河南省完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)策分析

武化吉

摘 要：隨著改革開放的穩(wěn)步推進(jìn)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的快速發(fā)展，我國已經(jīng)進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的新階段，有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立與完善問題受到社會(huì)各界越來越多的關(guān)注。農(nóng)村社會(huì)保障是我國社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分。建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度, 既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的要求, 也是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然選擇。文章結(jié)合河南農(nóng)村實(shí)際情況，分析、探討了農(nóng)村社會(huì)保障制度的迫切性和現(xiàn)實(shí)意義，并就如何完善河南省農(nóng)村社會(huì)保障制度提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 社會(huì)保障 社會(huì)保障制度

中圖分類號(hào):F207文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914（2012）07-200-02

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民同樣也會(huì)遇到市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等一系列問題，因而將農(nóng)民排除在國家社會(huì)保障范圍之外是極其不合理的。另外，即便是已經(jīng)建立了農(nóng)村社會(huì)保障的個(gè)別地區(qū)，在保障內(nèi)容和運(yùn)作等方面，特別是在養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等方面存在許多亟待解決的問題。社會(huì)保障對(duì)國家的社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用，農(nóng)村的社會(huì)保障是國家整個(gè)社會(huì)保障體系中不可忽視的一部分。

一、我國農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的主要問題

1.覆蓋面小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國僅有40%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，只有約25%左右的村民委員會(huì)成立了社會(huì)保障基金會(huì)。沒有建立社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的地區(qū)，盡管集體經(jīng)濟(jì)組織也以公益金和合作醫(yī)療基金的形式向農(nóng)民收取社會(huì)保障費(fèi)用，但由于個(gè)人交納的公益金主要是贍養(yǎng)孤寡老人，且使用缺乏有效的監(jiān)督，農(nóng)民沒有積極性。雖然農(nóng)村社會(huì)保障制度中的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫制度相對(duì)較為完善且做法也較規(guī)范，但只適用于符合條件的特定農(nóng)村社會(huì)成員。真正和廣大農(nóng)民群眾的基本權(quán)益息息相關(guān)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋面卻較小。同時(shí)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私有企業(yè)以及有農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、三資企業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者的社會(huì)保障幾乎是空白，農(nóng)村社會(huì)成員的合法權(quán)益缺乏可靠保障，由此引起的糾紛屢見不鮮。

2.社會(huì)化程度低。社會(huì)保障之所以能分散風(fēng)險(xiǎn)，保障社會(huì)成員的基本生活需要，就在于其具有較高的社會(huì)化程度。保障基金在全社會(huì)范圍內(nèi)籌集并在全社會(huì)范圍內(nèi)支付使用，從而使社會(huì)保障制度具有較高的互濟(jì)性。而我國目前的農(nóng)村社會(huì)保障制度除社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救助由于是財(cái)政提供資金而具有明顯的社會(huì)化特征外，養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)僅在部分農(nóng)村地區(qū)實(shí)行，尚未在全國普及，即便是建立養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的地區(qū)，基金統(tǒng)籌也多是以縣、鄉(xiāng)為單位，基金調(diào)劑范圍很小，社會(huì)化程度很低。就養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，由于個(gè)人繳款及集體補(bǔ)助全部記入個(gè)人賬戶，所有權(quán)屬于個(gè)人，因而事實(shí)上類似于農(nóng)民群眾的自我儲(chǔ)蓄積累保障，根本無從發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)的功能及作用。而傳統(tǒng)的家庭保障功能隨著我國計(jì)劃生育政策的推行趨于弱化，農(nóng)村獨(dú)生子女家庭已經(jīng)占一定比例傳統(tǒng)的互助共濟(jì)的兄弟姐妹關(guān)系網(wǎng)已經(jīng)今非昔比，這無疑要增加家庭的負(fù)擔(dān)系數(shù)，農(nóng)村家庭承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力將削弱，屆時(shí)中年夫婦的沉重負(fù)擔(dān)與脆弱的農(nóng)村社會(huì)保障將形成難以化解的矛盾。

3.保障體系不健全。目前，我國農(nóng)村社會(huì)保障尚未形成完整的體系。在不少農(nóng)村地區(qū)，保障項(xiàng)目主要是農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫，保障基金的來源主要是縣、鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)助，保險(xiǎn)基金的給付帶有明顯的救濟(jì)性、補(bǔ)助性特征，還沒有建立起能夠保證農(nóng)村全體社會(huì)成員基本生活需要的社會(huì)保障制度。

