對基層央行履職審計轉(zhuǎn)型的思考

劉瑞芬

摘 要：經(jīng)過幾年的審計探索，領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計已成為人民銀行內(nèi)審部門最主要的工作形式之一，并已逐漸成為人民銀行內(nèi)部監(jiān)督體系中的一個重要環(huán)節(jié)。隨著內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作的深入推進，如何進一步深化中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計便成為亟待解決的課題。文章對基層央行履職審計中存在的問題及完善建議進行了探討。

關(guān)鍵詞:人民銀行 履職審計 轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F839.65文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）07-171-02

2005年，中國人民銀行經(jīng)過試點后，推出了一種新的審計形式——領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計。經(jīng)過這幾年的審計探索，領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計已成為人民銀行內(nèi)審部門最主要的工作形式之一，并已逐漸成為人民銀行內(nèi)部監(jiān)督體系中的一個重要環(huán)節(jié)。隨著內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作的深入推進，如何進一步深化中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計便成為亟待解決的課題。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計的必要性

根據(jù)《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計辦法（試行）》規(guī)定，中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部在一定時期內(nèi)履行業(yè)務(wù)管理職責(zé)的情況進行監(jiān)督、檢查和評價的活動。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計有助于促進各級人民銀行更好地履行中央銀行職責(zé)。隨著改革和發(fā)展的深入，人民銀行在實施維護金融體系穩(wěn)定、金融宏觀調(diào)控、提升金融服務(wù)水平、構(gòu)建和諧金融生態(tài)、促進經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展方面的地位和作用更加突出、職能更加重要，得到的關(guān)注也越來越多。因此，有效維護人民銀行自身的信譽和形象，就顯得越來越重要。領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計對象，以業(yè)務(wù)和管理活動為審計內(nèi)容，基本涵蓋了體現(xiàn)人民銀行主要職能的各項業(yè)務(wù)，通過審計活動可以更好地促進人民銀行各級行依法、充分、有效地履行職責(zé)，促進央行各項工作水平的提高。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計豐富了干部監(jiān)督的內(nèi)容，有助于領(lǐng)導(dǎo)干部加強自律、拓寬了干部監(jiān)督渠道，提高決策和管理能力。通過領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計可以發(fā)現(xiàn)被審計單位在管理決策、內(nèi)部控制、工作運行、業(yè)務(wù)操作等方面存在的問題，既發(fā)現(xiàn)問題又肯定成績，在查處和糾正問題的同時發(fā)揮正向引導(dǎo)作用。特別是履職審計將發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)工作人員的職責(zé)掛鉤，全面落實問題責(zé)任，履職審計得出的結(jié)論可以為干部考核和使用提供重要的參考依據(jù)，對完善干部監(jiān)督考核機制具有重要的作用。

3.領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計符合內(nèi)部審計工作的發(fā)展方向，有助于更好地發(fā)揮內(nèi)審作用，提高內(nèi)審工作的水平和層次。領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計體現(xiàn)了“人與事結(jié)合”、“權(quán)利義務(wù)與責(zé)任結(jié)合”，拓展了審計領(lǐng)域和空間，較之以單純業(yè)務(wù)活動為重點的其他審計，將審計內(nèi)容拓展到了復(fù)合的管理活動，與國際上通行的“績效審計”更為貼近，具有管理審計的特點，有利于內(nèi)審部門強化自身特色，促進業(yè)務(wù)發(fā)展。同時履職審計突出審計時效，監(jiān)督關(guān)口前移，對風(fēng)險隱患進行預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)不足，促進問題及時得到整改，既有利于被審計單位的風(fēng)險防范、價值提升，有利于被審領(lǐng)導(dǎo)干部總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、提升履職能力，也有利于發(fā)揮內(nèi)審的監(jiān)督作用。

二、制約領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計深入發(fā)展的因素

1.配套制度滯后，審計內(nèi)容不全面。為了加強對人民銀行各級領(lǐng)導(dǎo)干部的審計監(jiān)督，總行制定出臺了《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計辦法》(試行)，下發(fā)了《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計指南》，就履職審計內(nèi)容、審計方法和程序、責(zé)任認(rèn)定與處理進行了明確，但對于領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計的審計周期等有關(guān)規(guī)定比較模糊，配套制度和程序也不完善，尤其是對于同級監(jiān)督方式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)定，各單位往往都是根據(jù)自身實際自主實施，同級監(jiān)督工作缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔勤政和黨風(fēng)廉政建設(shè)情況在審計內(nèi)容中沒有涉及，缺乏對上述重要內(nèi)容的審計，內(nèi)審部門做出的評價結(jié)論是不全面的。

