太湖流域水災(zāi)害應(yīng)急對策研究

吳浩云，金 科

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

一、太湖流域水災(zāi)害情況

太湖流域地處長江三角洲核心區(qū)域，行政區(qū)劃分屬江蘇、浙江、上海和安徽三省一市，流域面積3.69萬km2。流域自然條件優(yōu)越，水陸交通便利，人文底蘊(yùn)渾厚，科技力量強(qiáng)勁，城鄉(xiāng)工業(yè)發(fā)達(dá)，投資環(huán)境優(yōu)越，擁有上海、杭州、蘇州等大中城市以及眾多迅速發(fā)展的城鎮(zhèn)。2010年全流域總?cè)丝? 724萬人，占全國總?cè)丝诘?.3%，GDP達(dá)42 905億元，占全國的10.8%，人均GDP 7.5萬元，是全國的2.5倍，是中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。

伴隨著全球氣候變化和流域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，水污染嚴(yán)重、洪澇災(zāi)害頻繁、水資源供需矛盾突出使太湖流域成為我國典型的水災(zāi)害嚴(yán)重地區(qū)之一。

1.流域水污染嚴(yán)重，城鄉(xiāng)飲用水安全問題突出，水生態(tài)系統(tǒng)退化

太湖流域水污染治理嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。對應(yīng)水功能區(qū)主要污染物質(zhì) CODCr入河量 84.9萬 t/a，NH3-N入河量6.27萬t/a，遠(yuǎn)超過流域水體現(xiàn)狀相應(yīng)納污能力CODCr54.7萬t/a和NH3-N3.75萬t/a，造成流域水污染嚴(yán)重，重要城市飲用水水源地合格率僅為40.3%。河湖水污染直接破壞了原有水生生物鏈，導(dǎo)致生物多樣性降低和生態(tài)穩(wěn)定性下降，也導(dǎo)致嚴(yán)重的淺層地下水污染。

2.洪澇災(zāi)害頻發(fā)，潛在洪澇災(zāi)害損失加重，防御難度不斷加大

第一，受全球氣候變化和城市小氣候的共同影響，局部性突發(fā)性強(qiáng)降雨增多。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)90年代不同特征時段的降雨量明顯高于其他年代。依據(jù)1954年型設(shè)計降雨建成的太湖流域骨干防洪工程框架體系，難以應(yīng)對已經(jīng)發(fā)生的1991年型和1999年型暴雨洪水襲擊，流域、城市和區(qū)域防洪能力明顯偏低。

第二，城鎮(zhèn)化加速，河湖及潮水位趨高，增加了防洪的艱巨性、復(fù)雜性。2005年與1985年相比，太湖流域城市建設(shè)用地增加了4 732 km2，約占平原地區(qū)陸域面積的16%，不透水面積擴(kuò)大，降雨徑流系數(shù)加大，洪水匯流速度加快，高水位持續(xù)時間延長，客觀上加大了成災(zāi)的概率。另一方面，河湖岸線無序開發(fā)利用以及聯(lián)圩并圩等進(jìn)一步削弱了洪水調(diào)蓄能力和洪水敞泄能力。而淺層地下水污染又造成超采深層承壓水，已引發(fā)太湖流域地面沉降達(dá)14 476 km2，地面沉降和海平面上升又進(jìn)一步降低了現(xiàn)有水利工程的防洪標(biāo)準(zhǔn)和防洪能力。

第三，臺風(fēng)多發(fā)且登陸地點趨于集中，流域更易遭受臺風(fēng)襲擊，次生水災(zāi)害加重。太湖流域是我國受臺風(fēng)影響嚴(yán)重的主要地區(qū)之一，平均每年約有3～4個臺風(fēng)登陸或影響太湖流域，時間主要集中在7—9月，是造成太湖流域洪澇、風(fēng)暴潮、泥石流、滑坡等自然災(zāi)害的主要原因。據(jù)統(tǒng)計，1949—2009年期間，共有424個臺風(fēng)登陸我國，年均7個，最多高達(dá)12個，其中影響太湖流域的臺風(fēng)達(dá)225個。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，相同量級臺風(fēng)造成的損失越來越大。近年，太湖流域先后遭受了“麥莎”“韋帕”“羅莎”“海鷗”“莫拉克”等多個臺風(fēng)襲擊，造成了重大經(jīng)濟(jì)損失。

