我國地方政府債務(wù)管理制度實證研究

姜宏青，王 碩

（中國海洋大學(xué) 管理學(xué)院，山東 青島 266100）

一、選題背景與問題提出

我國地方政府債務(wù)盡管在《預(yù)算法》等相關(guān)法律規(guī)定中是不合規(guī)的事件，但是隨著各地方政府民生建設(shè)及經(jīng)濟建設(shè)等壓力的不斷增加，特別是在2008年的金融危機波及我國時的宏觀刺激計劃的實行，地方政府債務(wù)迅速膨脹，成為影響我國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要方面，地方政府債務(wù)問題也由此從隱蔽的幕后走向了前臺，成為全社會關(guān)注的焦點。

據(jù)審計署公布的信息來看，我國地方政府債務(wù)最早發(fā)生在1979年，有8個縣政府舉借政府性債務(wù)，之后舉借主體逐漸包括了省、市、縣、區(qū)各個層面。截止2010年底，全國只有54個縣級政府沒有舉債，我國地方政府債務(wù)余額達107174.91億元；債務(wù)資金涉及主體包括政府融資平臺公司、政府機構(gòu)和部門、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位等在內(nèi)的多層次部門和單位；債務(wù)方式包括銀行借款、國債轉(zhuǎn)貸、上級財政借款、發(fā)行債券以及其他單位和個人借款等多種形式[1]。這些事實說明，地方政府債務(wù)在我國存在的現(xiàn)實性，但是由于地方政府舉債行為的不合法，各地方政府出于規(guī)避法律的考慮，并沒有建立起對這部分資金有效管理的制度體系。2011年10月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地將開展地方政府自行發(fā)債試點，從債務(wù)發(fā)行和對試點辦法執(zhí)行結(jié)果來看，媒體對試點地方政府發(fā)債的看法是“換湯不換藥”[2]。原因是：第一，中央財政仍然代辦還本付息，意味著有中央政府的隱形擔(dān)保，地方政府一旦沒有償債能力，中央政府可以兜底；第二，在財政紀(jì)律方面，允許地方自行發(fā)債，卻幾乎沒有提供更有價值的約束，對于可能出現(xiàn)的風(fēng)險如何防范，一旦出現(xiàn)最壞的情形，地方無力償債甚至故意賴賬，相關(guān)文件中僅僅規(guī)定一般的逾期罰息條款，是沒有任何強制性的。

允許地方政府舉債既有理論依據(jù)，又有現(xiàn)實必要性，但是，我國地方政府債務(wù)管理走過的是一條“先有果，后有因”的路徑，在沒有建立完善債務(wù)管理制度的情況下，舉債行為和債務(wù)資金的使用已經(jīng)遍地開花了，也因此導(dǎo)致了一系列的弊端。隨著債務(wù)資金規(guī)模的增加和范圍的擴大，由這些弊端所積累的風(fēng)險也在引起各方的關(guān)注。各地方政府迫于情勢，陸續(xù)出臺了相應(yīng)的債務(wù)管理制度。本文以實證的方法搜集了各區(qū)域地方政府和不同層級政府的債務(wù)管理制度，對這些制度進行分析，試圖研究現(xiàn)行的各地方政府債務(wù)管理制度具有哪些優(yōu)勢和缺陷？地方政府應(yīng)該在什么層面制定什么樣的債務(wù)管理制度才能真正有效地管理債務(wù)行為和債務(wù)資金的使用及效果？

二、地方政府債務(wù)管理制度制定的理論基礎(chǔ)

（1）從新制度經(jīng)濟學(xué)的理論來看，制度是經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生變量，是基于“理性經(jīng)濟人”的假設(shè)，用來管束組織行為和人們行為的一系列規(guī)則[3]。有效的制度能夠提高資源配置效率，降低交易成本，產(chǎn)生正向的社會影響力。我國的制度轉(zhuǎn)型選擇了漸進式路徑，這個過程就存在新制度和與之相關(guān)的舊制度的并存和適應(yīng)成本問題，理想的“好”制度可能會因為這些舊制度依然實施難以在短時間內(nèi)完全運行，因而就需要逐步推進的理念和過程。反之，新制度的實行又成為變革相關(guān)舊制度的誘致性因素，促進舊制度的變革。制度具有層次性，需要在根本性的制度框架下建立與之相適應(yīng)的具體的制度體系。我國地方政府債務(wù)管理制度的建設(shè)尤其如此，地方政府債務(wù)膨脹的客觀性迫使管理制度的出臺與有效運行，而本制度的變革必然成為政府理財制度變革的誘致性力量；完善的地方政府債務(wù)管理制度建設(shè)不僅包括內(nèi)容上的科學(xué)性和完整性，更包括制度層級上的系統(tǒng)性和可操作性。

