寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路建設(shè)及運營管理模式研究

劉明麗

（中鐵第四勘察設(shè)計院集團有限公司 線路站場設(shè)計研究處，湖北 武漢 430000）

1 概述

隨著城市規(guī)模的不斷擴大，城市交通擁擠及環(huán)境惡化等問題日益嚴重，發(fā)展城市軌道交通已成為解決這些問題的最佳途徑。同時，隨著鐵路的快速發(fā)展和城市格局的變遷，鐵路樞紐內(nèi)的許多聯(lián)絡(luò)線、支線、專用線逐漸失去了原有的地位和作用，或廢棄或萎縮，運能虛糜、設(shè)施閑置。利用既有鐵路資源參與城市及市郊客運，可以大大緩解城市交通緊張的局面，與修建地鐵、輕軌或其他城市軌道交通相比具有工程投資少、建設(shè)周期短等優(yōu)點，同時還能盤活既有鐵路資源，使地方政府和鐵路部門達到雙贏。

既有鐵路參與市郊客運前景非常廣闊，但目前我國利用既有鐵路參與市郊運輸整體上處于萎縮狀態(tài)，究其原因主要是建設(shè)、運營、管理體制的問題。為此，結(jié)合寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路項目，對其建設(shè)及運營管理模式進行探討。

2 既有鐵路參與城市及市郊客運的形式

目前，我國北京、上海、武漢等大城市都有利用既有鐵路參與城市及市郊客運的實例，歸結(jié)起來有以下 2 種形式。

2.1 利用既有鐵路通道新建城市軌道交通線路

城市內(nèi)部廢棄的鐵路位于市內(nèi)或市郊客運走廊上，而地方政府在該交通走廊上規(guī)劃有城市軌道交通線路，地方政府可向鐵路局出資購買土地或進行土地置換，取得土地所有權(quán)后，拆除既有鐵路，利用該通道新建城市軌道交通線路。線路采用城市軌道交通制式，由地方政府出資，成立軌道交通公司負責(zé)其建設(shè)及運營管理。如武漢軌道交通 1 號線，是利用舊京廣鐵路通道新建而成，采用城市軌道交通制式，由武漢市政府出資，武漢地鐵集團負責(zé)建設(shè)及運營。上海軌道交通 3 號線是利用原滬杭鐵路內(nèi)環(huán)線通道新建而成，采用城市軌道交通制式，由上海申通地鐵集團有限公司和沿線各區(qū)政府共同出資，組建上海軌道交通明珠線發(fā)展有限公司負責(zé)建設(shè)及運營。

2.2 改造既有鐵路開行市郊列車

市內(nèi)某些鐵路雖然運量萎縮，但仍承擔(dān)少量的鐵路運輸業(yè)務(wù)，因此可以充分利用其富余能力，組織開行市郊列車，為市郊客運服務(wù)。這些鐵路一般是樞紐內(nèi)行車量不大的既有干線或樞紐聯(lián)絡(luò)線、支線、專用線等，技術(shù)標準較低，設(shè)備設(shè)施陳舊，往往需要進行適應(yīng)性改造才能滿足公交化運輸?shù)男枰?。如單線需增建第二線提高通行能力，線路全封閉，增加車站，對既有車站進行改造配置售檢票、旅客乘降設(shè)備，改造信號系統(tǒng)等[1]。該類線路由于承擔(dān)了部分國鐵業(yè)務(wù)，一般采用國鐵制式，由地方政府和鐵道部共同出資，按現(xiàn)代企業(yè)制度成立合資公司負責(zé)項目的建設(shè)及資產(chǎn)管理，投入運營后將鐵路運輸業(yè)務(wù)委托給相關(guān)鐵路局負責(zé)。目前，國內(nèi)已開通運營的北京市郊鐵路 S2 線、即將開通運營的上海軌道交通 22 號線均是通過改造既有鐵路來實現(xiàn)市郊客運功能的實例。

