如何理解“怠于履行義務”

陳倩 劉聰

摘 要 行政法是指行政主體在行使行政職權(quán)和接受行政法制監(jiān)督過程中而與行政相對人、行政法制主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。行政主體義務的及時履行對行政相對人意義重大，而怠于履行義務的行為，既有客觀行為形式，也有主觀過錯的性質(zhì)。

關(guān)鍵詞 行政義務 行政主體 怠于履行

中圖分類號： D920.5 文獻標識碼：A

一、行政義務

所謂義務，是與權(quán)利相對的，在社會中每個個體都承擔著一定的義務，行政機關(guān)也不例外。

（一）行政義務的來源。

行政義務主要來源于以下幾方面：

第一，來源于明確的立法。立法是行政義務來源的主要形式，這是由行政機關(guān)的國家機關(guān)性質(zhì)和職權(quán)是由國家權(quán)力性質(zhì)所決定的。

第二，來源于行政機關(guān)的行為。在實踐中有些行政義務來自于行政機關(guān)先前所實施的行為，即行政機關(guān)實施了一定的行為之后，造成了一些違法的后果或者是產(chǎn)生了一定的危險，那么行政機關(guān)就有義務消除這些不利的后果。

第三，來源于行政職責。某些行政義務來源于行政機關(guān)的任務、身份、宗旨等這些原則的要求。

第四，來源于行政約定。這種行政約定主要是指來源于行政機關(guān)在履行行政合同、行政調(diào)解、行政指導過程中所簽訂的約束雙方的約定。

（二）行政義務的內(nèi)容。

行政義務，就是以行政道德的原則、規(guī)范的形式所明確肯定下來的政府的職業(yè)責任、職業(yè)任務和職業(yè)使命，即政府在其職業(yè)活動中應當履行的道德義務、職責、任務和使命。具體來說行政義務包括：

第一，作為義務。行政義務中最確定、最毫無爭議、最基本的一項內(nèi)容就是作為義務，即作出或?qū)嵤┬姓袨榈牧x務。

第二，做出一定行為的義務。這種義務指的是行政機關(guān)必須有一定的行為內(nèi)容。舉個例子，比如說行政機關(guān)對某食品加工廠進行食品安全的檢查，履行義務就不僅是一次檢查即可，必須保證對發(fā)現(xiàn)的安全隱患采取措施進行處罰等。

（三）行政義務的特點。

行政義務有無償利他性和自覺性兩個特點。無償利他性，就是指政府及其公務員履行行政義務，不以獲得利益為目的。自覺性體現(xiàn)行政義務是一種客觀外在的要求，具有外在約束性無需督促而自覺履行。

二、行政主體

行政主體是指享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動并獨立承擔由此產(chǎn)生的法律責任的組織。根據(jù)現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，國務院、國務院的行政機構(gòu)、地方各級人民政府、地方各級人民政府的派出機關(guān)、地方各級人民政府的職能部門、地方政府職能部門的派出機構(gòu)、法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的非行政機關(guān)組織都具有行政主體資格。

三、行政主體怠于履行義務

怠于履行義務的本質(zhì)，是指對義務不同程度的不履行，在客觀上表現(xiàn)為沒有實施義務所要求的行為或行為內(nèi)容程度沒有盡到義務。怠于履行義務，既包括了沒有實施某種有形的行為，也包括了雖然實施了一定的行為但沒有達到該義務所必須的程度，要有客觀性質(zhì)評價也要有主觀方面評價，怠于履行義務主要有以下幾種：

第一、不予答復，這是一種典型的不作為形式，是指行政機關(guān)對行政相對人的申請既不履行作為義務，也不明確予以拒絕的行為形式。

第二、拖延履行，即對行政義務的拖延履行，大多表現(xiàn)出漫不經(jīng)心、拖泥帶水的狀態(tài)。在大多數(shù)情況下，拖延都與期限相關(guān)，但在生活中，沒有法定或指定期限也同樣能夠產(chǎn)生怠于履行義務的拖延。

第三、沒有實施防止危險的行為。在特定條件下，行政機關(guān)對于已經(jīng)產(chǎn)生的危險狀態(tài)，有采取措施防止的義務，如果行政機關(guān)不采取相應措施，就不可能防止危險的發(fā)生，也就構(gòu)成了怠于履行行政義務。

第四、沒有制止危害的發(fā)生。這種情況下行政機關(guān)雖然實施了一定的行為，但是沒有盡到應有的注意義務或者沒有采取足夠的措施，沒有成功地防止危害結(jié)果的發(fā)生。

四、怠于履行義務的后果和賠償責任

（一）怠于履行義務的后果。

行政機關(guān)是國家機關(guān)，在行使公權(quán)力的同時也必須履行行政義務。在實踐中行政機關(guān)與行政相對人的關(guān)系是不對等的，也就是說行政機關(guān)的地位要比行政相對人高。所以如果行政主體怠于履行義務，就會導致行政機關(guān)無法履行國家賦予的公權(quán)力，而行政相對人的利益也會因此遭到損害，導致國家機關(guān)的公信力下降，引起社會矛盾。

（二）怠于履行義務的責任。

縱觀世界各國的國家賠償制度，都承認怠于履行行政義務也要承擔國家賠償責任?？陀^地說，目前在我國公民權(quán)益受損在現(xiàn)行賠償制度中無法順暢無阻的獲得救濟。值得肯定的是，我國《國家賠償法》雖然沒有明確規(guī)定出不作為或怠于履行義務要承擔國家賠償責任，但是司法解釋和國家賠償?shù)膶嵺`在原則上是認可的。就目前我國的實際情況來說，我們既要加快從立法層面確定怠于履行義務的賠償制度的步伐，在立法上需要進一步完善由怠于履行義務而引起的賠償制度，必須切實加大力度以減少行政主體怠于履行義務的情況?！?/p>

（作者：遼寧大學法學院2010級法律碩士（非法學））

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