政府信息服務(wù)收費(fèi)價(jià)格問(wèn)題芻論

關(guān)鍵詞：政府信息；政府信息服務(wù)；收費(fèi)；價(jià)格

摘 要：服務(wù)價(jià)格是影響政府信息公開發(fā)展的最重要因素之一。文章對(duì)政府信息公開的成本構(gòu)成作了分析，就政府信息定價(jià)的主流模式進(jìn)行了比較，提出完善我國(guó)相關(guān)政策制度的對(duì)策。

中圖分類號(hào)：G250 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1588（2012）03-0019-03

收稿日期：2012-03-28

作者簡(jiǎn)介：李丹（1972-），新鄉(xiāng)學(xué)院圖書館館員?！靶畔?quán)利”確立于聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》，在人權(quán)體系中占有重要地位?！靶畔@取權(quán)”是完整的信息權(quán)利的核心組成部分，政府信息公開是保障與實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的不可或缺的基本途徑之一。在制約政府信息公開的諸多因素中，“價(jià)格問(wèn)題”不可忽視。根據(jù)MICUS的研究報(bào)告，政府信息服務(wù)價(jià)格是用戶最為關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)[1]。政府信息是特殊類型的公共物品，價(jià)格形成機(jī)制有其身的規(guī)律性、復(fù)雜性與不確定性。我國(guó)政府信息服務(wù)收費(fèi)價(jià)格制度處于初創(chuàng)階段，有必要對(duì)國(guó)際社會(huì)的有益做法與成功經(jīng)驗(yàn)開展比較研究、學(xué)習(xí)和借鑒。

1 政府信息服務(wù)收費(fèi)定價(jià)的成本因素分析

1995年，世界經(jīng)濟(jì)合作組織在《公共管理年報(bào)》中認(rèn)為，用戶付費(fèi)是消費(fèi)者由于消費(fèi)了公共部門提供的商品和服務(wù)而向公共部門做出的直接付款以及商品與服務(wù)的內(nèi)部定價(jià)[2]。用戶付費(fèi)是各國(guó)政府信息公開施行的普遍制度之一，其中一個(gè)重要的合理性因素是彌補(bǔ)信息供給的相關(guān)成本。美國(guó)政府認(rèn)為，政府信息的生產(chǎn)和傳播是需要高額支出的，稅收無(wú)法完全解決這個(gè)問(wèn)題，最適當(dāng)?shù)姆绞绞窍蛴脩羰杖≠M(fèi)用[3]。瑞典政府認(rèn)為，與稅收相比，用戶付費(fèi)是更為合適的政策工具，并且是一種有效途徑。瑞典憲法規(guī)定。用戶付費(fèi)是對(duì)公共服務(wù)提供成本的直接補(bǔ)償[4]。

政府信息服務(wù)定價(jià)要考慮消費(fèi)需求、目標(biāo)利潤(rùn)、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、信息生產(chǎn)和傳播風(fēng)險(xiǎn)、信息使用價(jià)值、社會(huì)心理等因素，但是最重要的是要對(duì)信息成本做出評(píng)估。比如，2000年，美國(guó)政府部門執(zhí)行信息公開的總成本達(dá)2．5億余萬(wàn)美元。自1974年以來(lái)，美國(guó)政府每年用在信息申請(qǐng)和訴訟方面的費(fèi)用達(dá)5，000萬(wàn)至2億美元[5]。在澳大利亞，每項(xiàng)政府信息公開申請(qǐng)的成本約為377澳元，手續(xù)費(fèi)為5．53澳元，申請(qǐng)費(fèi)與收取的費(fèi)用只占信息提供費(fèi)用的3．7%[6]。政府信息公開的成本有三種類型：其一，靜態(tài)成本。包括人力成本、物力成本、制度成本。其二，運(yùn)行成本。包括管理成本、監(jiān)督成本、補(bǔ)救成本。其三，衍生成本。包括機(jī)會(huì)成本、沉沒(méi)成本、激勵(lì)成本[7]。另有學(xué)者把政府信息公開的成本劃分成顯性成本和隱性成本兩種類型，前者包括信息收集、加工與處理、傳遞、存儲(chǔ)等易于量化的成本，后者主要是行政訴訟成本和政治成本、公眾信任、風(fēng)險(xiǎn)損失等不易量化的成本。

