被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的困境與對(duì)策

伊寶德　趙宏燕

摘要：被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家為保障被征地農(nóng)民老有所養(yǎng)而推出的一項(xiàng)制度安排。但該制度尚存立法缺位、保險(xiǎn)體系單一、籌資渠道不暢、籌資水平低等問題，為進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，須采取健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度、構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、理順籌資渠道、提高籌資水平等舉措。

關(guān)鍵詞：被征地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；養(yǎng)老保險(xiǎn)模式；籌資渠道

中圖分類號(hào)：F840.612文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）23-0083-02

隨著城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)用地被征用，催生出一個(gè)急劇膨脹的社會(huì)群體——被征地農(nóng)民。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的報(bào)告，1987—2001年間造成的被征地農(nóng)民數(shù)量至少達(dá)3 400萬人，2000—2030年間還將增加7 800萬人，這意味著中國(guó)失地農(nóng)民規(guī)模將超過1億人口。建立健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為其提供穩(wěn)定的基本生活保障，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)之目標(biāo)，確保社會(huì)和諧安定，已成為各級(jí)政府努力實(shí)現(xiàn)的施政目標(biāo)之一。

一、被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的困境

農(nóng)民承包的土地一旦被征用，將會(huì)面臨失業(yè)和老無所養(yǎng)的困境。為此，中央要求各地方政府結(jié)合本地實(shí)際，制定政策，實(shí)施被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而地方政府卻基于發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加財(cái)政收入的考量，對(duì)建立、完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的動(dòng)力不足、積極性不高，導(dǎo)致被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨諸多困境。

（一）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)立法缺位

從中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法進(jìn)程看，迄今尚無一部規(guī)范被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)性立法。即便是近期頒布實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，也無被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的具體規(guī)定。關(guān)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則性規(guī)定，主要體現(xiàn)在黨中央國(guó)務(wù)院的政策文件中，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市化速度。各地為確保被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，結(jié)合本地實(shí)際制定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的政策文件，大多屬于市縣層級(jí)，省級(jí)政策文件屈指可數(shù)。上述政策文件的理念、內(nèi)容各異，地方特色鮮明，相互協(xié)調(diào)融合性差，且缺乏穩(wěn)定性，嚴(yán)重制約了全國(guó)統(tǒng)一的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與發(fā)展。

（二）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系單一

目前，中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已實(shí)現(xiàn)制度上的全覆蓋，但多層次多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系尚在建設(shè)中。從各地被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施情況看，仍以政府主導(dǎo)、組織實(shí)施的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，給補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)及商業(yè)保險(xiǎn)的空間極小。農(nóng)民承包的土地被征用后大多成為 “種地?zé)o田、工作無崗、社保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的“四無農(nóng)民”，原來享有的土地保障喪失殆盡，進(jìn)而導(dǎo)致家庭保障功能的極度弱化，其未來生計(jì)保障面臨諸多的不確定性。被征地農(nóng)民面臨較城鎮(zhèn)居民、非被征地農(nóng)民倍增的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，體系單一的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)難以應(yīng)對(duì)，亟須構(gòu)建多層次多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系予以應(yīng)對(duì)，轉(zhuǎn)移化解被征地農(nóng)民面臨的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，解除其后顧之憂。

（三）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資渠道不暢、籌資水平低

被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金通過三個(gè)渠道籌集：被征地農(nóng)民所得的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)；村集體給予被征地參保人員和被征地養(yǎng)老人員的補(bǔ)助；政府從土地出讓收益中劃撥給被征地參保人員和被征地養(yǎng)老人員的補(bǔ)貼[1]。各地政府在履行出資責(zé)任時(shí)存在與民爭(zhēng)利的情況，更有甚者，憑借政府的強(qiáng)勢(shì)地位弱化其出資責(zé)任，降低出資數(shù)額或出資比例，不按時(shí)劃撥財(cái)政補(bǔ)貼資金，擠占挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在改革開放后，大多因不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而凋敝，村集體補(bǔ)助資金難以落實(shí)到位，若從村集體獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)中列支，還要面對(duì)擠占挪用、侵占貪污等違規(guī)違法現(xiàn)象大量發(fā)生，村集體盡量逃避出資責(zé)任，即使無法逃避也要降低出資數(shù)額或出資比例等諸多問題。被征地農(nóng)民是社會(huì)弱勢(shì)群體中最弱勢(shì)的部分，大多數(shù)被征地農(nóng)民的收入水平在征地后不升反降，嚴(yán)重制約其養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能力，有限的征地補(bǔ)償安置費(fèi)，在彌補(bǔ)日常生活開支后所剩無幾，再拿出一部分繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)更是捉襟見肘。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資渠道不暢、籌資水平低，已成為有效解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的最大障礙。

二、完善被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)策

被征地農(nóng)民身份的過渡性，使其在經(jīng)濟(jì)能力、職業(yè)活動(dòng)范圍、流動(dòng)性等方面，既不同于城市居民，也不同于非被征地農(nóng)民，因而這一群體在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面存在特殊的需求。為此，須進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，彌補(bǔ)政府主導(dǎo)型的城市化給被征地農(nóng)民帶來的損失。