4.管理體制分散。我國農(nóng)村社會(huì)保障的管理呈現(xiàn)明顯的條塊分割、各自為政的格局。雖然名義上講，民政部門是農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的管理主體，但民政部門主要管理社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等事務(wù)。除此之外，醫(yī)療保障衛(wèi)生部門和勞動(dòng)者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理。農(nóng)業(yè)局、“扶貧辦”也承擔(dān)了部分農(nóng)村社會(huì)保障管理工作。部分地區(qū)在國有、集體企業(yè)工作的農(nóng)村合同工、臨時(shí)工的社會(huì)保障事務(wù)由勞動(dòng)部門管理。一些地方的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也建立了社會(huì)保障的辦法和規(guī)定。

5.法制不健全。由于我國農(nóng)村社會(huì)保障制度還不完備，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村社會(huì)保障制度還處于試點(diǎn)摸索階段，理論準(zhǔn)備及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都還不充分，因而我國農(nóng)村社會(huì)保障還基本沒有經(jīng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)審批通過的法規(guī)作為依據(jù)，更沒有形成法律體系。目前，我國沒有農(nóng)村社會(huì)保障基本法，也缺少專門的保障項(xiàng)目的有關(guān)法規(guī)。這使農(nóng)村社會(huì)保障工作處于無法可依、無章可循的境地，嚴(yán)重制約了我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善和發(fā)展。

二、研究河南省農(nóng)村社會(huì)保障制度的必要性和現(xiàn)實(shí)意義

1.研究河南省農(nóng)村社會(huì)保障制度的必要性。（1）了解河南省農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)域尚存在的一些問題，從而為完善制度建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。盡管河南省社會(huì)保障制度建設(shè)已經(jīng)取得了巨大的進(jìn)步，不僅搭建起了農(nóng)村社會(huì)救助制度的框架，救助標(biāo)準(zhǔn)和救助范圍不斷提高和擴(kuò)大，而且新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度于2003年逐步開始在全省范圍內(nèi)開展建立，另外我省已建立了較為完善的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。但是在一些方面仍存在問題亟待解決：一是探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的工作基本處于停滯萎縮狀態(tài)，并且面臨較大的資金風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)保基金不僅難以實(shí)現(xiàn)保值增值，再加之監(jiān)管不力，有些地方出現(xiàn)了巨額資金的違規(guī)經(jīng)營狀況，面臨比較嚴(yán)重的養(yǎng)老金收支財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是目前的社會(huì)保障覆蓋范圍較小，保障水平不高。2005年河南省的農(nóng)村社會(huì)保障率為3％，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度、新農(nóng)合制度只在小范圍內(nèi)實(shí)施，應(yīng)保未保問題突出；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重低于城市平均水平，新農(nóng)合的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也偏低。三是管理體制分散，管理資源貧乏。農(nóng)村社會(huì)保障政出多門，部門分割、條塊分割的現(xiàn)象嚴(yán)重，社會(huì)保障資源缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和必要的整合，因而造成農(nóng)村社會(huì)保障工作效率低下，農(nóng)村社會(huì)保障苦樂不均。（2）對(duì)河南省農(nóng)村社會(huì)保障制度進(jìn)行深入的探索和研究，從而為政府完善社會(huì)保障制度提供參考。近些年來，關(guān)于建立和完善河南省農(nóng)村社會(huì)保障制度的研究成果頗為豐碩。無論是政府部門組織的調(diào)查報(bào)告，還是高校等科研單位開展的實(shí)證研究都為了解省情并據(jù)此作出相應(yīng)的決策提供了良好的指導(dǎo)。但是鑒于社會(huì)情況變化的動(dòng)態(tài)性，而且一些現(xiàn)有的政策在農(nóng)村施行的情況及存在的問題仍需進(jìn)一步地進(jìn)行細(xì)致入微的調(diào)查研究，并且通過對(duì)最新情況的及時(shí)反饋來為政策的調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)。

