以水功能區(qū)劃和總體方案為依據(jù)全面推進太湖流域水環(huán)境綜合治理

朱 威

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

一、加強水功能區(qū)限制納污紅線管理，是實行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容

2011年中央1號文件明確提出在我國實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，即建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度及水資源管理責(zé)任和考核制度。2012年1月，國務(wù)院又以國發(fā)〔2012〕3號文下發(fā)了 《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，提出要嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理，強調(diào)要加強水功能區(qū)動態(tài)監(jiān)測和科學(xué)管理。水功能區(qū)布局要服從和服務(wù)于所在區(qū)域的主體功能定位，符合主體功能區(qū)的發(fā)展方向和開發(fā)原則。從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。各級人民政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)。切實加強水污染防控，加強工業(yè)污染源控制，加大主要污染物減排力度，提高城市污水處理率，改善重點流域水環(huán)境質(zhì)量，防治江河湖庫富營養(yǎng)化。流域管理機構(gòu)要加強重要江河湖泊的省界水質(zhì)水量監(jiān)測。嚴(yán)格入河排污口監(jiān)督管理，對排污量超出水功能區(qū)限排總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河湖排污口。

加強水功能區(qū)限制納污紅線管理，對太湖流域水資源保護十分重要。太湖流域地處長江三角洲核心區(qū)域，地跨江蘇、浙江、上海兩省一市，流域面積3.69萬km2，其中80%為平原，是典型的平原河網(wǎng)地區(qū)。流域河道總長約12萬km，河道密度達3.3 km/km2。流域內(nèi)河流水系以太湖為中心，其中太湖水面面積2 338 km2。流域多年平均水資源量176億m3，人均本地水資源量僅為全國平均水平的1/5。太湖流域是我國經(jīng)濟發(fā)展最快的地區(qū)之一，2010年流域以占全國不到0.4%的土地面積、4.3%的人口，創(chuàng)造了占全國10.8%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。自20世紀(jì)80年代以來，流域經(jīng)濟社會快速發(fā)展，但水污染防治滯后，使得流域河網(wǎng)水質(zhì)普遍超標(biāo)，湖泊富營養(yǎng)化嚴(yán)重，流域呈現(xiàn)長年水質(zhì)型缺水，飲用水水源地安全受到嚴(yán)重威脅?，F(xiàn)狀流域污染物排放量遠超過水域納污能力，其中流域主要污染物質(zhì)化學(xué)需氧量、氨氮入河量分別為84.8萬t、6.31萬t，均超過流域水域納污能力（54.7 萬 t/a、3.74 萬 t/a）。 流域重點水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率僅為32%，太湖等主要湖泊均為富營養(yǎng)化。2007年5月，因太湖藍藻暴發(fā)，引發(fā)了無錫市城市供水危機，造成較大社會影響。

因此，太湖流域迫切需要加強水功能區(qū)限制納污紅線管理，即要以流域水功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，科學(xué)核定水功能區(qū)納污能力，提出限制排污總量意見，然后以此為基礎(chǔ)，采用污染物總量控制的方法，科學(xué)制定流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃，并予以實施。

二、以水功能區(qū)劃和限制納污總量為基礎(chǔ)，科學(xué)制定太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案

2007年無錫供水危機后，黨中央、國務(wù)院對太湖流域水環(huán)境綜合治理高度重視，國務(wù)院先后批復(fù)了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》《太湖流域水功能區(qū)劃》，頒布施行了《太湖流域管理條例》，并建立由國家發(fā)改委牽頭的太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)太湖流域水環(huán)境綜合治理的各項工作。