電子政務(wù)建設(shè)使政府信息公開有了新的途徑。比如，歐盟繼1999年發(fā)布《跨歐洲網(wǎng)絡(luò)行政機(jī)構(gòu)之間電子數(shù)據(jù)交換項(xiàng)目決定》（IDA項(xiàng)目決定）之后，2004年又發(fā)布了《實(shí)現(xiàn)公共行政機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公民互操作傳遞的泛歐洲電子政務(wù)服務(wù)決定》（IDABC項(xiàng)目決定），力求打造歐洲統(tǒng)一的電子政務(wù)信息平臺(tái)。電子政務(wù)對(duì)政府信息公開的成本構(gòu)成產(chǎn)生了新的影響，導(dǎo)致信息消費(fèi)的邊際成本趨向于零，而政府維持信息公開的費(fèi)用卻大幅度上升，資金缺口加大。隨之而來(lái)的是信息外包、增值服務(wù)許可等新的政府信息公開收費(fèi)方式的出現(xiàn)。比如，美國(guó)堪薩斯州政府信息網(wǎng)由私人營(yíng)利機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，網(wǎng)站上80%的信息免費(fèi)，另外20%則需支付每年50美元外加交易費(fèi)獲取[8]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年美國(guó)地方政府網(wǎng)站中已有17%向用戶收費(fèi)，而2006年比例是12%[9]。

2 以成本為基礎(chǔ)的政府信息服務(wù)收費(fèi)模式比較

按邊際成本收費(fèi)是基于政府信息的公共物品性質(zhì)而采取的一種收費(fèi)原則，其核心內(nèi)容是只向用戶收取信息分發(fā)成本的費(fèi)用（包括信息檢索、復(fù)制、郵寄等），而不收取信息生產(chǎn)、收集、加工、儲(chǔ)存等費(fèi)用。美國(guó)政府信息邊際成本收費(fèi)制度最有特色。在美國(guó)憲法中有“公共信息資源是全民財(cái)產(chǎn)”的明確規(guī)定，而“公共信息為全民所有”是美國(guó)政府信息資源管理基本的立法指導(dǎo)思想。美國(guó)政府信息邊際成本收費(fèi)制度體現(xiàn)在《信息公開法》、《文書削減法》等法律中。現(xiàn)在，越來(lái)越多的國(guó)家在政府信息公開中采用了邊際成本收費(fèi)模式。比如，奧地利國(guó)家地圖和土地清冊(cè)部門從2006年開始對(duì)地理數(shù)據(jù)采取邊際成本收費(fèi)，使獲取信息的費(fèi)用下降了97%。西班牙土地清冊(cè)部門修改了政府信息利用政策，按邊際成本收費(fèi)，使得地理信息需求量大幅度增長(zhǎng)[1]。成本收費(fèi)是政府信息服務(wù)收費(fèi)的另一種主流模式，其中心內(nèi)容是回收信息生產(chǎn)、收集、加工、儲(chǔ)存、傳播、提供的支出，并可以有合理地投資回報(bào)。比如，2003年歐盟《公共部門信息再利用指令》規(guī)定，收費(fèi)底線以信息制作成本為原則，在適當(dāng)情況下可以滿足公共部門自給自足的現(xiàn)實(shí)要求。英國(guó)是政府信息成本收費(fèi)制度的代表。依據(jù)英國(guó)2005年7月頒布的《公共部門信息再利用規(guī)則》的規(guī)定，信息收費(fèi)的原則是首先抵消運(yùn)營(yíng)成本。按照英國(guó)1973年頒布、1990年修訂的《貿(mào)易基金法》的規(guī)定，政府部門被劃分成“政府貿(mào)易基金部門”和“一般政府部門”兩種類型。一般政府部門對(duì)原始信息按邊際成本收費(fèi)，包括查找、檢索、格式以及介質(zhì)轉(zhuǎn)換、復(fù)印、郵寄、傳真、電報(bào)等費(fèi)用。貿(mào)易基金部門對(duì)原始政府信息可以按成本收費(fèi)，但是卻不限于邊際成本，可以有合理地投資回報(bào)。對(duì)于政府信息的商業(yè)性開發(fā)，英國(guó)鼓勵(lì)政府部門與私人部門競(jìng)爭(zhēng)，信息收費(fèi)按市場(chǎng)規(guī)律定價(jià)。