2.研究河南省農(nóng)村社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)意義。河南省地處中原，人口眾多，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于全國平均水平，加之農(nóng)村人口眾多更加重了農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的難度。隨著河南省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人口的社會(huì)保障是一個(gè)必須解決的問題。而農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和完善將具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。（1）有利于促進(jìn)社會(huì)的公平正義。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟(jì)制度，核心是自由競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。由于每個(gè)社會(huì)成員受教育程度、體能和工作能力等自身稟賦不同，社會(huì)資源和發(fā)展機(jī)遇各異，從而造成社會(huì)的貧富差距，并引發(fā)社會(huì)各階層之間的矛盾。社會(huì)保障制度是人們通過社會(huì)合作而形成的一種公共品，用以維護(hù)人們的生存和發(fā)展的權(quán)利。長期以來，社會(huì)保障對(duì)象范圍主要限于城市居民，廣大農(nóng)村除少數(shù)有條件的地方實(shí)施了局部的、有限的社會(huì)保障以外，廣大農(nóng)民被排除在社會(huì)保障制度之外，這種制度安排助長了城鄉(xiāng)差距拉大的趨勢(shì)，顯然有悖于社會(huì)公平。在當(dāng)前建設(shè)和諧社會(huì)的時(shí)代背景下，社會(huì)保障已從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的陪襯，政府緩和社會(huì)矛盾的工具，變成了現(xiàn)代文明社會(huì)的重要基礎(chǔ)。社會(huì)公平正義是社會(huì)和諧的基本條件，制度是社會(huì)公平正義的根本保證。社會(huì)保障制度在促進(jìn)保持社會(huì)公平正義的各項(xiàng)制度中發(fā)揮著主要功能。（2）有利于擴(kuò)大內(nèi)需。投資、出口和消費(fèi)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車，2001-2005年河南完成固定資產(chǎn)投資1.32萬億元，年均增長24.82%，而同期社會(huì)消費(fèi)品零售總額1.28萬億元，年均增長14.56%。在消費(fèi)中，縣及縣以下社會(huì)消費(fèi)品零售總額為6164.35億元，占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的48.3%。這表明，河南經(jīng)濟(jì)增長主要是依靠投資拉動(dòng)，消費(fèi)尤其是農(nóng)村有效消費(fèi)不足問題突出。建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，不僅有利于增加困難農(nóng)民收入，而且可以改善農(nóng)民的收入預(yù)期，消除他們的后顧之憂，無疑能夠刺激消費(fèi)需求，有利于保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。（3）有利于降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。包括農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力低，當(dāng)他們的基本生活受到威脅時(shí)，貧困就不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也可能轉(zhuǎn)化為政治問題，導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇，甚至于社會(huì)沖突。社會(huì)保障作為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”、社會(huì)和諧發(fā)展的“減震器”、經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的“平衡器”，可以通過改善農(nóng)村弱勢(shì)群體和貧困群體的生活，從而緩和社會(huì)矛盾，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。而要降低農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)最根本、最有效的辦法是給予農(nóng)民國民待遇，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，使農(nóng)民與城市居民一樣享有社會(huì)保障。（4）有利于應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國際社會(huì)衡量一個(gè)國家和地區(qū)進(jìn)入老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)是，60歲以上的老年人占總?cè)丝跀?shù)的10%，或65歲以上的老年人占總?cè)丝跀?shù)的7%。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)河南省1998年已進(jìn)入老齡社會(huì)，目前正處于快速發(fā)展時(shí)期。河南農(nóng)村的人口老齡化跟其它地區(qū)相比，呈現(xiàn)以下特征：速度快，且是未富先老；農(nóng)村老齡化程度高于城市；規(guī)模大，收入低。而隨著社會(huì)的前進(jìn)，農(nóng)村人口老齡化的問題將會(huì)日益突出，迫切需要建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，彌補(bǔ)傳統(tǒng)土地保障和家庭保障之不足。

三、完善河南省農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)策建議

1.建立統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)保障管理組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的科學(xué)化、社會(huì)化和法制化。我國縣級(jí)以上政府雖然設(shè)有社會(huì)保障組織管理機(jī)構(gòu)，但其業(yè)務(wù)僅限于城鎮(zhèn)居民，在涉及廣大農(nóng)村居民的社會(huì)保障業(yè)務(wù)中幾乎是空白。由于農(nóng)村社會(huì)保障涉及的范圍大、部門廣、人員多，必須要建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)專門開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)。切實(shí)可行的辦法是在政府各級(jí)社會(huì)保障部門內(nèi)成立專門的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合農(nóng)村當(dāng)?shù)貙?shí)際，制訂農(nóng)村社會(huì)保障的計(jì)劃，草擬保障法規(guī)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施辦法、監(jiān)督檢查以及有關(guān)社會(huì)保障基金的征收、管理、經(jīng)營和使用，保證社會(huì)保障基金的保值和增值。同時(shí)要對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行嚴(yán)格統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的管理，做到有法可依、管理有序、健康發(fā)展。當(dāng)然，在農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)施過程中，應(yīng)把各級(jí)政府、財(cái)政、民政、金融、人事等諸多部門結(jié)合在一起調(diào)動(dòng)他們的積極性，為農(nóng)村社會(huì)保障工作的開展奠定良好的組織管理基礎(chǔ)。

