基于不同村鎮(zhèn)農(nóng)村土地閑置原因的對(duì)比分析

徐鄒華 楊君 朱玲瑤

摘要：造成農(nóng)村土地閑置的原因很多，不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地閑置又各有不同。因此，以湖南省的田坪、龍光橋、新安鄉(xiāng)、火廠坪四鎮(zhèn)為例，通過參與式訪談、問卷調(diào)查、實(shí)地測(cè)量等方式，結(jié)合數(shù)理統(tǒng)計(jì)對(duì)四鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地閑置原因進(jìn)行對(duì)比分析。結(jié)果顯示：經(jīng)濟(jì)條件和交通條件是導(dǎo)致四鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地閑置情況不同的主要原因；外出務(wù)工是導(dǎo)致四鎮(zhèn)土地閑置的典型原因，且是宅基地和耕地閑置的最主要原因；不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)相同地類閑置的最主要原因又有區(qū)別，其中，宅基地閑置主要受人口的遷入遷出和住房環(huán)境的影響，耕地利用受農(nóng)業(yè)收入和耕地本身自然條件影響最大，教育用地則主要是受生源減少的影響。

關(guān)鍵詞：土地利用；閑置土地；閑置原因；農(nóng)村

中圖分類號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）23-0030-02

土地是人類賴以生存的寶貴資源，閑置土地不僅造成了資源的不合理利用，加劇了人地矛盾，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擾亂了城市土地市場(chǎng)，加劇土地市場(chǎng)投機(jī)行為，激化土地資源的供需矛盾，還會(huì)增加建設(shè)用地對(duì)農(nóng)地的侵占，加大農(nóng)用地尤其是耕地保護(hù)的壓力，也不利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，更不符合“十分珍惜、合理利用土地切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策” 。閑置土地還不利于村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，不符合《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》中的關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治、加強(qiáng)對(duì)“空心村”用地的改造的目標(biāo)，更不符合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的要求，還會(huì)使農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)值得不到體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)投入浪費(fèi)，耕地質(zhì)量和生態(tài)經(jīng)濟(jì)功能衰退，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也會(huì)給構(gòu)建兩型社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村帶來嚴(yán)峻的挑。

農(nóng)村土地閑置是指多種原因綜合導(dǎo)致的一種拋荒、棄耕或未充分利用的狀態(tài)，包括隱性閑置和顯性閑置、農(nóng)業(yè)閑置和非農(nóng)建設(shè)閑置。農(nóng)村閑置土地與兩型社會(huì)建設(shè)要求是背道而馳的，危害巨大，會(huì)影響糧食安全并造成土地質(zhì)量下降；影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。現(xiàn)今，我國(guó)農(nóng)村土地利用的浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，閑置地類較多，各種土地季節(jié)性拋荒時(shí)有所現(xiàn)，閑置土地的處理法規(guī)不完善。且城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展導(dǎo)致了農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象呈現(xiàn)逐步加劇的態(tài)勢(shì) 。本文以湖南省的田坪鎮(zhèn)、龍光橋鎮(zhèn)、新安鄉(xiāng)鎮(zhèn)、火廠坪鎮(zhèn)四鎮(zhèn)為例，通過實(shí)地調(diào)查，分析不同自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件下導(dǎo)致農(nóng)村土地閑置的最主要原因。

一、研究區(qū)域閑置土地基本情況

研究區(qū)域?yàn)樾禄h田坪鎮(zhèn)、臨澧縣新安鎮(zhèn)新安鄉(xiāng)、益陽(yáng)市赫山區(qū)龍光橋鎮(zhèn)龍光橋鎮(zhèn)、和邵東縣火廠坪鎮(zhèn)通過實(shí)地調(diào)研（包括實(shí)地測(cè)量、走訪及問卷調(diào)查，收集有效調(diào)查問卷178份），發(fā)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)有閑置地類主要為閑置宅基地、耕地及部分教育用地。其中，以宅基地和耕地閑置最常見。宅基地閑置的原因主要集中在外出務(wù)工導(dǎo)致的季節(jié)性閑置，人口遷出導(dǎo)致的常年性閑置，經(jīng)濟(jì)收入增加的建新離舊導(dǎo)致的舊宅整體或部分閑置，居住環(huán)境太差導(dǎo)致的搬離原住房的整體閑置及原住房太舊的離舊建新。耕地閑置主要原因?yàn)槿丝诘倪w出和無處務(wù)工，自然災(zāi)害及耕地的利用環(huán)境差和農(nóng)業(yè)收入低導(dǎo)致的棄耕。其中，貧困山區(qū)影響耕地利用的最主要因素為無處務(wù)工和自然災(zāi)害。經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)村耕地利用受農(nóng)業(yè)收入的影響較大。