允許地方政府舉債實質(zhì)上是賦予地方政府靈活的自主理財權(quán)，地方政府完全的自治性理財行為取決于完善的市場機制、健全的法律體系、有效的監(jiān)督機制和高水平的地方政府理財能力，而這四個方面的條件在我國目前都不完全具備，也就難以建立像美國州政府以及其地方政府那樣的高度自治的債務(wù)管理制度，我國地方政府的債務(wù)管理制度一方面要適應(yīng)我國漸進式的制度變革要求，另一方面也通過地方政府債務(wù)管理制度的建立促進地方政府理財理念和其他管理制度的變革與完善。

（2）從精細(xì)化管理財政資金的要求來看，精細(xì)化管理是在目標(biāo)的指引下，通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細(xì)化，運用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)化的手段，組織管理各單元精確、高效、協(xié)同而持續(xù)地運行。精細(xì)化、科學(xué)化管理的精髓在于人或崗位、業(yè)務(wù)（資金）流程和管理制度的科學(xué)化（或有機）結(jié)合，旨在加強控制，減少風(fēng)險，降低成本，提高效率和效益[4]。按照精細(xì)化管理的要求，地方政府的理財觀必須隨之改變，必須突破傳統(tǒng)分配財政觀，要具備謹(jǐn)慎負(fù)責(zé)任的理財態(tài)度、國家建設(shè)和社會發(fā)展優(yōu)先的政策高度和資金管理多層次多領(lǐng)域精細(xì)化的財政深度這樣的三重政府理財維度，將政策高度與政府戰(zhàn)略與宏觀財政政策相聯(lián)系，將財政深度和財政資金所涉獵的領(lǐng)域和存在的不同形式相結(jié)合，以合法性、效率性和可持續(xù)性的理念制定相關(guān)的控制體系，創(chuàng)新理論，完善實踐。

地方政府舉債是其理財?shù)木唧w內(nèi)容之一，將精細(xì)化的理財理念在舉債籌資環(huán)節(jié)予以貫徹，需要將政府舉債決策和宏觀調(diào)控相結(jié)合和地方政府的發(fā)展目標(biāo)相契合，需要將債務(wù)資金的流程進行梳理，一方面從政策高度制定出和舉債目標(biāo)、資金流程、風(fēng)險控制、結(jié)果績效評價相結(jié)合的管理制度，另一方面以財政深度為指引，從資金流動經(jīng)過的不同主體為線索制定管理細(xì)則，以制度規(guī)范和引導(dǎo)行為，提高資金的使用效率和效果。

（3）從債務(wù)管理的制度歸屬性來看：①各地方政府的債務(wù)管理制度構(gòu)成我國政府資金管理制度的組成部分，地方政府的債務(wù)管理制度又必須和國家財政管理的相關(guān)制度體系相兼容，包括和預(yù)算法、擔(dān)保法、國庫集中收付、政府采購法等法律法規(guī)相兼容，也就是說要在這樣的法律框架內(nèi)制定各地方政府的債務(wù)管理制度，這是體現(xiàn)地方政府債務(wù)管理制度共性的一面，也是地方政府理財行為要納入宏觀管理體系的原則體現(xiàn)；②地方政府的債務(wù)管理制度是地方政府財務(wù)管理制度的組成部分，和地方政府的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制流程以及資金管理模式密切相關(guān)，這是體現(xiàn)地方政府區(qū)域管理自主性理財?shù)膫€性的一面或者靈活性的一面；③地方政府舉債是社會資金和財政性資金轉(zhuǎn)化的交匯點，是政府作為市場主體進行融資的行為。因而，地方政府債務(wù)管理制度和資本市場的運營制度要密切相關(guān)，必須遵循資本市場關(guān)于融資的基本規(guī)則，包括融資方式、風(fēng)險評估、信用評級、信息公開等制度規(guī)范。