1.依法編制《太湖流域水功能區(qū)劃》，科學(xué)核定水功能區(qū)納污能力

《中華人民共和國水法》確立了水功能區(qū)管理制度，并規(guī)定水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照水功能區(qū)對水質(zhì)的要求和水體的自凈能力，核定水域納污能力，向環(huán)保部門提出水域限制排污總量意見。自2000年以來，水利部組織各流域管理機構(gòu)在全國開展水功能區(qū)劃，于2002年試行了《中國水功能區(qū)劃》。在此期間，水利部太湖流域管理局也會同江蘇、浙江、上海兩省一市水行政主管部門，編制了《太湖流域水功能區(qū)劃（送審稿）》，并納入 《中國水功能區(qū)劃》。2008年6月，太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議第一次會議紀(jì)要明確：“水利部要抓緊會同環(huán)境保護部和兩省一市，進一步協(xié)調(diào)和完善太湖流域水功能區(qū)劃后，報國務(wù)院審批?！?008年后，在試行的《中國水功能區(qū)劃》以及太湖流域有關(guān)?。ㄖ陛犑校┮褜嵤┑乃δ軈^(qū)劃基礎(chǔ)上，水利部會同環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合組織開展了太湖流域水功能區(qū)劃協(xié)調(diào)完善工作，征求了流域有關(guān)?。ㄖ陛犑校┤嗣裾蛧鴦?wù)院有關(guān)部門的意見，通過了專家咨詢和審查，修編完成了《太湖流域水功能區(qū)劃》。2010年5月，國務(wù)院批復(fù)實施《太湖流域水功能區(qū)劃》。

《太湖流域水功能區(qū)劃》是在太湖流域兩省一市人民政府批復(fù)的水功能區(qū)劃成果的基礎(chǔ)上，按照全國重要江河、湖泊（水庫）水功能區(qū)劃確定的原則，選擇國家級及省級自然保護區(qū)范圍內(nèi)的水域、流域性引水供水河道、主要集中式飲用水水源地、治太骨干工程河道、主要省際（界）河湖、環(huán)太湖主要河道和大型水庫等作為水功能區(qū)劃范圍，共劃分水功能區(qū)380個，涉及河流193條、湖泊10個、水庫7座，區(qū)劃河長4 382 km，占流域總河長的3.6%。水功能區(qū)劃采用兩級體系，劃分一級區(qū)共254個，其中保護區(qū)14個、緩沖區(qū)76個、開發(fā)利用區(qū)158個、保留區(qū)6個。在158個開發(fā)利用區(qū)中，根據(jù)其具體的用水功能共劃分二級區(qū)284個，其中飲用水水源區(qū)42個、工業(yè)用水區(qū)77個、農(nóng)業(yè)用水區(qū)51個、漁業(yè)用水區(qū)10個、景觀娛樂用水區(qū)74個、過渡區(qū)30個。同時根據(jù)水體功能的要求，確定了每個水功能區(qū)的水質(zhì)目標(biāo)，該區(qū)劃重點對太湖及環(huán)湖河道、省界緩沖區(qū)水質(zhì)目標(biāo)進行了協(xié)調(diào)完善，將太湖水質(zhì)目標(biāo)確定為Ⅱ～Ⅲ類,入太湖河流水質(zhì)目標(biāo)確定為Ⅲ類，出太湖河流水質(zhì)目標(biāo)確定為Ⅱ～Ⅲ類，省界緩沖區(qū)水質(zhì)目標(biāo)確定為Ⅲ類，體現(xiàn)了加強水源區(qū)保護、加強省界緩沖區(qū)的水質(zhì)控制，對流域重要水體從高從嚴(yán)保護的原則。

根據(jù)太湖流域水功能區(qū)劃水質(zhì)保護目標(biāo)，太湖流域管理局進一步核定了流域水功能區(qū)納污能力。太湖流域水功能區(qū)納污能力化學(xué)需氧量（COD）為 54.7 萬 t/a，氨氮（NH3-N）為3.75 萬 t/a，總氮（TN）為 5.28 萬 t/a，總磷（TP）為 3566t/a。

2.以限制排污總量為依據(jù)，科學(xué)制定《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》

《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》（以下簡稱 《總體方案》）在編制時，充分考慮了《太湖流域水功能區(qū)劃》的需求，根據(jù)太湖流域的污染特點，確定化學(xué)需氧量、氨氮、總磷和總氮為污染物控制指標(biāo)。水體水質(zhì)控制指標(biāo)為高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷和總氮。對于消除河道水體黑臭，化學(xué)需氧量和氨氮是主要控制對象；對于消除太湖富營養(yǎng)化，總磷和總氮是主要治理對象，其中總磷是關(guān)鍵的控制指標(biāo)。