（一）完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系

立法先行、制度跟進(jìn)是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)得以實(shí)現(xiàn)的前提和保障。目前關(guān)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的法律以地方規(guī)章或部門規(guī)章為主，層級(jí)較低。鑒于各地被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)差異性過大，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院適時(shí)制定《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，擬定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本原則、適用范圍、制度框架，養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，籌資渠道，明確政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城保、農(nóng)保銜接預(yù)留制度接口等。國(guó)家應(yīng)根據(jù)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上適時(shí)修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》，補(bǔ)充有關(guān)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的規(guī)定，也可制定《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》等單行法律法規(guī)，建立健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系[2]。為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施提供法律依據(jù)，為各地開展被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)探索提供有力的法律支持。各地應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際，在上位法律法規(guī)的范圍內(nèi)制定符合本地實(shí)際的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，使上位法律法規(guī)的原則性規(guī)定落到實(shí)處。

（二）構(gòu)建多支柱的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

政府應(yīng)根據(jù)被征地農(nóng)民養(yǎng)老訴求，采取有效措施調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，在政府主導(dǎo)下參與構(gòu)建以被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民生活補(bǔ)貼為補(bǔ)充的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。政府在完善被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，從土地出讓收益中劃撥一部分資金，再以制度化安排從用地單位的土地增值收益中籌集一部分資金，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織再?gòu)乃玫耐恋匮a(bǔ)償費(fèi)擠出一部分資金，構(gòu)建被征地農(nóng)民補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，以彌補(bǔ)褒獎(jiǎng)被征地農(nóng)民為社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城市化進(jìn)程所作出的巨大犧牲及貢獻(xiàn)；政府亦可制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司與政府及有關(guān)部門密切合作，積極參與多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立和完善，如在保費(fèi)籌集上，政府給予政策支持，采用政府、集體、被征地農(nóng)民個(gè)人三方共同出資、合理負(fù)擔(dān)的方式，使被征地農(nóng)民能以較少的投入獲得一份商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司根據(jù)被征地農(nóng)民不同的養(yǎng)老需求，設(shè)計(jì)養(yǎng)老年金保險(xiǎn)、老年護(hù)理保險(xiǎn)等險(xiǎn)種；在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不能滿足其基本生活需要時(shí)，由政府為其提供被征地農(nóng)民生活補(bǔ)貼。

（三）理順籌資渠道、提高籌資水平

被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以建立并有效運(yùn)作的關(guān)鍵，是能否按時(shí)足額籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。首先，政府應(yīng)承擔(dān)主要的籌資責(zé)任。政府在征地過程中通過低價(jià)征用土地、高價(jià)出讓土地獲取高額差價(jià)，成為征地行為的最大受益者，2002年全國(guó)土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均每畝35.67萬人民幣，而對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常每畝1.5萬—3.5萬人民幣[3]。據(jù)國(guó)家有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，在當(dāng)前土地收益分配框架下，被征地的農(nóng)民僅得5%—10%，村一級(jí)得25%—30%，政府得60%—70%，因此，政府也是最有能力承擔(dān)被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)出資責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者。為確保政府按時(shí)足額履行出資義務(wù)，2006年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》等系列文件要求：“社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”。如征地單位不事先將被征地農(nóng)民一次性繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社保費(fèi)用存入勞動(dòng)保障部門指定的財(cái)政專戶，應(yīng)不予報(bào)批土地。在試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算時(shí)，應(yīng)在政府公共預(yù)算支出中增加對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金的安排，將被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金列入土地出讓收支預(yù)算管理范圍，將被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金收支預(yù)決算納入社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。按照誰(shuí)征地誰(shuí)負(fù)責(zé)保障的原則，各級(jí)政府要根據(jù)用地規(guī)劃，將被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需各項(xiàng)資金納入年度財(cái)政支出預(yù)算[4]。要進(jìn)一步理順籌資渠道，在政府財(cái)力不斷增長(zhǎng)的情況下逐步提高籌資水平。其次，農(nóng)村集體組織應(yīng)確保保費(fèi)補(bǔ)助的落實(shí)。對(duì)征地過程中農(nóng)村集體組織獲得的征地補(bǔ)償款，應(yīng)以法律法規(guī)或政策形式明確規(guī)定優(yōu)先保證被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的支付，并進(jìn)一步明確支付的數(shù)額或比例，保證補(bǔ)助資金按時(shí)足額到位，防止資金被擠占挪用，預(yù)防相關(guān)違法行為的發(fā)生。最后，被征地農(nóng)民應(yīng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。改變當(dāng)前征地收益分配不合理的局面，加大對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償力度，提高被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能力。

被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善事關(guān)被征地農(nóng)民切身利益的保護(hù)，更關(guān)乎城市化進(jìn)程與社會(huì)的安定和諧。針對(duì)現(xiàn)行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題，政府應(yīng)承擔(dān)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)、組織實(shí)施、監(jiān)督落實(shí)、最終出資人的重任，解除被征地農(nóng)民的后顧之憂，使之分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

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