第四，暴雨、洪水、大潮和臺風(fēng)“四碰頭”的可能性增多，對經(jīng)濟(jì)社會影響也更為嚴(yán)重。1949—2009年，影響太湖流域的熱帶氣旋最早出現(xiàn)在4月（2003年），最晚出現(xiàn)在 11月（1967年），絕大部分集中在7—9月，占總出現(xiàn)次數(shù)的83%。特別是近年，沿江沿海地區(qū)頻繁出現(xiàn)“風(fēng)、暴、洪、潮”四碰頭的不利組合，加大了流域和區(qū)域的防汛壓力。

3.流域用水量顯著增加，用水結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，外調(diào)水量趨于增多

太湖流域本地水資源量不足。流域多年平均年降水量為1 177 mm，水資源總量為176億m3，流域人均本地水資源占有量約為全國的1/5。太湖流域用水總量已從1980年的234.0億 m3增加到 2000年的 293.0億 m3，凈增59.0億m3。其中生活用水凈增19.66 億 m3，達(dá) 32.56 億 m3；工業(yè)用水凈增 69.8 億 m3，達(dá) 152.5 億 m3；農(nóng)業(yè)用水受擠占凈減30.6億m3，為107.9億m3。2010年流域用水總量增至355.4億m3，其中生活用水為48.3億m3，工業(yè)用水增到214.9億m3，農(nóng)業(yè)用水減為92.2億m3?？梢?，流域用水量不斷增加，用水結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整，需要外調(diào)水資源彌補(bǔ)不足。如2005年太湖流域從長江和錢塘江調(diào)供水量達(dá)186.8億m3，為當(dāng)年本地水資源量133.7億m3的1.4倍。隨著流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，用水量增加和用水結(jié)構(gòu)調(diào)整還將持續(xù)，社會各方對保障供水安全更加重視，流域水資源供需矛盾將長期存在。

二、流域水災(zāi)害管理工作特點

針對太湖流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點和突出的水災(zāi)害問題，流域水災(zāi)害管理工作具有如下特點：

一是水災(zāi)害管理客體是在地勢平坦、河網(wǎng)密布，又外受潮水影響的復(fù)雜平原河網(wǎng)地區(qū)開展；二是水災(zāi)害管理組織涉及人類活動強(qiáng)烈、經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)，同時又跨省市、跨部門，組織協(xié)調(diào)相當(dāng)復(fù)雜；三是解決水災(zāi)害的措施主要依靠現(xiàn)有的治太骨干工程，并且涉及區(qū)域水利工程構(gòu)成的多層次、多種類的工程調(diào)控體系，由于工程管理權(quán)限不一，既有內(nèi)部水問題，又受長江豐枯變化、潮汐影響、地區(qū)排污等因素影響，其實際可控條件較差；四是水災(zāi)害管理技術(shù)涉及流域內(nèi)社會、經(jīng)濟(jì)、信息等各個方面，涉及多個學(xué)科、多種風(fēng)險的綜合管理；五是太湖流域水災(zāi)害管理影響備受國內(nèi)外關(guān)注，但采取措施的減災(zāi)效果邊界不清，難以量化和充分體現(xiàn)。

三、應(yīng)對水災(zāi)害的主要做法和對策

目前我國普遍采用且適合太湖流域的水災(zāi)害應(yīng)對措施，主要有以下幾個方面：

1.健全組織機(jī)構(gòu)，共同應(yīng)對災(zāi)害

各級政府高度重視水災(zāi)害防御工作。目前，我國已建立了國家、省、市、縣四級防汛抗旱指揮組織體系，由有關(guān)部門和當(dāng)?shù)伛v軍的負(fù)責(zé)人組成，7個流域機(jī)構(gòu)和電力、通信等重要部門和單位也設(shè)立了防汛機(jī)構(gòu)，基本做到了編制、人員、設(shè)施、責(zé)任、制度“五落實”，為應(yīng)急管理提供了組織保障。太湖流域各級政府建立健全了以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的防汛抗旱組織指揮體系，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度。每年汛前逐級落實江河湖庫、蓄滯洪區(qū)和防洪城市等重要工程的防汛抗旱責(zé)任制，并強(qiáng)化監(jiān)督，必要時各級紀(jì)檢、監(jiān)察部門也參與防汛督察。

2.完善法規(guī)制度，依法管理災(zāi)害

先后頒布了水法、防洪法等法律法規(guī)，太湖流域各?。ㄖ陛犑校┮惨婪ㄖ贫擞嘘P(guān)配套法規(guī)和政策，為依法加強(qiáng)水災(zāi)害管理奠定了基礎(chǔ)。各級政府不斷加強(qiáng)防御水災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，完善防御水災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)工作規(guī)程，規(guī)范應(yīng)急響應(yīng)工作程序和行動，提高工作效率。一旦水災(zāi)害發(fā)生，從中央到地方政府均及時作出響應(yīng)，積極采取應(yīng)對措施。2011年11月，《太湖流域管理條例》正式施行，開我國流域性綜合立法之先河，將進(jìn)一步促進(jìn)太湖流域水災(zāi)害管理工作。