2.2.1 北京市郊鐵路 S2 線

北京市郊鐵路 S2 線全長 82 km，利用既有京包鐵路、京通鐵路和康延支線改造而成，由北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司建設(shè)運營，該公司是北京市基礎(chǔ)建設(shè)投資有限公司與北京鐵路局共同組建的市郊鐵路投資公司，負責(zé) S2 線的初期改造及后期經(jīng)營管理，雙方各占股比 50%，運營管理委托北京鐵路局負責(zé)。S2 線于 2008 年 8 月 6 日開通運營，開行旅客列車 4 對 /d；采用計程票制，全程一等座票價 23 元，二等座票價 19 元。

北京市郊鐵路 S2 線運營 2 年多來，為方便市民出行和旅游起到了積極作用，但是由于票價過高、公交接駁配套設(shè)施不健全，一直處于高空置狀態(tài)。為此，北京市積極探索新的運營模式，將 S2 線從旅游客運線路調(diào)整為地區(qū)通勤線路，采用低票價政策吸引客流，1 站 5 元，2 站及以上 6 元，并由政府出資購買運營服務(wù)來彌補虧損，開行列車數(shù)量增加到 16 對 /d，早、晚發(fā)車時間加大發(fā)車頻率，滿足早、晚高峰市民通勤出行需求。北京市有關(guān)部門還對沿線各站及周邊道路、通道、標志進行了優(yōu)化改造，對沿線各站公交線路接駁和運力進行了調(diào)整并完善換乘組織方案，改善了 S2 線的換乘條件。自 2011 年 7 月 1 日實施新運營模式以來，客流大幅度上升，充分發(fā)揮了服務(wù)城市交通的功能，成為北京市區(qū)與沿線區(qū)縣間的重要客運通道。

2.2.2 金山鐵路支線(上海軌道交通 22 號線)

金山鐵路支線原是一條由上海市新橋鎮(zhèn)通往金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)的支線鐵路，主要為上海石化總廠服務(wù)，以貨運為主，客運為輔，由上海鐵路局管轄，但是由于運營以來客運量達不到要求，客運服務(wù)已于 2001 年停止。

為加快推進上海城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、改善城鎮(zhèn)居民的出行條件，鐵道部和上海市共同出資改建金山鐵路支線，由上海金山鐵路有限責(zé)任公司負責(zé)該線路的建設(shè)及資產(chǎn)管理，運營管理委托上海鐵路局負責(zé)。該工程總投資 48 億元，其中上海市出資 23.135 億元，為最大出資方；鐵道部安排鐵路債券 11.185 億元；合資公司貸款 6.52 億元。

改造后的金山鐵路支線全長 56.4 km，為一條由上海南站通往金山站的快速市郊鐵路，并納入上海市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，稱為上海軌道交通 22 號線。據(jù)規(guī)劃，2015 年金山鐵路支線開行旅客列車 36 對 /d，2025年將達到 52 對 /d。

2.3 利用既有鐵路開行市郊列車的經(jīng)驗與啟示

（1）改造既有鐵路開行市郊列車是發(fā)展市郊客運交通的一種重要形式。改造既有鐵路開行市郊列車，是利用既有鐵路資源參與市郊客運的最主要形式，應(yīng)用得也最為廣泛，北京 S2 線的成功運營、上海 22 號線的建設(shè)為此提供了寶貴的經(jīng)驗。

（2）采用政府主導(dǎo)下的多元投資模式。市郊鐵路主要服務(wù)于城市市郊范圍內(nèi)，投資大、公益性強，是城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)采用政府主導(dǎo)下的多元投資模式，即由地方政府及鐵道部主導(dǎo)，有條件還應(yīng)廣泛吸引社會資金。

（3）實行公交化的運營策略。市郊鐵路承擔(dān)的客流中，上下班通勤及通學(xué)客流占了很大比例，因此應(yīng)采用公交化的班次及低票價運營策略。

（4）政府應(yīng)建立補償機制。市郊鐵路的社會效益遠大于其經(jīng)濟效益，實行低票價策略后，收入更難以彌補運營支出，因此，要維持其正常運營，政府必須給予市郊鐵路運營補貼或者資源性補償。如北京 S2 線由政府出資購買運營服務(wù)來彌補虧損，政府 1 年補貼 1 億多元；即將開通的上海 22 號線亦準備由政府出資購買運營服務(wù)，目前正在商談具體的方案。