《總體方案》編制時，堅持了“污染物總量控制、斷面濃度考核”的原則，鑒于目前太湖流域污染物排放總量遠遠大于水環(huán)境容量，必須嚴(yán)格實施污染物總量控制，通過各行政區(qū)河流控制斷面的出境污染物濃度考核，切實將總量控制落到實處。根據(jù)太湖流域水功能區(qū)納污能力，進一步確定了太湖流域綜合治理區(qū)的限制排污總量，分別為化學(xué)需氧量35.8萬t/a、氨氮2.65萬t/a、總磷2 540 t/a和總氮3.75萬t/a。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)流域現(xiàn)有污染物排放量數(shù)據(jù)，采用污染物總量控制的方法，提出了流域污染物削減指標(biāo)，并將削減指標(biāo)分解至各行政區(qū)域。

《總體方案》在規(guī)劃治理措施時，充分考慮“綜合治理，標(biāo)本兼治”的原則，提出了太湖流域水環(huán)境綜合治理的十大類項目，包括飲用水安全項目、點源污染治理項目、城鎮(zhèn)污水處理和垃圾處理處置項目、面源污染治理項目、提高水環(huán)境容量（納污能力）引排通道項目、生態(tài)修復(fù)項目、河網(wǎng)綜合整治項目、節(jié)水減排建設(shè)項目、監(jiān)管體系建設(shè)項目及科技支撐研究項目。研究分析表明，采取這些綜合治理措施后，至2020年，太湖流域能夠?qū)崿F(xiàn)污染物總量控制的目標(biāo)，流域水質(zhì)能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)?！犊傮w方案》確定的水環(huán)境治理項目一共有1 233個，總投資1 115億元（近期投資585億元，均為2008年價格水平）。

三、近幾年太湖流域水環(huán)境綜合治理情況及其效果

自2008年5月國務(wù)院批復(fù)實施《總體方案》以來，在流域內(nèi)江蘇省、浙江省和上海市人民政府以及國務(wù)院有關(guān)部委高度重視和積極努力下，太湖流域水環(huán)境綜合治理工作得以全面推進，進展順利，效果明顯。自2007年以來，水利部太湖流域管理局會同兩省一市水利部門，科學(xué)實施引江濟太調(diào)水，5年間（至2011年年底）共調(diào)引長江水114億m3，入太湖53億m3，通過太浦閘向下游地區(qū)增加供水78億m3，改善了太湖及周邊河網(wǎng)水體水質(zhì)，促進了水體循環(huán)，有效提高了太湖流域的水資源和水環(huán)境承載能力。江蘇省、浙江省積極實施太湖藍藻打撈，2007年以來，僅江蘇省就打撈藍藻280萬t，推動了藍藻資源化、無害化處置。江蘇省強化生態(tài)清淤和河網(wǎng)整治，實施太湖污染底泥疏浚工程，已完成太湖生態(tài)清淤約80 km22 500萬m3。兩省一市積極推動工業(yè)清潔生產(chǎn)和污染物減排，引導(dǎo)和倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，關(guān)停并轉(zhuǎn)了一批重污染企業(yè)；積極推進城鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)建設(shè)，逐步完善城鄉(xiāng)生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理體系，實施農(nóng)業(yè)面源污染治理工程；通過流域引排通道、濕地保護與恢復(fù)、東太湖綜合整治等工程建設(shè)，逐步恢復(fù)水生態(tài)系統(tǒng)功能。

到2010年年底，列入國家《總體方案》和省（直轄市）實施方案的1400個項目中，已累計完成1 237個，累計完成投資810億元。2008年以來，太湖流域水環(huán)境總體好轉(zhuǎn)，主要水質(zhì)指標(biāo)持續(xù)改善，國家為太湖流域水環(huán)境綜合治理確定的“兩個確保（確保飲用水安全、確保不發(fā)生大面積水質(zhì)黑臭）”任務(wù)得以全面實現(xiàn)，太湖集中式飲用水水源地水質(zhì)和水廠供水水質(zhì)均滿足或優(yōu)于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；太湖富營養(yǎng)化趨勢得到初步遏制，藻類聚集的時間延后，頻次和面積大幅度減少，未出現(xiàn)大面積湖泛。