二、幾種主要地類的閑置原因

通過對(duì)農(nóng)村閑置地類進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，閑置土地主要可以分為兩大類：農(nóng)業(yè)閑置地和非農(nóng)建設(shè)閑置地，具體表現(xiàn)為宅基地閑置、耕地閑置和教育用閑置等。其中，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地閑置的主要原因各有不同。

（一）宅基地閑置原因

城市化和工業(yè)化為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展作出貢獻(xiàn)的同時(shí)也帶來了一些消極的影響，如農(nóng)村人口減少、農(nóng)村土地閑置及房屋空置等現(xiàn)象。而宅基地閑置作為農(nóng)村閑置土地中的主要閑置類型，其閑置原因較復(fù)雜，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然及制度等多種因素，且一宗宅基地閑置可能是多因素造成。但是影響各鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地閑置的最主要原因又不一致。我們把影響宅基地閑置的原因分為以下幾類：人口遷出閑置；外出務(wù)工季節(jié)性閑置；經(jīng)濟(jì)收入增加擇地蓋新房；原住房太舊需蓋新房；居住環(huán)境差搬至交通條件位置好的地方使原房子閑置；村鎮(zhèn)規(guī)劃導(dǎo)致的閑置及其他。對(duì)影響各鎮(zhèn)的宅基地閑置原因進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)田坪鎮(zhèn)導(dǎo)致宅基地最主要因素為原住房已太舊，這說明經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和村民生活水平的提高后原有住房已不能滿足現(xiàn)有人口的生活需求，從側(cè)面可以認(rèn)為該村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)條件差、收入水平較低，處于建設(shè)用地快速增長(zhǎng)階段。龍光橋鎮(zhèn)則是務(wù)工、占地作為宅基地閑置的主要因素，該鎮(zhèn)所處的地理位置好，離赫山區(qū)和益陽(yáng)市政府近，交通便利，經(jīng)濟(jì)條件較好，且處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，工業(yè)開發(fā)需拆遷導(dǎo)致了占地思想比較嚴(yán)重。外出務(wù)工是導(dǎo)致新安鄉(xiāng)宅基地閑置的主要因素，該村經(jīng)濟(jì)條件較好。原住房舊和居住環(huán)境差是導(dǎo)致火廠坪鎮(zhèn)宅基地閑置的主要因素，該鎮(zhèn)靠近衡邵高速公路和G320國(guó)道，導(dǎo)致現(xiàn)住房主要沿公路分布而住房大部分閑置和少部分利用率不高（圖2）。

（二）耕地閑置原因

耕地閑置的原因較宅基地簡(jiǎn)單，主要是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)因素和自然因素。社會(huì)因素包括農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、人口結(jié)構(gòu)的改變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整主要表現(xiàn)在勞動(dòng)力人口中第三產(chǎn)業(yè)人口比重越來越大，外出務(wù)工率高達(dá)50%以上；人口結(jié)構(gòu)改變則表現(xiàn)在老年人口增加，勞動(dòng)人口占總?cè)丝诒戎叵鄬?duì)減少，加之農(nóng)村勞動(dòng)力的外流使對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入更加減少，較偏遠(yuǎn)的和利用環(huán)境較差的土地閑置達(dá)50%以上。經(jīng)濟(jì)因素主要是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的增加和農(nóng)業(yè)收入的相對(duì)偏低導(dǎo)致的農(nóng)民棄農(nóng)務(wù)工情形，該種情況在經(jīng)濟(jì)收入較高的龍光橋鎮(zhèn)和火廠坪鎮(zhèn)表現(xiàn)十分明顯，農(nóng)業(yè)收入偏低是導(dǎo)致倆鎮(zhèn)耕地閑置的主要原因。自然因素主要是指自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。其中，田坪鎮(zhèn)耕地利用受自然因素影響最大，火廠坪鎮(zhèn)和新安鄉(xiāng)則主要受外出務(wù)工導(dǎo)致的勞動(dòng)力不足影響，龍光橋則主要是農(nóng)業(yè)收入低導(dǎo)致的閑置。從整體來看，導(dǎo)致耕地閑置的主要因素有人口遷出、外出務(wù)工、農(nóng)業(yè)收入低、土壤肥力差及自然災(zāi)害等。在經(jīng)濟(jì)條件較好的地方，外出務(wù)工是導(dǎo)致土地閑置的最主要原因（圖3）。