3.構(gòu)建工程設(shè)施，有力抗御災(zāi)害

我國政府高度重視水災(zāi)害工程體系建設(shè)，加大了水利建設(shè)的投入。按照國務(wù)院加強(qiáng)太湖治理的決定要求，太湖流域重要江河重點堤防建設(shè)基本達(dá)標(biāo)，防洪工程體系框架基本形成，流域防洪和水資源調(diào)控能力得到顯著提高。中小河流域具備防御一般洪水能力，沿海地區(qū)重點海堤設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提高到100年一遇。同時，著手開展防洪工程的系統(tǒng)調(diào)研和分類，研究防洪工程水力荷載和工程結(jié)構(gòu)抗力參數(shù)的分布規(guī)律，推進(jìn)防洪工程系統(tǒng)可靠性評估。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，水資源工程建設(shè)越來越得到高度重視，遇到中等干旱年份，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)用水不會受到大的影響，可以基本保證城鄉(xiāng)供水安全。

4.加強(qiáng)預(yù)案建設(shè)，有序防范災(zāi)害

近年，針對極端氣候事件頻發(fā)，以及流域洪澇、缺水、水污染等突出問題，太湖流域依照國務(wù)院應(yīng)對突發(fā)公共事件的總體預(yù)案和國家防總的統(tǒng)一部署，完成了國家級、省級、市縣級水災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，大江大河和重要支流防御洪水方案，以及臺風(fēng)、城市、山洪、蓄滯洪區(qū)、水庫防洪搶險等專項應(yīng)急預(yù)案，基本形成了“橫向到邊、縱向到底、責(zé)任到人”的預(yù)案體系。通過預(yù)案編制和修訂，水災(zāi)害防御工作的責(zé)任、任務(wù)、措施和實施程序等都得到了規(guī)范，體現(xiàn)了政府有效的應(yīng)急管理水平。

經(jīng)過多年實踐和研究，太湖流域洪水與水量調(diào)度方案、“引江濟(jì)太”調(diào)度方案、太湖防御洪水方案、太湖流域水量調(diào)度應(yīng)急預(yù)案等不斷完善，為流域防洪和抗旱調(diào)度管理提供保障，不斷提升洪澇干旱應(yīng)急管理能力。

5.充實隊伍物資，為處置災(zāi)害提供支撐

目前，我國已組建了國家重點防洪機(jī)動搶險隊、省級防洪機(jī)動搶險隊、市縣級防洪機(jī)動搶險隊，軍隊和武警也建設(shè)了抗洪搶險專業(yè)應(yīng)急部隊，在抗洪搶險工作中承擔(dān)了大量的急、難、險、重的任務(wù)。各地還組建了以青壯年居民為主的群眾搶險隊伍，專群結(jié)合、軍民聯(lián)防的格局基本形成。各地按照 “定額儲備、專業(yè)管理、保障急需”的原則設(shè)置防汛物資儲備倉庫。在做好日常維護(hù)管理的基礎(chǔ)上，每年汛前，對太湖流域內(nèi)中央防汛物資定點倉庫、省級防汛物資倉庫以及大量地市級防汛物資倉庫內(nèi)儲備的編織袋、沖鋒舟等物料進(jìn)行更新、整修，為水災(zāi)害防御奠定堅實的物資基礎(chǔ)。

6.強(qiáng)化監(jiān)測預(yù)報，及時預(yù)警災(zāi)害

我國已在全國江河建成水文測站3.4萬余處、報汛站點8 600多個，大型和防洪重點中型水庫大多建設(shè)了水文測報系統(tǒng)和水庫洪水預(yù)報系統(tǒng)。太湖流域水災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)警始終走在全國的前列，流域內(nèi)有關(guān)?。ㄖ陛犑校┚呀ǔ闪艘运?、工情、旱情、災(zāi)情信息采集系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以通信系統(tǒng)為保障，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為依托，以決策支持系統(tǒng)為核心的應(yīng)用系統(tǒng)，包括實時水雨情監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、臺風(fēng)路徑實時采集發(fā)布系統(tǒng)、防汛遠(yuǎn)程視頻會商系統(tǒng)等。太湖流域管理局也建成了以流域洪水預(yù)報與調(diào)度系統(tǒng)為重點的防汛抗旱指揮系統(tǒng)，并直接應(yīng)用于近幾年的水資源調(diào)度和防汛防臺實踐。目前，正在推進(jìn)應(yīng)用GSI同化技術(shù)及云分析，結(jié)合雷達(dá)、衛(wèi)星等非常規(guī)觀測，構(gòu)建高分辨臺風(fēng)中尺度數(shù)值預(yù)報業(yè)務(wù)系統(tǒng)，得到基于精細(xì)化臺風(fēng)暴雨預(yù)報的太湖流域雨量觀測模型，定量評估臺風(fēng)短時強(qiáng)降雨對流域水情變化的影響。