2.審計評價難以準(zhǔn)確把握。目前仍然缺乏一套科學(xué)、完整的履職審計評價指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，對領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計評價的評價標(biāo)準(zhǔn)、用語規(guī)范等做出明確規(guī)定。履職審計報告中對審計對象在履行職責(zé)過程中所取得的實際成績，多使用鑒定性或結(jié)論性的語言，而采用客觀事實和具體數(shù)據(jù)說話較少，甚至存在超越審計權(quán)限和范圍、狹隘片面、只涉及事不涉及人的簡單評價。同時，由于內(nèi)審人員對審計對象如何評價無據(jù)可依，缺少定量評價，主要取決于自己的主觀判斷作出定性評價，存在一定的主觀隨意性，不同的被審計對象之間也缺乏可比性，不僅影響審計評價的有效性，還易帶來審計風(fēng)險。

3.責(zé)任界定存在困難。履職審計中，直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的界限難以劃清，集體決策與個人決策的界限難以劃清。特別是在對行長履職審計時，行長在承擔(dān)具體分工的同時，還身兼國庫主任、發(fā)行庫主任、外匯管理局局長等職務(wù)，同時還承擔(dān)《中華人民共和國會計法》規(guī)定的單位負(fù)責(zé)人是本單位會計財務(wù)的直接責(zé)任人、以及其他一些工作的第一責(zé)任人責(zé)任，在履職審計中發(fā)現(xiàn)上述業(yè)務(wù)中的問題，很難對行長劃清、確定直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。同時，在實際決策過程中，易出現(xiàn)行長或部門主要負(fù)責(zé)人一人說了算的現(xiàn)象，是否經(jīng)過集體討論形成集體決策，作為審計人員只能通過審閱當(dāng)時的會議紀(jì)要來確定，而由于有些會議記錄不全面或不細致，特別是對決策失誤形成的損失發(fā)生的決策風(fēng)險，僅通過查閱會議紀(jì)要來確定是集體決策造成的失誤，還是個人決策造成的失誤顯得過于簡單，同時，決策風(fēng)險往往要經(jīng)過一段時間才能逐漸暴露出來，如果會議記錄不細致、不全面很難確定相應(yīng)的責(zé)任人員。

4.審計結(jié)論難以全面執(zhí)行。一是審計處理不到位?！掇k法》中要求針對履職審計中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)對審計對象進行責(zé)任認(rèn)定，并至少給予誡勉談話的審計處理。但實際工作中，部分基層行領(lǐng)導(dǎo)以保護干部工作積極性為由，并不認(rèn)真執(zhí)行責(zé)任追究。因此，內(nèi)審部門做出的審計結(jié)論多限于對查出問題的整改建議，而很少涉及對責(zé)任人的處罰意見，監(jiān)督的威懾力遠遠不夠。二是審計問題整改困難。由于內(nèi)審部門對被審計部門只有建議權(quán)，沒有處理權(quán)，同級審計監(jiān)督權(quán)威性不強，加之督查力度不大，對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題及其整改要求，職能部門往往重視不夠，執(zhí)行不力，即使整改，也往往是就事論事，整改不徹底、不到位，致使屢查屢犯、前查后犯的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，對此內(nèi)審部門也缺乏有效的制約手段。三是履職審計評價與結(jié)論未能與干部管理有機結(jié)合起來，兩者脫節(jié)，審計成果沒有得到較好的轉(zhuǎn)化，履職審計作用發(fā)揮有限。同時，因為沒有建立一個有效的內(nèi)審聯(lián)系機制和資源信息網(wǎng)絡(luò)，人事、紀(jì)檢監(jiān)察、業(yè)務(wù)主管科室等部門日常檢查考核所掌握的被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的一些情況，內(nèi)審部門無法有效利用，影響到整個履職審計的綜合效果。

三、對領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計轉(zhuǎn)型工作的建議

1.加強研究,逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計內(nèi)容在《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計辦法（試行）》中的規(guī)定較為詳細，但其涉及面還應(yīng)更全面一些。雖然“思想品德、工作能力、干部任免管理”主要由人事部門考核監(jiān)督，“黨風(fēng)廉政建設(shè)”主要由紀(jì)檢監(jiān)察部門考核監(jiān)督，但是內(nèi)審部門可以會同人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門一起進行履職審計，這是可行的，也是必要的。同時，內(nèi)審部門可通過人事、紀(jì)檢、內(nèi)審聯(lián)系會制度，共同監(jiān)督。這樣既可以提高審計內(nèi)容的全面性，同時也可以適當(dāng)?shù)販p少全面審計或離任審計，節(jié)約審計資源，降低審計成本。