（三）教育用地閑置原因

教育用地閑置主要是生源減少、教學(xué)質(zhì)量差及在外就學(xué)等造成的，這與我國(guó)的計(jì)劃生育政策和前些年希望小學(xué)的興建有關(guān)。但是，部分教育用地已經(jīng)改造再利用，主要作為村辦公場(chǎng)所和慈善用地。其中，導(dǎo)致教育用地閑置的最主要因素為生源減少（圖4）。

三、四鎮(zhèn)閑置土地處理對(duì)策及建議

田坪鎮(zhèn)屬于經(jīng)濟(jì)條件和交通條件雙差型，影響耕地利用的主要因素為自然災(zāi)害（旱災(zāi)，水災(zāi)）和外出務(wù)工勞動(dòng)力的減少，其中旱災(zāi)為影響耕地利用的最主要因素。主要解決措施是興建水利設(shè)施，從河中引水和修建水庫(kù)蓄水來減少災(zāi)害對(duì)土地利用的影響，應(yīng)當(dāng)作為興建農(nóng)田水利的重點(diǎn)區(qū)域；宅基地閑置的主要原因是外出務(wù)工季節(jié)性的閑置和原住房太舊的建新離舊，主要措施是嚴(yán)格宅基地的審批，加強(qiáng)對(duì)未利用地的開發(fā)，新建宅基地盡量不占用基本農(nóng)田，嚴(yán)格基本農(nóng)田的保護(hù)。對(duì)已有閑置宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織促進(jìn)流轉(zhuǎn)利用。

龍光橋鎮(zhèn)屬于經(jīng)濟(jì)條件較好和交通條件好型。耕地閑置的主要原因是外出務(wù)工和收入低，宅基地閑置的主要原因是占地和務(wù)工，針對(duì)該種情況可以建立租賃中介市場(chǎng)對(duì)閑置土地進(jìn)行利用，其較好的經(jīng)濟(jì)條件和方便的交通條件能夠?yàn)橥馏w租賃提供保證。

新安鄉(xiāng)屬于經(jīng)濟(jì)條件和交通條件較好型，其導(dǎo)致耕地閑置的主要原因?yàn)槿丝谕獬龊蛣趧?dòng)收入低導(dǎo)致的棄耕。主要解決措施為耕地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)。代耕為最主要流轉(zhuǎn)方式，可組織專人耕種，誰耕種誰受益，并出臺(tái)相關(guān)政策保障耕種人的權(quán)利和鼓勵(lì)對(duì)閑置耕地的利用。宅基地閑置應(yīng)以季節(jié)性閑置為主。所以，從根本上解決該種類（下轉(zhuǎn)41頁(yè)）（上接31頁(yè)）型的閑置是加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，加大科技力量的投入力度，使農(nóng)民愿意種地和樂意種地。

火廠坪鎮(zhèn)屬于經(jīng)濟(jì)條件和交通條件雙好型，耕地閑置的主要原因是外出務(wù)工和農(nóng)業(yè)收入低，宅基地閑置主要是住房舊和環(huán)境差。該地區(qū)優(yōu)越的交通條件是影響農(nóng)村居民點(diǎn)布局的重要因素，其可能導(dǎo)致農(nóng)戶沿路建房而舊房閑置。但是，該地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件較好，可以為土地整理提供較好的資金保障。所以，該種類型地區(qū)的閑置可以建立農(nóng)村土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度和鼓勵(lì)進(jìn)行土地整理[10]。

結(jié)語(yǔ)

分析不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同地類的閑置情況，得出不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)相同地類閑置的最主要原因存在明顯區(qū)別，經(jīng)濟(jì)和交通條件是導(dǎo)致四鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地閑置情況不同的主要原因。其中，宅基地閑置主要受人口的遷入遷出和住房環(huán)境的影響，耕地利用受農(nóng)業(yè)收入和耕地本身自然條件影響最大，教育用地則主要是生源減少的影響。