2.大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力增加農(nóng)民收入。農(nóng)村社會(huì)保障基金主要來源于農(nóng)業(yè)集體和個(gè)人投入，為了改變農(nóng)村社會(huì)保障低水平的現(xiàn)狀，必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，這是解決問題的根本所在。首先應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，它不僅可以吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，還可以增加農(nóng)民收入；其次應(yīng)大力發(fā)展高科技農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)副產(chǎn)品的科技含量和品質(zhì)，使農(nóng)民增產(chǎn)增收；再次要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化, 走農(nóng)業(yè)發(fā)展的集約型道路，減少資源浪費(fèi)，提高農(nóng)業(yè)資源配置的效率和水平；最后努力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。實(shí)踐證明，農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，而且還能解決農(nóng)民就業(yè)、增加收入、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列問題。總之，只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大了，農(nóng)民收入增加了，才能積累更多的社會(huì)保障基金，使農(nóng)村社會(huì)保障走上良性發(fā)展的軌道。

3.建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。長期以來，農(nóng)村養(yǎng)老主要依靠家庭單位來進(jìn)行，“多子多福，養(yǎng)兒防老”觀念十分普遍。老人生活質(zhì)量的好壞在很大程度上取決于后代人的自身素質(zhì)和文化程度。目前我國已經(jīng)跨入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老問題日益突出，而農(nóng)民又是我國人口的主體，占總?cè)丝诘?0%。另外，隨著計(jì)劃生育政策的推行，獨(dú)生子女越來越多，使得農(nóng)村養(yǎng)老問題已經(jīng)顯得尤為迫切，傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式已不能適應(yīng)當(dāng)前的需要。因此，應(yīng)在農(nóng)村有條件的地區(qū)建立和完善以農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，正確規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集和繳納方式，做好養(yǎng)老保險(xiǎn)金的管理及保值增值工作。只有這樣，才能將黨和國家的方針、政策在農(nóng)村得到推行，推動(dòng)農(nóng)村人口、經(jīng)濟(jì)和政治協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.健全農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度。黨和政府歷來關(guān)心和重視農(nóng)民的醫(yī)療保健問題。早在60年代我國就建立了適合國情的農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，對(duì)保障農(nóng)民的基本醫(yī)療需求起到了積極的作用。但改革開放后，由于種種原因，農(nóng)村合作醫(yī)療陷入低谷，農(nóng)民缺醫(yī)少藥，因病致貧、返貧現(xiàn)象十分嚴(yán)重。如何完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度，成為農(nóng)民關(guān)心的主要問題。目前，應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及農(nóng)民意愿，建立以公有制為主體的、多種形式的農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)，合理補(bǔ)償農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用，從而有利于減輕農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用支出和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)抵御疾病的能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為農(nóng)民健康增加保障條件。

5.建立農(nóng)村最低生活保障制度。可以借鑒城市的做法，建立農(nóng)村最低生活保障制度，它是國家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)救濟(jì)制度。這項(xiàng)制度可在原來農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)的基礎(chǔ)上去做，使之規(guī)范化、制度化。首先要合理確定最低生活保障的對(duì)象。一般包括因缺少勞動(dòng)力、收入極低而造成的生活困難的家庭；因病、殘疾或自然災(zāi)害致窮的家庭；孤寡老幼等“五?！睂?duì)象。其次要科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)，從而既能保證農(nóng)村貧困人口的最低生活，又能防止因標(biāo)準(zhǔn)過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收支等因素，確定一個(gè)科學(xué)的、可行的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。

[本文為河南省政府決策研究招標(biāo)課題《河南農(nóng)村居民社會(huì)保障制度研究》階段成果]

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（作者單位：河南檢察職業(yè)學(xué)院 河南鄭州 451191）

（責(zé)編:賈偉）