三、地方政府債務(wù)管理制度樣本介紹

（一）總體介紹

（1）概況。本文整理分析的樣本①涉及到省、市、縣三級共28個地區(qū)，其中省級樣本6個、市級樣本15個、縣（區(qū)）級樣本7個。其中具有縱向關(guān)聯(lián)度的樣本情況見表1，表2中列示的是其他樣本地區(qū)。這些樣本名稱不同，內(nèi)容詳略不一，例如福建省于2005年5月23日開始施行的《福建省財政廳關(guān)于加強政府債務(wù)內(nèi)部管理的規(guī)定》只有二十條，銀川市于2009年9月26日施行的《銀川市政府性債務(wù)管理暫行辦法》卻多達四十五條，名稱上也存在差異。

表1 地方政府債務(wù)管理制度樣本概況（一）

表2 地方政府債務(wù)管理制度樣本概況（二）

這些樣本都來自于各省市縣（區(qū)）的官方網(wǎng)站，是我們可以搜得到的內(nèi)容完整的樣本，這些樣本說明了我國地方政府債務(wù)的縱向覆蓋面，也說明了還有一些承擔(dān)債務(wù)的地方政府沒有建立起相應(yīng)的管理制度，或者有制度而沒有做必要的公開。

（2）地方政府債務(wù)管理制度實行時間。圖1顯示了樣本地區(qū)關(guān)于地方政府債務(wù)管理規(guī)定的實施時間。通過分析發(fā)現(xiàn)，相關(guān)債務(wù)管理制度的施行時間在2006年以及以后年度的占到樣本數(shù)量的85%，廣州市、承德市還分別在2011年出臺了其關(guān)于地方政府債務(wù)管理規(guī)定。這說明在2004年之前的地方政府債務(wù)多數(shù)缺少相關(guān)的管理規(guī)定，而近年來，加強對地方政府債務(wù)的管理已經(jīng)越來越受到各級政府的重視。

圖1 地方政府債務(wù)管理制度施行時間

（3）縱向關(guān)聯(lián)性分析。對于表1中列示的在行政區(qū)劃上有縱向關(guān)聯(lián)關(guān)系的地區(qū)來說，其地方性政府債務(wù)管理制度在制定時也表現(xiàn)出不同的傾向：一種是遵循省級政府債務(wù)管理規(guī)定。例如，浙江省-溫州市-文成縣在行政區(qū)劃上是縱向關(guān)聯(lián)關(guān)系，其債務(wù)管理制度框架也基本相同（見表3），同屬于浙江省的瑞安市和嘉興市，其地方政府債務(wù)管理制度框架也大致相同；另一種是另辟蹊徑，沒有按照省級政府的框架。最典型的遼寧省及其下屬的錦州市，遼寧省的地方政府債務(wù)管理制度沒有分章節(jié)列示，而錦州市相應(yīng)的債務(wù)管理制度則分為五章三十六條，內(nèi)容上也存在差異。

表3 浙江省—溫州市—文成縣地方政府債務(wù)管理制度對比表

這樣的上下級之間制度的遵從性和非遵從性差異也體現(xiàn)了不同級政府對制度制定的目標(biāo)和應(yīng)用理解上的差異性，也就必然導(dǎo)致制定和執(zhí)行方面的不同結(jié)果。

（二）分析結(jié)構(gòu)

本文把全部的樣本信息進行了分類，設(shè)計了橫向和縱向的分析結(jié)構(gòu)，橫向研究的是我國目前地方政府債務(wù)管理制度的內(nèi)容涵蓋，以及對地方政府舉債行為的規(guī)范方式和力度；縱向研究的是層級政府間的債務(wù)管理制度約束關(guān)系，上級政府的債務(wù)管理制度對下級政府的制度制定是各自獨立的關(guān)系還是制定指導(dǎo)關(guān)系？基于這樣的分析結(jié)構(gòu)，可以立體地了解我國地方政府債務(wù)管理制度制定的現(xiàn)狀，評價其產(chǎn)生的經(jīng)濟意義，分析這些制度的局限，在此基礎(chǔ)上提出債務(wù)管理制度的內(nèi)容框架，為各地方政府制定有效的債務(wù)管理制度提供指引。