2.積極探索,切實做好審計評價。履職審計評價是一個內(nèi)涵豐富的課題，有待我們在工作中不斷探討，進一步完善評價體系，以期對領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進行科學(xué)評價，充分發(fā)揮履職審計在干部管理工作中的監(jiān)督作用，促進領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力的提升。鑒于目前人民銀行還沒有建立統(tǒng)一的崗位責(zé)任評價體系，故在履職審計結(jié)果評價上應(yīng)力求遵從以下原則：一是抓住與審計對象履職直接相關(guān)問題的主要方面，突出重要性。二是堅持客觀公正的原則，克服主觀片面性。三是事實認(rèn)定和把握要強調(diào)準(zhǔn)確性。四是對履職期間問題的分析應(yīng)考慮到連續(xù)性。五是審計評價的形成應(yīng)經(jīng)過有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，體現(xiàn)審慎性；六是做好量化評價和定性評價相結(jié)合。同時，審計評價中應(yīng)注意以下幾個問題：一是對于有爭議或雙方持有保留意見的審計事項，應(yīng)在審計報告中采用“寫實”的手法對審計事實進行詳實描述，盡量不發(fā)表結(jié)論式的評價意見。二是建議相關(guān)部門開發(fā)定量評價指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)提取和計算的信息系統(tǒng)，同時對指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)考慮各基層行業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)量不盡相同的實際情況，使之具有真實的可比性。三是對履行職責(zé)審計中發(fā)現(xiàn)的問題，需先明確問題的性質(zhì)，按所承擔(dān)的責(zé)任準(zhǔn)確界定責(zé)任，劃分為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主管責(zé)任和直接責(zé)任，分別落實到審計對象和當(dāng)事人。四是慎重評價被審計單位以及領(lǐng)導(dǎo)人的成績。堅持依據(jù)事實、依據(jù)法律法規(guī)進行評價，不得超越審計權(quán)限、超出審計范圍、脫離審計事實進行評價，防范評價風(fēng)險。

3.明確責(zé)任界定，嚴(yán)肅審計定性。對領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任認(rèn)定和評價結(jié)論是領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計的最終落腳點，必須做到責(zé)任界定清晰，評價客觀公正，語言精確，措辭恰當(dāng)，避免使用模棱兩可、易生歧意的語句。建議總行及時總結(jié)開展領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計的經(jīng)驗，盡快出臺關(guān)于規(guī)范責(zé)任認(rèn)定和評價結(jié)論的指導(dǎo)意見。審計實踐中，內(nèi)審人員下結(jié)論、做評價要做到三“精確”。一是證據(jù)要精確，審計證據(jù)必須合法、有效，事實要確鑿，數(shù)字要核實，對不充分、未落實、不相關(guān)的事實數(shù)據(jù)不作評價。二是取舍要精確，依據(jù)重要性原則甄選事實，做到詳略得當(dāng)，突出重點，對能夠體現(xiàn)被審計對象履行職責(zé)特點的方面重點評價。三是責(zé)任界定要精確，嚴(yán)格按照規(guī)定認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，正確評價領(lǐng)導(dǎo)干部的功過是非、責(zé)任輕重，并注意劃分三個界限，即前任責(zé)任與現(xiàn)任責(zé)任，主觀責(zé)任與客觀責(zé)任，集體責(zé)任與個人責(zé)任。

4.建立機制，促進審計結(jié)論有效執(zhí)行。一是建立審計過程溝通聯(lián)系機制。內(nèi)審部門定期向紀(jì)檢監(jiān)察和組織、人事等部門通報工作進展情況，發(fā)現(xiàn)重大違規(guī)違紀(jì)問題及時向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事部門匯報，取得支持和配合；二是建立定期通報機制。每年應(yīng)將同級履職審計和其他審計中所發(fā)現(xiàn)的問題及其審計建議，在全行進行通報，促進被審計部門及時完善有關(guān)規(guī)章制度，從管理上堵塞漏洞，強化內(nèi)控，也可促使其他部門及時糾正自身存在的同類問題；三是建立責(zé)任追究機制。根據(jù)審計問題性質(zhì)和嚴(yán)重程度，對責(zé)任人分別采取誡勉談話、通報批評、經(jīng)濟處罰直至黨紀(jì)、政紀(jì)處分等方式予以處理,營造有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究的監(jiān)督氛圍，維護內(nèi)審監(jiān)督的嚴(yán)肅性；四是建立整改督查機制。內(nèi)審部門要督促被審計部門認(rèn)真落實審計問題整改責(zé)任，及時制定整改計劃和措施，限期進行整改，并對整改過程及結(jié)果實施全面跟蹤監(jiān)督，必要時采取后續(xù)審計手段，對整改不力、整改不到位、屢查屢犯的部門和人員，按規(guī)定進行處罰，確保內(nèi)審整改意見得到貫徹執(zhí)行，維護內(nèi)審的權(quán)威性；五是建立考核約束機制。一方面，基層行要將履職審計結(jié)論納入干部人事檔案和廉政檔案進行管理，并在選拔、任用干部時要充分考慮履職審計做出的評價結(jié)論以及整改落實情況，必要時征求內(nèi)審部門意見；另一方面，要將同級履職審計結(jié)果及審計問題整改情況納入全年工作綜合考核內(nèi)容，與職能部門及其負(fù)責(zé)人的績效考核、評先評優(yōu)等直接掛鉤，促進其增強責(zé)任意識，規(guī)范業(yè)務(wù)行為，提高履職水平。

參考文獻：

1.中國人民銀行內(nèi)審司.中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計指南〔M〕.北京：中國金融出版社，2008

2.唐衛(wèi)民.基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計的現(xiàn)狀與思考〔J〕.金融經(jīng)濟，2011（12）

（作者單位：中國人民銀行太原中心支行 山西太原 030002）

（責(zé)編：芝榮）