěn)定；月用電量在110度到210度之間，起步階段提價標準不低于每千瓦時5分錢；月用電量在210度以上，起步階段提價標準不低于每千瓦時0.2元。如果使用方案二，月用電量在140度以內(nèi)，起步階段電價每千瓦時提高1分錢；月用電量在140度到270度之間，起步階段提價標準不低于每千瓦時5分錢；月用電量在270度以上，起步階段提價標準不低于每千瓦時0.2元。

圖1 遞增式階梯電價示意圖

遞增式階梯電價符合“基本人權”學說和“拉姆齊定價法”，[3]具有深厚的政治學、社會學和經(jīng)濟學的理論基礎。同時，實施階梯電價事關民生，事關宏觀經(jīng)濟運行大局，對加快推進電力行業(yè)改革也將產(chǎn)生深遠影響。階梯電價作為電力改革的一個突破，在目前應該是一個相對可行、易為接受的方法。[4]

2 階梯電價與電力需求側管理

電力需求側管理（DSM）是指通過采取有效措施，引導電力用戶優(yōu)化用電方式，提高終端用電效率，優(yōu)化資源配置，改善和保護環(huán)境，實現(xiàn)最小成本電力服務所進行的用電管理活動。[5]階梯電價是我國政府面對新形勢和新任務提出的一項電力需求側管理的經(jīng)濟措施，能夠從一定程度上實現(xiàn)電力需求側管理的目標。

2.1 有利于提高居民用電效率

我國目前的階梯電價分為三檔，第一檔是正常消費，用以保證居民基本生活的用電需求；第二檔是合理消費，用以滿足經(jīng)濟水平較高的家庭對用電的需求，其依然處于合理范圍之內(nèi)；第三檔是奢侈消費，即存在過度用電的現(xiàn)象，高收入群體對電價不敏感，容易導致對電力資源的過度使用和不必要的浪費。從中可以看出，階梯電價在保障居民基本用電需求、照顧低收入群體利益的同時，對用電大戶征收較高電價可抑制其不必要的消費量，促進電量節(jié)約，提高用電效率，減少不必要的電力浪費。

表1 居民生活階梯電價全國平均電量分檔標準表

2.2 有利于提高電力企業(yè)經(jīng)濟效益

我國電力定價基本上是成本加成定價，即成本加收益定價或投資回報率價格規(guī)制模型。這種定價方法以全部成本作為定價基礎，忽視了市場供求和競爭因素的影響，缺乏適應市場變化的靈活性，不利于電力企業(yè)參與競爭，不利于企業(yè)提高經(jīng)濟效率。尤其在煤炭、石油等燃料價格持續(xù)走高的時代，我國電力企業(yè)多數(shù)處于虧損狀態(tài)，但電價是關乎民生和社會穩(wěn)定的大事，卻不能輕易加價。階梯電價相當于對用電市場進行了細分，符合經(jīng)濟學上根據(jù)不同細分市場的價格彈性來定價的模式，有利于促進電力企業(yè)扭虧為盈，增加電力企業(yè)的經(jīng)濟效益。

2.3 有利于實現(xiàn)節(jié)能減排的目標

電力是以消耗一次能源為主的清潔的二次能源產(chǎn)品。數(shù)據(jù)顯示：2009年，我國發(fā)電總裝機容量中，火電仍占74.49%，2009年我國煤炭產(chǎn)量的50%用于發(fā)電。[6]我國在哥本哈根做出了重要的節(jié)能減排承諾，如果不提高能源利用效率和進行有效調(diào)控，巨大的化石資源消耗不僅會使中國在哥本哈根會議的承諾成為一紙空談，而且將對中國能源經(jīng)濟和社會經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響。階梯電價有利于電力結構調(diào)整，促進經(jīng)濟增長方式轉變，同時，可以在一定程度上提高人們的節(jié)能意識和環(huán)保意識，對于我國實現(xiàn)節(jié)能減排的目標有著重要推動作用。

3 階梯電價與社會公平

長期以來，我國對于居民用電一直采取低電價模式，電力市場存在著較為嚴重的電價交叉補貼問題。這種生產(chǎn)側的補貼往往不能體現(xiàn)公平原則，而且常常使得供電成本更加不透明，造成了用電量越多的用戶，享受的補貼越多。由于貧困居民的收入和生活水平較低，補貼本應該傾向于貧困居民，而現(xiàn)在貧困居民獲得的補貼卻遠小于高收入居民，公共財富和資源是流向富人的，這相當于貧困人群在補貼富人。這樣的電價補貼模式既不能合理體現(xiàn)電能資源價值，也沒有體現(xiàn)公平負擔的原則，對社會公平產(chǎn)生了消極影響。