四、地方政府債務(wù)管理制度的現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)有地方政府債務(wù)管理制度的成效

將樣本內(nèi)容進行分類匯總，形成表4的統(tǒng)計結(jié)果。通過對樣本資料的整理分析，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的地方政府債務(wù)管理制度已經(jīng)開始了規(guī)范化地方政府債務(wù)管理的嘗試。在這個分析表中可以初步看出現(xiàn)有地方政府債務(wù)管理制度已經(jīng)解決的問題。

（1）形成了內(nèi)容較為統(tǒng)一的制度框架。盡管不同政府的債務(wù)制度內(nèi)容存在差異，但綜合全部樣本的內(nèi)容，債務(wù)管理制度還是涵蓋了債務(wù)的舉借以及擔(dān)保、資金的使用、債務(wù)的償還、債務(wù)風(fēng)險的防范以及債務(wù)的監(jiān)督等基本內(nèi)容。

在具備基本要件的基礎(chǔ)上，各地在內(nèi)容上又有一些特別的規(guī)定。如，福建省盡管條款數(shù)量不多，但是其特別規(guī)定了《福建省財政廳管理的債權(quán)債務(wù)變動情況表填報要求》。對債務(wù)的報告制度做如此詳細(xì)的規(guī)定，這在所有的樣本中是獨一無二的。而銅陵市則將組織管理單列一章，明確了在債務(wù)管理過程中涉及到的各個主體的分工，確保了職責(zé)明確；福建省則將債務(wù)管理的職責(zé)進一步細(xì)化到省財政廳各個科室。廣州市、上虞市、溫州市、嘉興市、瑞安市將政府性債務(wù)收支計劃作為單獨的一章予以列示；青島市將債務(wù)分成兩類，各自實行審批制和備案制管理；承德市則將項目管理以及資金撥付管理、債務(wù)統(tǒng)計報告分別單獨一章列示，管理的重點突出；佳木斯市是唯一一個做到“有始有終”的地區(qū)，在“第六章登記核銷”中明確了債務(wù)核銷的時限以及辦理注銷手續(xù)的程序，使得債務(wù)的注銷具備了程序化規(guī)范管理的意識。

（2）初步建立了地方政府債務(wù)償債準(zhǔn)備金制度并將其作為防范和化解地方政府債務(wù)的重要機制。財政預(yù)算安排的資金、專項用于償還政府債務(wù)的收入、國有資產(chǎn)處置收入、償債準(zhǔn)備金自身增值以及由最終債務(wù)人上繳的部分，都可以構(gòu)成償債準(zhǔn)備金的來源。而償債準(zhǔn)備金主要用于經(jīng)批準(zhǔn)需由本級財政償還的債務(wù)、償還因自然災(zāi)害等不可抗拒的原因致使債務(wù)項目完全喪失還款能力的債務(wù)以及臨時墊付尚未產(chǎn)生效益的到期項目的債務(wù)、其他經(jīng)批準(zhǔn)償還或墊付的債務(wù)。而浙江省、定海區(qū)、永嘉縣則規(guī)定，除了上述用途，還可以用于臨時墊付下一級政府暫時無力償還的到期債務(wù)。

不管償債準(zhǔn)備金在用途規(guī)定上有什么細(xì)節(jié)的差別，不可否認(rèn)的是，完善并利用好償債準(zhǔn)備金這一制度，對于做好地方政府債務(wù)風(fēng)險防范工作有著重要的意義。

（3）對于舉借債務(wù)的程序性規(guī)范較為完整，特別是對需提供的資料形成了比較一致的意見。舉借政府債務(wù)需要向有關(guān)部門提供相關(guān)資料，具體來說主要有：舉借政府債務(wù)申請書、經(jīng)批準(zhǔn)的項目建議書或可行性研究報告、財務(wù)報告、現(xiàn)有債務(wù)情況說明書、還款計劃以及按照國家規(guī)定或者管理部門的要求應(yīng)提交的其他資料。在納入分析的樣本中，只有浙江省、銅陵市、嘉興市、荊州市、定海區(qū)、淳安縣、永嘉縣以及遂昌縣八個地區(qū)沒有明確的規(guī)定，其余20個地區(qū)均在其地方政府債務(wù)管理制度中對舉借債務(wù)需提供的資料做出了明確和詳細(xì)的規(guī)定。