當(dāng)水災(zāi)害發(fā)生時，各地區(qū)各部門通力合作，實現(xiàn)水雨情、衛(wèi)星云圖、地面天氣圖、臺風(fēng)路徑圖等信息的網(wǎng)絡(luò)在線查詢。預(yù)報信息確定后，及時通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報刊、短信等各種手段向公眾發(fā)布并適時發(fā)出預(yù)警，為主動防御打下良好的基礎(chǔ)。

7.強(qiáng)化應(yīng)急管理，有效規(guī)避災(zāi)害

實踐證明加強(qiáng)水災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，不斷強(qiáng)化預(yù)報、預(yù)警、調(diào)度、搶險、救災(zāi)、重建等應(yīng)急關(guān)鍵工作，及時有序轉(zhuǎn)移人員避險,是減少水災(zāi)害損失的最有效手段。為此，太湖流域有關(guān)省市嚴(yán)格執(zhí)行汛期24小時值班制度和每日會商制度，視汛情旱情及時啟動應(yīng)急響應(yīng)，發(fā)生水災(zāi)害時迅速派出工作組赴一線指導(dǎo)抗災(zāi)救災(zāi)工作，實施防災(zāi)抗災(zāi)應(yīng)急措施。特別在臺風(fēng)水災(zāi)害發(fā)生時，在時間上實行人員梯級轉(zhuǎn)移，在地段上實行臺風(fēng)可能登陸點兩側(cè)分段轉(zhuǎn)移，并按海上、陸上先后轉(zhuǎn)移，確?！安簧僖粦?、不漏一人”，妥善安置轉(zhuǎn)移避險群眾生活，有效減輕水災(zāi)害損失及其影響。

8.開展調(diào)度搶險，努力降低災(zāi)害

發(fā)生洪水時，針對各區(qū)域的實際水情、工情、災(zāi)情，依據(jù)批復(fù)的調(diào)度方案，蓄泄兼顧，統(tǒng)籌流域防洪和區(qū)域排澇，根據(jù)“上攔、中蓄、下泄”的調(diào)度原則，科學(xué)調(diào)度各類防洪工程，確保重要堤段、重要城市、重要設(shè)施的防洪安全，充分發(fā)揮流域水利工程體系綜合防災(zāi)減災(zāi)作用。對水庫大壩和重點堤防實行24小時巡查，落實險工險段防守責(zé)任，定人、定段、定崗，并及時處理發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)和險情。必要時，按照應(yīng)急預(yù)案迅速轉(zhuǎn)移受威脅地區(qū)的群眾。在太湖流域，重點做好流域邊界沿長江口門和杭嘉湖南排工程的調(diào)度，充分利用潮水漲落特點全力搶排澇水，為上游洪水順利下泄創(chuàng)造條件，努力減輕水災(zāi)損失。洪水后期，按照減災(zāi)與興利統(tǒng)籌安排的原則，開展雨洪資源的綜合利用調(diào)度，為改善流域及區(qū)域水環(huán)境，保障流域供水安全創(chuàng)造條件。

當(dāng)發(fā)生旱災(zāi)時，各地按照抗旱預(yù)案，啟動應(yīng)急措施，加強(qiáng)水庫、河道、湖泊和灌溉渠系的調(diào)度，必要時采取跨流域調(diào)水、適當(dāng)限制部分行業(yè)用水等措施，千方百計保證群眾基本生活用水。各級抗旱組織通過打井、淘灘、截滲等應(yīng)急措施，開動各類機(jī)動設(shè)施引水、提水、抽水、送水，努力減輕旱災(zāi)損失。