階梯電價的經(jīng)濟學理論基礎是拉姆齊定價策略（Ramsey，1927），是以拉姆齊法則為基礎的一種定價方式，核心思想是追求預算平衡（滿足壟斷企業(yè)的收支平衡）約束下的社會福利最大化。從其他國家和地區(qū)實行階梯電價的情況看，由于計費方式照顧了大多數(shù)低收入群體，因此被稱為“窮人的電價”，是一種著力促進社會公平的電價定價模式。實行階梯電價，根據(jù)用電量大小劃分不同的等級，實行有差別的定價策略，用電量較大的高收入人群承擔較高的電力成本，用電量較小的低收入人群承擔較低的電力成本，本身就是將補貼引向低收入人群，很大程度上改善了公平問題。

4 我國階梯電價存在的爭議和問題

從理論上來講，階梯電價確實符合電力需求側管理和社會公平的基本要求，能夠很好地推動我國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的建設，促進和諧社會的健康發(fā)展。但是，由于我國處于階梯電價實施初期，電價分檔標準和實施方案都處于論證和探索階段，難免存在不完善、不全面的問題。

4.1 分檔及用電量設計是否合理

發(fā)改委提出的基本用電、合理用電和奢侈用電的三階梯，高收入人群也將享受到第一和第二階梯的較低電價的優(yōu)惠。能做到的，就是通過合理的設計，將這種補貼泄露控制在一個較小的范圍內(nèi)。同樣道理，可能也會有一部分中等收入群體的電量進入第三階梯。因此階梯電價設計的一個關鍵是如何更合理地估計每檔的用電量，最大程度避免將低收入居民排除在補貼范圍之外，或者將高收入居民納入補貼之內(nèi)的設計誤差。另外，目前的階梯電價還不夠完全體現(xiàn)效率，檔次分得還不夠細，價格上升的幅度也很小，理想的提價應該是在體現(xiàn)電力成本的同時，還要讓高收入人群同樣感到敏感。因此，當前的階梯電價分檔及沒檔的用電量設計都還有待進一步論證，

4.2 階梯電價不能只升不降

一個合理的階梯電價制度應當是電價有升有降，用電量大戶的電價應該上升，而用電量少者應該下降。對用電大戶的高電價收入應該用來對農(nóng)村及偏遠地區(qū)用電量少者電價的補貼上，使居民電力消費總體上保持平衡，這樣才能獲得更大的民意支持，才能達到引導節(jié)能的制度目的。然而，目前的階梯電價是單純的遞增式電價，用電量少者不僅沒有少繳費，而且甚至還會加重其負擔，這對居民是不公平的。因此，要完善階梯電價機制，在考慮到遞增式階梯電價的同時，還應該探索是否能將遞增式和遞減式階梯電價相互融合，構建更加公平合理的階梯電價定價模式。

4.3 產(chǎn)生新的社會不公平問題

階梯電價在理論上來講是可以進一步推進社會福利最大化和體現(xiàn)社會公平的，但是，在現(xiàn)實生活中卻未必如此。階梯電價的第一檔意在保障低收入者的基本用電需求，第二三檔意在引導高收入者增進節(jié)能意識，然而，在現(xiàn)實生活中，很多窮人家庭由于人口多或住宅質(zhì)量差，他們并不是低用電量者，但是他們必須要按照第二三檔的標準進行繳納電費；而又有部分高收入群體，由于他們住的是小型豪華公寓，而且經(jīng)常外出就餐，大部分時間不在家中，他們的用電量并不高，順理成章地納入了第一檔電價的征收范圍。久而久之，當民眾意識到這樣的情況時，會感受到更大的不公平，產(chǎn)生對國家政策的不滿。

5 結論

階梯電價是一項對完善電力需求側管理和發(fā)展社會公平都有重要意義的電價定價模式，是我國在“節(jié)能減排”時代對電力市場改革進行的一項重要的實踐和探索，對我國電力市場發(fā)展意義重大。但是，由于我國正處于實行階梯電價的初期，經(jīng)驗和技術都不夠成熟，難免存在一些具有爭議性的問題。因此，階梯電價是我國居民電價的發(fā)展方向，但還需在未來的發(fā)展和實施中不斷加以完善和發(fā)展，創(chuàng)造符合我國發(fā)展實際、分檔合理、標準適度的階梯電價定價模式。

[1] 中華人民共和國發(fā)展與改革委員會.關于居民生活用電實行階梯電價的指導意見（征求意見稿）[EB/OL].（2010-10-9）http：//www.sdpc.gov.cn/jtdjyj/qwll/t20101008_374091.htm.

[2] 楊娟，劉樹杰.階梯電價的國際實踐[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊，2010，（10）：27-28.

[3] 劉樹杰，楊娟.階梯電價?；疽稚莩蕖环N基于政策目標與理論基礎的解讀 [J].中國電力企業(yè)管理，2010，（11）：12-13.

[4] 林 伯 強 .爭 議 階 梯 電 價 [J].中 國 電 力 企 業(yè) 管 理 ，2010，（11）：20-22.

[5] 周玖.需求側與峰谷電價分析[J].四川建材，2007，（1）：131-132.

[6] 中國電力企業(yè)管理編輯部.階梯電價之辨[J].中國電力企業(yè)管理，2010，（11）：10-11.