（5）政府應(yīng)完善城市公交、市政配套，改善換乘條件。公交化的運營要求市郊鐵路和市區(qū)公共交通方式必須要有良好的銜接，在時間、運能上能協(xié)調(diào)配合，方便旅客換乘，減少旅客在途時間，為旅客提供方便快捷的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此，地方政府應(yīng)完善市郊鐵路沿線各站的公交配套設(shè)施，最大限度地改善市郊鐵路的換乘條件。北京市政府通過改善 S2 線的換乘條件，對沿線各站及周邊道路、通道、標識均進行了優(yōu)化改造，對沿線各站公交線路接駁和運力也進行了調(diào)整，并完善了換乘組織方案，使客流得到進一步提升。

（6）運營管理模式主要取決于投資建設(shè)主體。運營管理模式主要是由資金來源決定，即投資主體決定運營管理體制。利用廢棄鐵路通道新建而成的軌道交通線路，一般由地方政府出資收購?fù)恋厥褂脵?quán)，建設(shè)及運營管理均由地方政府負責(zé)；由既有鐵路改造而成的市郊鐵路，由于承擔(dān)國鐵和市郊運輸 2 種業(yè)務(wù)，一般由鐵路部門和地方政府共同出資成立合資公司，運營管理則委托鐵路局負責(zé)。如北京 S2 線的運營管理已委托北京鐵路局負責(zé)，上海 22 號線的運營管理也計劃委托上海鐵路局負責(zé)。

3 寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路的建設(shè)及運營管理模式研究

3.1 項目背景

余慈地區(qū)區(qū)位獨特，在 2008 年杭州灣大橋開通之后，處于寧波銜接上海的橋頭堡位置，有利于寧波承接上海的經(jīng)濟輻射，但同時也表現(xiàn)出與寧波中心城區(qū)割裂發(fā)展的風(fēng)險。因此，為實現(xiàn)將余慈地區(qū)打造為寧波都市區(qū)副中心的戰(zhàn)略目標，構(gòu)建余慈地區(qū)與寧波中心城之間的快速、大容量、便捷的軌道交通聯(lián)系十分迫切和必要。

2009 年寧波市余慈地區(qū)軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中提出的新建市域線 S1 線、S2 線雖然能夠很好地實現(xiàn)以上功能，但投資大、工期長，短期內(nèi)難以實施；而既有蕭甬鐵路在 2012 年杭甬客運專線開通后能力將有很大富余，在蕭甬鐵路蜀山站接軌的余慈鐵路支線也有一定的富余能力，利用以上既有鐵路的富余能力開行寧波中心城至余慈地區(qū)的市郊列車，投資小、見效快，可作為實現(xiàn)余慈地區(qū)至寧波中心城快速、大容量公共交通的備選方案。寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路平面布置示意圖如圖 1 所示。

3.2 項目運營特征

（1）寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路項目涉及的蕭甬鐵路及余慈鐵路支線 2 段既有鐵路分屬于 2 家公司。蕭甬鐵路為合資鐵路，全長 144.2 km，屬于蕭甬鐵路有限責(zé)任公司 (以下簡稱蕭甬公司) 管轄。蕭甬公司是由鐵道部和浙江省政府共同出資組建的合資公司。2008 年，寧波市和鐵道部對蕭甬、北侖鐵路公司實施整合，由蕭甬公司兼并北侖鐵路公司。至此，蕭甬公司資產(chǎn)管理范圍東起北侖站、西接杭州南站，營業(yè)里程 195.1 km，線路總長達 497.7 延長公里。蕭甬鐵路采用“委托運輸經(jīng)營”的模式，委托上海鐵路局負責(zé)運營管理，蕭甬公司負責(zé)資產(chǎn)管理。余慈鐵路支線為地方鐵路，全長 13.7 km，由慈溪市政府籌資 1.3 億元修建，屬于慈溪市鐵路管理處管轄。慈溪市鐵路管理處是隸屬于慈溪市發(fā)展和改革委員會的國有運輸企業(yè)，采用“自管自營”的模式，獨立負責(zé)余慈鐵路支線的經(jīng)營及運營管理。