對(duì)于是按邊際成本收費(fèi)，還是按成本收費(fèi)的爭(zhēng)論由來(lái)已久。邊際成本收費(fèi)模式體現(xiàn)了國(guó)家的福利化政策，提高了政府信息利用率，同時(shí)有利于社會(huì)力量對(duì)政府信息開發(fā)的介入，推動(dòng)政府信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。比如，從1995年到1999年，美國(guó)政府信息重點(diǎn)開發(fā)行業(yè)的產(chǎn)值增長(zhǎng)了26%[10]。但是，有人認(rèn)為，堅(jiān)持低定價(jià)的信息收費(fèi)政策將導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的削弱。成本收費(fèi)模式的最大特點(diǎn)是能為政府回收大量資金，減輕財(cái)政壓力。比如在英國(guó)，政府貿(mào)易基金部門都是有50%的財(cái)政自立能力和較強(qiáng)信息市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的部門組成（比如：英國(guó)國(guó)家測(cè)繪局、英國(guó)國(guó)家氣象局等），這些部門需要通過(guò)信息收費(fèi)來(lái)維持運(yùn)行。成本收費(fèi)模式的突出缺點(diǎn)是壓抑了公眾的信息需求欲望，弱化政府信息的價(jià)值。2007年，英國(guó)BBC新聞中心呼吁采取邊際成本收費(fèi)政策。2008年，英國(guó)劍橋大學(xué)發(fā)布《貿(mào)易基金公共部門信息供給模式報(bào)告》，提出為了推動(dòng)信息再利用，應(yīng)鼓勵(lì)免費(fèi)或按邊際成本收費(fèi)的原則去獲取政府信息。

3 對(duì)我國(guó)政府信息服務(wù)定價(jià)問(wèn)題的思考

我國(guó)于2008年5月1日實(shí)施《政府信息公開條例》，其第27條對(duì)服務(wù)收費(fèi)問(wèn)題提出原則性規(guī)定。為了配合《條例》的貫徹執(zhí)行，2008年7月16日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱_信息收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)《條例》第27條的規(guī)定作了進(jìn)一步細(xì)化。按照規(guī)定，我國(guó)對(duì)政府信息申請(qǐng)公開收費(fèi)施行成本補(bǔ)償原則，可以向用戶收取檢索費(fèi)、復(fù)制費(fèi)、郵寄費(fèi)，具體收費(fèi)辦法由省級(jí)地方政府會(huì)同財(cái)政部制定?？梢?，我國(guó)在政府信息公開中收取的費(fèi)用是邊際成本。但是，從整體上分析，我國(guó)政府信息公開收費(fèi)制度的設(shè)計(jì)還顯粗糙，并存在著各行其是，明顯超過(guò)邊際成本收費(fèi)等問(wèn)題，這些都有待于制度的進(jìn)一步健全與完善。

在許多國(guó)家，對(duì)政府信息服務(wù)建立了等級(jí)收費(fèi)制度，其所包含的是“多收益，多付費(fèi)”的指導(dǎo)思想。比如，澳大利亞法律規(guī)定，獲得1~20對(duì)開頁(yè)的信息收30澳元為一個(gè)等級(jí)，21~50對(duì)開頁(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為45澳元，為第二個(gè)等級(jí)，51~80頁(yè)對(duì)開頁(yè)收費(fèi)是60．41澳元，為第三個(gè)等級(jí)[6]。英國(guó)《公共部門信息再利用規(guī)則》規(guī)定，對(duì)于文字信息的利用，1，000字以內(nèi)免費(fèi)，1，000字以上2，000字以下征收60英鎊，2，000字以上3，000字以下征收120英鎊；對(duì)于圖片和照片的使用，第1張免費(fèi)，以后每增加1張征收50英鎊[11]。