表4 地方政府債務(wù)管理制度現(xiàn)狀統(tǒng)計分析表

（二）現(xiàn)有地方政府債務(wù)管理制度尚未解決的問題

盡管現(xiàn)有的地方政府債務(wù)管理制度形成了基本的管理框架，但是從表4的統(tǒng)計結(jié)果以及各樣本的具體內(nèi)容來看，無論是從其內(nèi)容涵蓋、可操作性以及制度執(zhí)行力度的保障方面，現(xiàn)有的制度仍存在諸多問題。

1.尚未形成對于地方政府債務(wù)管理的統(tǒng)一口徑

地方政府債務(wù)的定義是地方政府債務(wù)管理的前提和基礎(chǔ)。但是，通過對樣本資料的分析整理發(fā)現(xiàn)，不管是從地方政府債務(wù)的名稱還是定義上，不同地區(qū)之間有著較大的差異。單從地方政府債務(wù)管理制度的稱謂上看：有“政府性債務(wù)”（如內(nèi)蒙古自治區(qū)、浙江省、廣州市等），有“政府債務(wù)”（遼寧省、吉林省、瀘州市、青島市等），還有遂昌縣的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)”以及鶴壁市的“政府債務(wù)資金”；再從定義方式上看，將對地方政府債務(wù)的定義分成三類，見表5所列。

表5 地方政府債務(wù)的定義

這些不同的定義方式也決定了納入地方政府債務(wù)管理制度中的債務(wù)內(nèi)容上的差異，這種認(rèn)識上的不統(tǒng)一，必然造成對于地方政府債務(wù)管理口徑的不一致，各地地方政府債務(wù)的匯總數(shù)就缺乏科學(xué)性，其相關(guān)的債務(wù)資金管理績效的指標(biāo)計算也就缺乏可比性。

2.尚未形成明確的地方政府債務(wù)管理機構(gòu)

對于地方政府債務(wù)的管理存在著組織混亂職責(zé)不明的現(xiàn)象?，F(xiàn)行的多數(shù)制度規(guī)定由政府不同的職能部門共同對政府債務(wù)進行管理。如遼寧省、吉林省、浙江省、沈陽市、鶴壁市、定海區(qū)以及文成縣等。其中，財政部門多被指定為是本級政府債務(wù)的主管部門，負(fù)責(zé)牽頭進行政府債務(wù)的管理；發(fā)展和改革管理委員會等投資評審部門負(fù)責(zé)政府債務(wù)項目的立項審批；而審計監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對于債務(wù)的監(jiān)督檢查。此外，還涉及到外匯管理部門以及人民銀行等機構(gòu)。福建省則對財政部門內(nèi)部各個科室的分工做了更加詳細(xì)的規(guī)定。銅陵市則規(guī)定市投融資管理委員會負(fù)責(zé)對政府債務(wù)實施統(tǒng)一決策，統(tǒng)籌管理，而債務(wù)管理制度以及風(fēng)險的防范由財政部門負(fù)責(zé)。

盡管各種規(guī)定都依據(jù)不同部門的本身的職責(zé)規(guī)定了其在政府債務(wù)的管理過程中所應(yīng)扮演的角色，并要求按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分工合作、各司其職”的原則進行債務(wù)的管理。但是，缺少統(tǒng)一的債務(wù)管理部門，容易導(dǎo)致債務(wù)管理工作在不同部門之間協(xié)調(diào)的障礙，不同債務(wù)管理部門職能分工混亂的現(xiàn)象，不可避免地會導(dǎo)致由于權(quán)責(zé)不明帶來的債務(wù)管理效率低下的問題，也說明我國地方政府債務(wù)管理工作組織的水平有待提高的現(xiàn)實。