（2）市郊列車與國鐵客貨列車共線運營。寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路開行市郊列車后，將與既有蕭甬線上的客貨列車、余慈鐵路支線上的小運轉(zhuǎn)列車共線運營，因此寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路要兼容國鐵客貨列車和市郊列車，早晚客流高峰期主要開行市郊列車，但不中斷國鐵客貨列車的運行，平峰期和夜間主要開行國鐵客貨列車。

3.3 項目建設(shè)管理模式方案研究

根據(jù)寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路項目特征，有以下 2 種建設(shè)管理模式可供參考。

3.3.1 方案 1

方案 1 即維持兩段鐵路的既有管理模式不變，由蕭甬公司負責(zé)蕭甬鐵路段的建設(shè)，由慈溪市鐵路管理處負責(zé)余慈鐵路支線段的建設(shè)。

方案說明。維持目前兩段鐵路管理現(xiàn)狀，由蕭甬公司及慈溪市鐵路管理處分別負責(zé)項目在各自管轄范圍內(nèi)的鐵路建設(shè)。余慈鐵路段的改造工程建議由寧波市及沿線地方政府出資，同時慈溪市鐵路管理處也可申請部分貸款；蕭甬鐵路段的改造工程建議由寧波市及沿線地方政府、蕭甬公司出資，同時，由于上海鐵路局為蕭甬公司的控股股東，也可爭取上海鐵路局出資。

圖1 寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路平面布置示意圖

3.3.2 方案 2

方案 2 即蕭甬公司兼并慈溪市鐵路管理處，由蕭甬公司負責(zé)項目的建設(shè)。

方案說明。蕭甬公司兼并慈溪市鐵路管理處，慈溪市鐵路管理處依法注銷，由蕭甬公司負責(zé)項目的建設(shè)，出資方為寧波市及沿線地方政府、上海鐵路局，同時蕭甬公司也可申請部分貸款。

3.3.3 方案比選

方案 1 的優(yōu)點是不需成立新的公司，操作簡單。但是由于項目主要工程在余慈鐵路段，而這部分線路主要是由地方政府出資建設(shè)，地方政府財政壓力過大，融資較為困難。而且項目分別由 2 個公司負責(zé)運作，經(jīng)營管理較復(fù)雜，雙方協(xié)調(diào)較困難，容易產(chǎn)生糾紛。

方案 2 由 1 家公司負責(zé)項目的建設(shè)，權(quán)責(zé)分明，經(jīng)營管理較為簡單。由于線路兼并后鐵道部也是大股東之一，因此有利于項目的融資。同時，該方案整合了余慈地區(qū)的鐵路資源，由余慈地區(qū)最大的鐵路公司——蕭甬公司全面負責(zé)本地區(qū)的鐵路運輸，有利于資源的優(yōu)化配置，提高設(shè)施設(shè)備的利用率。對于方案 2，公司整合雖有一定的難度，但是有先例可循，具有一定的可操作性，如蕭甬公司曾在寧波市政府及鐵道部的支持下，兼并了北侖鐵路公司。

經(jīng)過方案綜合比選，研究選擇方案 2，即：蕭甬公司兼并慈溪市鐵路管理處，由蕭甬公司負責(zé)寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路項目的建設(shè)。

3.4 項目運營管理模式研究

根據(jù)對國內(nèi)已有市郊鐵路的實例分析，結(jié)合寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路項目的實際特征，有以下 2 種運營管理模式可供參考。

3.4.1 全委托模式

全委托模式即委托上海鐵路局負責(zé)運營管理。資產(chǎn)管理與運營管理相分離，蕭甬公司只負責(zé)資產(chǎn)管理，將鐵路的運輸專業(yè)管理、生產(chǎn)經(jīng)營管理全部委托給上海鐵路局負責(zé)。

該方案可以充分借助鐵路局多年積累的運營管理經(jīng)驗，發(fā)揮鐵路局技術(shù)、人才、管理等方面的優(yōu)勢，有利于合理配置運輸資源、統(tǒng)一運輸調(diào)度指揮、強化運輸安全、提高整體運輸效率。同時蕭甬公司不需要建立專門的運輸組織系統(tǒng)，減少了運輸人員編制，節(jié)省了各種相關(guān)支出。由鐵路局統(tǒng)一編制列車運行圖，能夠更好地協(xié)調(diào)市郊列車、國鐵客貨列車的開行，從而吸引客流。目前，蕭甬公司實行的是資產(chǎn)管理與運營管理相分離的體制，如果實行本方案則不需改變原公司的體制，只需由上海鐵路局新增市郊運輸業(yè)務(wù)，簡單易行。