據(jù)水利部太湖流域管理局監(jiān)測資料，2011年太湖主要水質(zhì)指標(biāo)年平均濃度高錳酸鹽指數(shù)為4.25 mg/L（Ⅲ類），氨氮為 0.22 mg/L（Ⅱ類），總磷為0.066 mg/L（Ⅳ類），總氮為 2.04 mg/L（劣于Ⅴ類），見表1。太湖4項主要水質(zhì)指標(biāo)中，高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷均已達到 《總體方案》確定的近期（2012年）目標(biāo)要求，總氮也已接近2012年目標(biāo)。與2007年相比，2011年太湖4項水質(zhì)指標(biāo)濃度都有較大幅度下降，其中高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷和總氮降幅分別為16.7%、43.6%、11.0%和13.4%，表明太湖水質(zhì)得到改善。

四、貫徹落實《太湖流域管理條例》，加強水資源管理和保護

2011年9月，國務(wù)院頒布施行了《太湖流域管理條例》，開了我國流域性綜合立法的先河。條例將實踐中行之有效的各項措施規(guī)范化、制度化，通過立法加強了太湖流域的水資源保護和水污染防治工作。條例第二十五條對如何在太湖流域?qū)嵤┧δ軈^(qū)限制納污制度作出了具體規(guī)定：“太湖流域?qū)嵭兄攸c水污染物排放總量控制制度。太湖流域管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織兩省一市人民政府水行政主管部門，根據(jù)水功能區(qū)對水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定太湖流域湖泊、河道納污能力，向兩省一市人民政府環(huán)境保護主管部門提出限制排污總量意見。兩省一市人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)按照太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案、太湖流域水污染防治規(guī)劃等確定的水質(zhì)目標(biāo)和有關(guān)要求，充分考慮限制排污總量意見，制訂重點水污染物排放總量削減和控制計劃，經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護主管部門審核同意，報兩省一市人民政府批準(zhǔn)并公告。兩省一市人民政府應(yīng)當(dāng)將重點水污染物排放總量削減和控制計劃確定的控制指標(biāo)分解下達到太湖流域各市、縣。市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將控制指標(biāo)分解落實到排污單位”。

表1 太湖主要水質(zhì)指標(biāo)濃度變化

太湖流域作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，要率先在流域內(nèi)建立最嚴(yán)格的水資源管理制度，在用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污和建立水資源管理責(zé)任考核制度等方面取得突破。《太湖流域管理條例》作為最新的流域管理綜合性法規(guī)，有關(guān)省（直轄市）和相關(guān)部門應(yīng)制定貫徹落實的實施細(xì)則，對條例提出的各項制度、措施加以貫徹落實，依法加強水資源管理和保護、飲用水安全保障、水域岸線保護、水污染防治等工作，強化對重點污染企業(yè)的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊各種違法行為。

五、結(jié)語與建議

太湖流域水環(huán)境綜合治理的成功實踐再次證明：科學(xué)規(guī)劃是做好流域水環(huán)境綜合治理的前提。國務(wù)院批復(fù)的《太湖流域水功能區(qū)劃》明確了流域不同水域的功能定位和水質(zhì)目標(biāo)。國務(wù)院批復(fù)的《總體方案》提出了“總量控制、濃度考核”的污染控制管理體系，明確了分階段治理目標(biāo)，提出了控源、截污、引流、清淤、生態(tài)修復(fù)以及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)布局、城鄉(xiāng)布局等綜合性措施，全面規(guī)劃了需要實施的項目和工程。江蘇、浙江兩省在《總體方案》基礎(chǔ)上，分別制訂了具體的實施方案，并加強了工程項目的科學(xué)論證和前期工作，使流域綜合治理工作建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上。

目前，全國水環(huán)境惡化的趨勢尚未得到根本遏制，形勢嚴(yán)峻。建議要借鑒和推廣太湖流域綜合治理的成功經(jīng)驗，以流域為單元，按照水功能區(qū)水質(zhì)保護目標(biāo)的要求，從嚴(yán)核定水功能區(qū)納污能力，提出限制排污總量，各級政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，以此制訂流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃，采取綜合治理措施，改善流域水環(huán)境質(zhì)量。

[1]李國英.全面落實《太湖流域管理條例》推進太湖流域水利事業(yè)又好又快發(fā)展[J].中國水利，2011（21）.

[2]葉建春.全力抓好《太湖流域管理條例》貫徹實施[J].中國水利，2011（21）.