政府信息具有明顯的商業(yè)增值利用價(jià)值，對(duì)信息作商業(yè)化的開發(fā)利用是一種個(gè)性化服務(wù)，其衍生的相關(guān)成本應(yīng)由用戶支付。在此，可以借鑒國(guó)外做法，按用戶類型施行差別收費(fèi)政策。比如，按照美國(guó)《信息公開法》的規(guī)定，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分成三種類型：其一，復(fù)制成本。其二，復(fù)制成本+查找成本。其三，復(fù)制成本+查找成本+審查成本。這三種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別適應(yīng)于媒體、教育、科學(xué)研究等非商業(yè)機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)，以及個(gè)人、公共機(jī)構(gòu)和其他非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。

收費(fèi)問(wèn)題應(yīng)該考慮到電子政務(wù)信息服務(wù)成本構(gòu)成的特殊性。按照英國(guó)《公共部門信息再利用規(guī)則》的規(guī)定，對(duì)于可以從網(wǎng)上下載的免費(fèi)政府信息，如果用戶要求以其意愿的方式提供，應(yīng)支付額外的費(fèi)用。挪威《信息自由法》規(guī)定，政府可以就通過(guò)電子數(shù)據(jù)的方式獲得文件制定收費(fèi)規(guī)則。芬蘭《政府活動(dòng)公開法》規(guī)定，以電子形式提供文件，可以按照規(guī)定收費(fèi)[6]。美國(guó)《司法撥款法》規(guī)定，可以對(duì)電子政務(wù)信息的獲取收費(fèi)，收費(fèi)只能在已發(fā)生的服務(wù)提供過(guò)程中進(jìn)行費(fèi)用補(bǔ)償。2006年，美國(guó)得克薩斯大學(xué)對(duì)50個(gè)州的電子政務(wù)情況作了調(diào)查，在回收的38個(gè)問(wèn)卷中，有22個(gè)州已經(jīng)在電子政務(wù)信息服務(wù)中向用戶收取費(fèi)用[12]。

在政府信息服務(wù)定價(jià)策略上應(yīng)該開展多元化的實(shí)踐。比如，可以根據(jù)用戶偏好施行自主定價(jià)，主要包括兩種方法：其一，通過(guò)信息產(chǎn)品的免費(fèi)試用，由用戶根據(jù)使用感受確定愿意支付的價(jià)格。其二，通過(guò)用戶出價(jià)競(jìng)拍的方式定價(jià)[13]。又比如，可以實(shí)行政府最高限價(jià)，設(shè)定價(jià)格浮動(dòng)的上限。還比如，除了可以區(qū)別服務(wù)對(duì)象定價(jià)之外，還可以根據(jù)政府信息生產(chǎn)和服務(wù)的不同環(huán)節(jié)、不同時(shí)間等因素開展價(jià)格差別管制，形成合理的差價(jià)體系。

政府信息服務(wù)定價(jià)受制于相關(guān)法律法規(guī)的完善，其中反壟斷政策建設(shè)尤其應(yīng)該受到重視。在美國(guó)，“政府信息不享有著作權(quán)”得到其著作權(quán)法的明確規(guī)定，同時(shí)通過(guò)《公共信息原則》、《政府擁有的可交易的信息：政府部門信息交易指南》、《文書削減法》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定來(lái)消除政府信息公開的阻礙，保障競(jìng)爭(zhēng)的公平性。在英國(guó)，雖然其著作權(quán)法明確政府信息享有著作權(quán)，但是也通過(guò)《公共部門信息再利用規(guī)則》、《信息收費(fèi)：時(shí)間與方式》、《貿(mào)易基金的建立和收費(fèi)指南》、《費(fèi)用與收費(fèi)指南》、《拓展市場(chǎng)銷售：政府文件》等法律法規(guī)來(lái)防范政府信息利用歧視，保障正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序。我國(guó)《著作權(quán)法》對(duì)不享有著作權(quán)的政府信息范圍的規(guī)定過(guò)窄，相關(guān)的部門政府信息利用規(guī)章中也存在著限制信息公開、影響公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，這些都是阻礙政府信息順暢流動(dòng)和制約消除壟斷的因素。

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