3.尚未建立完整有效的債務(wù)風(fēng)險評價預(yù)警體系

建立和完善政府性債務(wù)預(yù)警機制，對于有效地防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險有著重要意義。但現(xiàn)有的地方政府債務(wù)風(fēng)險評價預(yù)警體系是十分不完善的，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）債務(wù)監(jiān)測指標(biāo)不統(tǒng)一。負(fù)債率、債務(wù)率以及償債率是三個最常見的監(jiān)測指標(biāo)，但關(guān)于這些指標(biāo)的含義計算公式在不同地區(qū)也是不同的。以債務(wù)率為例，天津市認(rèn)為，債務(wù)率應(yīng)是直接債務(wù)余額與當(dāng)年地方財政收入的比例。即債務(wù)率=直接債務(wù)余額/年地方財政收入。而以浙江省為代表的其他地區(qū)則將債務(wù)率定義為反映一個地方當(dāng)年可支配財力對政府性債務(wù)余額的比例。即：債務(wù)率=政府性債務(wù)余額/當(dāng)年可支配財力。與浙江省有著相同規(guī)定的地區(qū)還有內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣州市（財政債務(wù)率）、嘉興市、上虞市、定海區(qū)、淳安縣、文成縣、永嘉縣。對于償債率則更是有三種不同的規(guī)定。第一，天津市采用“償債率=年度應(yīng)還本付息額/當(dāng)年地方財政收入”的計算公式。第二，青島市認(rèn)為償債率主要用于考察當(dāng)年債務(wù)支出占地方財政一般預(yù)算收入的比例，確保當(dāng)年有足夠的財力償還本息。償債率=當(dāng)年由財政性資金償還的政府債務(wù)本息÷當(dāng)年地方財政一般預(yù)算收入。與天津市相比，青島市關(guān)于償債率的分子、分母所包括的范圍均有所收縮。第三，認(rèn)為償債率是指當(dāng)年償還政府性債務(wù)本息額與當(dāng)年可支配財力之比，反映地方當(dāng)年可支配財力所需支付當(dāng)年政府性債務(wù)本息的能力。即償債率=當(dāng)年償還政府性債務(wù)本息額/當(dāng)年可支配財力。這些不同口徑的指標(biāo)計算表示不同政府對債務(wù)風(fēng)險評估的松緊程度，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和口徑，不利于對債務(wù)風(fēng)險的管控與評估。

（2）債務(wù)監(jiān)測指標(biāo)評價體系不統(tǒng)一。大多數(shù)地區(qū)均以單個指標(biāo)是否超過警戒線或者安全線作為風(fēng)險預(yù)警信號。例如廣州市規(guī)定“凡負(fù)債率、財政債務(wù)率、財政償債率中有一項指標(biāo)超出警戒線，或者嚴(yán)重拖欠到期債務(wù)的地區(qū)，原則上不得舉借新債。特殊情況需要舉借新債的，須經(jīng)市級財政部門審核后報市人民政府批準(zhǔn)”，瑞安市規(guī)定“政府性債務(wù)監(jiān)測指標(biāo)按年考核，若3個債務(wù)監(jiān)測指標(biāo)中有1個指標(biāo)達到或超出警戒線，則不得再增加新的政府性債務(wù)”。上虞市則建立“紅綠燈”預(yù)警機制：綠燈為安全區(qū)域，即負(fù)債率小于10%、債務(wù)率小于100%，償債率小于15%；黃燈為預(yù)警區(qū)域，即三個風(fēng)險指標(biāo)其中有一個以上超過規(guī)定警戒線，原則上不再增加新的政府性債務(wù)；紅燈為禁止區(qū)域，即三個風(fēng)險指標(biāo)均超過規(guī)定警戒線，禁止增加新的政府性債務(wù)。同時加快債務(wù)償還，確保財政安全。

4.尚未建立地方政府債務(wù)報告制度

在整理分析的28個樣本中，有27個地區(qū)沒有將地方政府債務(wù)報告制度在地方政府債務(wù)管理制度中明確列示，僅福建省有專門的《福建省財政廳管理的債權(quán)債務(wù)變動情況表》來反映債務(wù)的變動情況以及債務(wù)管理的其他相關(guān)問題，但是，該報表是內(nèi)部報表，列為秘密級管理，僅供財政內(nèi)部使用。在政府債務(wù)透明化已成趨勢的現(xiàn)狀下，顯然一份內(nèi)部報告不符合政府解脫公共受托責(zé)任的要求，由于信息不對稱造成的公眾監(jiān)督的缺失必然會為政府的信任危機埋下隱患，不利于政府市場化舉債的有效實行。