3.4.2 自管自營模式

該方案由蕭甬公司獨立自主行使運輸管理權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，蕭甬公司按照鐵路運輸車、機、工、電、輛等不同專業(yè)，設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)管理部門和業(yè)務(wù)單位，獨立承擔(dān)運輸生產(chǎn)經(jīng)營，負責(zé)管轄范圍內(nèi)一切鐵路運輸業(yè)務(wù)。

該方案由蕭甬公司對項目進行投融資、建設(shè)、運營一體化管理，可以引入現(xiàn)代化的管理經(jīng)驗制度，強化運營管理，控制公司運營成本，提高運營效率。同時，可以根據(jù)公司經(jīng)營需要靈活地調(diào)整開行方案，對客流的變化反應(yīng)比較快。但是，由于不能利用鐵路部門的專業(yè)管理經(jīng)驗，因而在資源配置、運輸效率等方面處于劣勢。本方案中蕭甬公司要同時負責(zé)資產(chǎn)經(jīng)營管理和運營管理，則需成立一整套車務(wù)、工務(wù)、電務(wù)等鐵路運營管理機構(gòu)，增加人力及管理成本。

3.4.3 方案比選

參考國內(nèi)已有市郊鐵路經(jīng)驗，結(jié)合項目的背景、建設(shè)方案、開行方案等運營特點，考慮到原蕭甬公司的運營管理是委托上海鐵路局負責(zé)，同時為充分利用鐵路部門專業(yè)化的管理經(jīng)驗，合理配置運輸資源、統(tǒng)一運輸調(diào)度指揮、提高運輸效率，減少人力、管理成本及運營費用，更好地協(xié)調(diào)市郊列車及國鐵客貨列車的開行時間，建議項目采用方案 1 ——全委托模式，即委托上海鐵路局負責(zé)運營管理。

3.5 保障措施

為使寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路項目順利進行，應(yīng)在以下幾方面提供保障。

（1）以寧波市及沿線地方政府為主導(dǎo)，實施多元化投資。寧波至余慈地區(qū)市郊鐵路項目投資大、公益性強，是支撐寧波發(fā)展余慈副中心的重要基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)以寧波市及沿線地方政府為主導(dǎo)，出資方主要為寧波市及沿線地方政府、上海鐵路局，有條件還可以吸引寧波市的社會資金。

（2）將市郊鐵路運輸納入城市公共交通系統(tǒng)。寧波市政府應(yīng)明確市郊鐵路城市公共交通的地位，即公益性地位，將市郊運輸納入城市公共交通系統(tǒng)，實行低票價策略，并建立相應(yīng)的補償、補貼機制?？梢越梃b北京 S2 線和上海軌道交通 22 號線的經(jīng)驗，由寧波市政府出資購買運營服務(wù)來彌補虧損。

（3）完善公交、市政配套設(shè)施，改善換乘條件。寧波市及沿線地方政府應(yīng)完善本線各站的公交配套設(shè)施，最大限度地改善換乘條件，方便旅客換乘。如對沿線各站及周邊道路、通道、標識進行優(yōu)化改造，對沿線各站公交線路接駁和運力進行調(diào)整。

4 結(jié)束語

利用既有鐵路資源參與城市及市郊客運，特別是利用既有鐵路的富裕能力開行市郊列車具有廣闊的發(fā)展前景，對解決城市中心區(qū)與郊區(qū)的交通擁堵問題、促進郊區(qū)的開發(fā)建設(shè)，以及開辟鐵路服務(wù)的新領(lǐng)域、實現(xiàn)城市和鐵路的雙贏具有積極意義。以上對利用既有鐵路開行寧波至余慈地區(qū)市郊列車的建設(shè)及運營管理模式進行了方案研究，但還只是初步設(shè)想，其模式還有待在實際運作中不斷完善。

[1] 黃永柳. 關(guān)于既有鐵路開行市郊列車的思考[J]. 鐵道運輸與經(jīng)濟，2011，33(5)：88-91.