當(dāng)發(fā)生突發(fā)性水污染事件時，在做好水污染處置措施的同時，利用水利工程積極開展應(yīng)急調(diào)水或跨流域調(diào)水，努力改善水環(huán)境，緩解水生態(tài)危機(jī)。在應(yīng)對2007年無錫供水危機(jī)中，水利部門在加強(qiáng)水量水質(zhì)同步監(jiān)測的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化水利工程科學(xué)調(diào)控，加大長江清水入湖量。望虞河常熟水利樞紐泵站全力開機(jī)，節(jié)制閘趁潮自引，引水流量從160 m3/s增加到240 m3/s；望亭水利樞紐入湖流量從100 m3/s增加到200 m3/s。迅速將貢湖灣錫東水廠的葉綠素a含量由調(diào)水前的 53 μg/L 逐步降低到 10.5 μg/L，全面改善了水源地水質(zhì)，并保持穩(wěn)定。

9.做好援助評估，科學(xué)化解災(zāi)害

一旦出現(xiàn)較大災(zāi)情，地方政府立即組織力量深入災(zāi)區(qū)開展救災(zāi)核災(zāi)工作，及時救治傷員，做好防病防疫，并及時向中央報告，向外界公告，同時根據(jù)自救能力情況，按標(biāo)準(zhǔn)劃定救助對象，突出重點救濟(jì)對象。武警官兵協(xié)助轉(zhuǎn)移、解救受災(zāi)群眾至安全地帶，調(diào)運救災(zāi)物資并及時發(fā)放到災(zāi)民手中，同時根據(jù)實際需要搭建帳篷，修建簡易住房，確保災(zāi)民基本生活，保證所有受災(zāi)群眾有飯吃，有水喝，有衣穿，有房住，有醫(yī)療。

災(zāi)后恢復(fù)重建工作本著“從全局出發(fā)，整體規(guī)劃，分步實施；迅速優(yōu)先恢復(fù)生命線與生產(chǎn)線工程；有利于充分調(diào)動政府、企業(yè)及社會各界的力量，投入災(zāi)后恢復(fù)重建”的三大方針，以解決群眾生活問題為核心，快速恢復(fù)與重建災(zāi)區(qū)災(zāi)民衣食住行系統(tǒng)，以及水毀水利設(shè)施及生產(chǎn)線系統(tǒng)中的交通、通信、電力設(shè)施。針對災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展需求以及對災(zāi)區(qū)未來洪水風(fēng)險的估計，各級政府及時對水災(zāi)害及其防御工作進(jìn)行全面總結(jié)評估，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，仔細(xì)查找差距和不足，將災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建工作與區(qū)域防御一定洪水風(fēng)險水平下的總體發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，研究提出不同情景下有效減輕風(fēng)險、保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的對策建議，進(jìn)一步提高防御水災(zāi)害的能力。

四、結(jié) 語

在防御水災(zāi)害實踐中，太湖流域各級防汛抗旱指揮部門根據(jù)具體情況修訂完善各類預(yù)案，不斷強(qiáng)化預(yù)報、預(yù)警、調(diào)度、搶險、救災(zāi)以及災(zāi)后恢復(fù)等各個環(huán)節(jié)，加強(qiáng)值班和會商，適時啟動防御水災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)，實施防災(zāi)抗災(zāi)應(yīng)急措施，取得了應(yīng)對自然災(zāi)害的重大勝利，保障了人民群眾生命財產(chǎn)安全，最大程度地減輕了災(zāi)害損失。

流域各?。ㄖ陛犑校┮揽恐鸩酵晟频墓こ毯头枪こ腆w系，依靠全社會的廣泛參與，戰(zhàn)勝了1999年流域特大洪水和2009年流域性洪水，確保了人民群眾生命安全，確保了重要城市和重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全，最大限度地減輕了洪澇災(zāi)害損失。通過開展以引江濟(jì)太為重點的流域水資源調(diào)度，有效應(yīng)對了2003—2005年太湖流域連續(xù)干旱，成功應(yīng)對了2007年無錫供水危機(jī)，確保了2010年上海世博會供水安全和世博園區(qū)的水環(huán)境需求，緩解了2011年上半年發(fā)生的近60年來最嚴(yán)重干旱，并戰(zhàn)勝了典型的旱澇急轉(zhuǎn)，防御了多個臺風(fēng)襲擊，最大限度保證了太湖流域防洪、供水、水生態(tài)安全，為流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力保障。

但是，太湖流域防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)依然薄弱，能力亟待增強(qiáng)。隨著氣候變化加劇和經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，水災(zāi)害防御也將面臨新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，需要繼續(xù)加強(qiáng)防御水災(zāi)害工作體系建設(shè)，不斷完善工程體系，健全管理體系，強(qiáng)化保障體系，健全法規(guī)體系，加強(qiáng)科技支撐體系。

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