5.尚未將各地方政府債務(wù)納入宏觀管理框架，地方政府管理制度層級差異不明顯

盡管我國中央和地方已經(jīng)實行了分稅制，劃分了各自的事權(quán)與財權(quán)，但是由于我國地方政府自治程度不高，地方財政政策和財政行為必須納入全國一盤棋的管理框架內(nèi)；債務(wù)本身的杠桿作用和我國政府多層級的特點，地方債務(wù)的規(guī)模、投向、結(jié)構(gòu)以及資金使用效應(yīng)會產(chǎn)生風(fēng)險疊加，依然關(guān)系到宏觀經(jīng)濟的波動。本文所選擇樣本基本都忽略地方政府債務(wù)的宏觀影響力，基于地方政府的主體行為制定管理規(guī)定，與我國的財政管理體制不相符合。

從樣本的制度制定的縱向性來看，所屬政府的制度遵從上級政府的制度內(nèi)容框架，雖然可以滿足統(tǒng)一管理的需要，但是內(nèi)容重復(fù)的制度，實質(zhì)上不符合制度的成本效益原則；另外完全遵從上級的制度缺乏可操作性，有“政績制度”之嫌。所屬政府不遵從上級政府的制度框架而自行制定債務(wù)管理制度，雖然有地方政府自我理財?shù)睦砟?，但是難以避免制度體系不一致和制度執(zhí)行結(jié)果難以比較評估的經(jīng)濟后果。因此，如何在遵從性和差異性之間建立有效的上下級政府的債務(wù)管理制度體系是基于我國國情所需要研究的內(nèi)容。

6.缺乏完善的問責(zé)制度規(guī)范

盡管一些樣本（見表4）中規(guī)范了債務(wù)管理相關(guān)部門的職責(zé)，但是并沒有在后面的條款中規(guī)范如果不履行這些職責(zé)其部門領(lǐng)導(dǎo)所應(yīng)該承擔(dān)的法規(guī)責(zé)任。一方面，就一個法規(guī)而言，缺乏這些條款是不完整的；另一方面，缺乏問責(zé)規(guī)范的制度難以形成其執(zhí)行的強制力和預(yù)期的執(zhí)行效果。

7.沒有按照資金鏈對債務(wù)資金進行管理規(guī)范

地方政府的債務(wù)資金從舉借到使用到項目完成運營，涉及包括決策單位、提供資金的金融單位、債務(wù)擔(dān)保單位、資金使用單位、資金監(jiān)管單位和項目托管單位等多個主體的經(jīng)濟活動，這些單位在地方政府債務(wù)資金管理的鏈條中，承擔(dān)不同的管理職責(zé)，如果在債務(wù)管理制度中不加以規(guī)范，難以體現(xiàn)其完整性，也難以對相關(guān)主體的經(jīng)濟行為進行約束，最終會影響資金的使用目標(biāo)和管理效益。

8.沒有對債務(wù)預(yù)算做出規(guī)范

在搜集的樣本中，只有浙江省以及所屬市縣用的是“政府性債務(wù)計劃的編制和審批”的表述來說明對債務(wù)資金的事先管理（見表4），但是，這個計劃又區(qū)別于合規(guī)意義上的預(yù)算管理。這個問題恐怕還是源自于《預(yù)算法》的制約，債務(wù)資金在地方政府每年的預(yù)算報告中，只有年度的項目資金的收支信息，沒有關(guān)于債務(wù)的整體預(yù)算。地方政府債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施等長期項目的建設(shè)，從預(yù)算視角分析，債務(wù)資金不同于地方政府經(jīng)常性資金的管理，其預(yù)算的編制理念、方法和監(jiān)督都應(yīng)不同于經(jīng)常性的資金預(yù)算，應(yīng)在制度中做出規(guī)定。

綜合對上述問題的分析，地方政府債務(wù)管理制度的建設(shè)歸納為解決兩個方面的問題：一是如何解決債務(wù)管理制度制定的層級問題，二是如何解決債務(wù)管理制度內(nèi)容的涵蓋問題。這兩個問題實質(zhì)上包含了地方政府債務(wù)管理制度的縱向和橫向覆蓋，融合債務(wù)資金宏觀管理和微觀管理的目標(biāo)，明確各地方政府的職責(zé)，將地方政府債務(wù)資金納入規(guī)范框架。

五、研究結(jié)論

（一）地方政府債務(wù)管理制度的體系構(gòu)建

政府債務(wù)的規(guī)模、投向、結(jié)構(gòu)以及風(fēng)險評估會影響宏觀經(jīng)濟的運行，我國地方政府跨域遼闊、層級多，不同區(qū)域和不同層級的政府管理目標(biāo)和管理水平差距較大，因此，短時間內(nèi)不適宜對所有層級的政府放開舉債權(quán)，避免債務(wù)資金的低效率使用和債務(wù)疊加產(chǎn)生的風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)首先放開省級（包括計劃單列市）政府的舉債權(quán)，根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求，在省級層面控制債務(wù)的規(guī)模、投向和結(jié)構(gòu)問題，省以下政府通過申報項目方式在省政府層面將項目按照全省的發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)進行排序，確定債務(wù)資金的投向順序。因此，舉債主體和償還主體在省級政府，省及省以下政府是債務(wù)資金的使用主體。隨著地方政府舉債試點范圍的不斷擴大，各地方政府理財能力的不斷提高，地方政府的舉債權(quán)或者可以逐步放寬。

因此，各省級政府必須制定地方政府債務(wù)管理制度，省以下政府根據(jù)該制度按照資金鏈制定債務(wù)資金使用和管理的執(zhí)行細(xì)則。省級政府債務(wù)管理制度一方面要和我國的預(yù)算資金管理的相關(guān)法律法規(guī)相契合，另一方面為省以下政府制定債務(wù)資金使用細(xì)則提供有效的指引。

（二）省級地方政府債務(wù)管理制度的內(nèi)容構(gòu)建

省級地方政府債務(wù)管理制度的內(nèi)容框架見表6。

表6 省級地方政府債務(wù)管理制度內(nèi)容框架

根據(jù)制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)和我國地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)實要求，省級地方政府債務(wù)管理制度的內(nèi)容應(yīng)包括：首先要清晰地界定地方政府債務(wù)定義、投向，明確統(tǒng)一的管理口徑，建立債務(wù)工作的組織機構(gòu)，明確各部門的職責(zé)；其次按照債務(wù)資金的流程設(shè)計管理制度；再次，明確債務(wù)資金管理的監(jiān)督體系；最后，明確各機構(gòu)和各相關(guān)單位的法律責(zé)任，以保障債務(wù)資金使用的合規(guī)性和效率性。

地方政府債務(wù)管理制度不是一個孤立的制度，它上連國家宏觀經(jīng)濟政策和法律法規(guī)體系，下連資本市場運行準(zhǔn)則，中間是我國各地方政府自身的理財能力建設(shè)。這個制度的完善依賴于其他制度的有效性和相互適應(yīng)性，反之，這個制度的建設(shè)也會倒逼其他制度的改革與完善。漸進式的制度變遷過程并不是要將其環(huán)境制度全部完善了再去制定一個新的制度，而是在相互交錯的新舊制度體系變革過程中逐步趨向完善的過程，因此，地方政府債務(wù)管理制度的建設(shè)一方面能夠有效地規(guī)范和引導(dǎo)地方政府的舉債行為，另一方面必然有效地促進其他相關(guān)制度的變革與完善，這既是本文研究的目標(biāo)所在，也是我國地方政府理財制度變遷的必然趨勢。

［注 釋］

① 本文所有的制度樣本均來自各地方政府的官方網(wǎng)站。

［1］中華人民共和國審計署.中華人民共和國審計署審計結(jié)果公告 2011年第35號［N/OL］.（2011-06-27）［2011-11-20］.http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/27/content_1893782.htm.

［2］文釗.上海自行發(fā)債“換湯不換藥”［N/OL］.（2011-11-16）［2011-12-05］.http：//www.eeo.com.cn/2011/1116/215832.shtml.

［3］孫良.中國制度變遷理論研究述評［J］.經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2002，（2）：50-52

［4］姜宏青.財政資金精細(xì)化管理的流程與制度設(shè)計［J］.中國海洋大學(xué)學(xué)報（社科版），2011，（5）：52-57.