糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)利益平衡機(jī)制探析

楊建利，靳文學(xué)

（1.成都師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理系，四川成都611130；2.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)西部經(jīng)濟(jì)中心，四川成都 610072）

糧食主產(chǎn)區(qū)是指地理、土壤、氣候和技術(shù)等條件適合種植糧食作物，農(nóng)業(yè)資源豐富，機(jī)械化水平較高，科技實(shí)力相對(duì)其他省份雄厚，適合作物生產(chǎn)，并具有一定比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，除區(qū)內(nèi)消費(fèi)外還可以大量調(diào)出商品糧的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。糧食主產(chǎn)區(qū)，是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的主體，其糧食生產(chǎn)狀況直接關(guān)系著國家糧食安全，對(duì)全國的糧食生產(chǎn)起到重要的引擎作用，是確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎(chǔ)所在、潛力所在、希望所在。但隨著國內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境的變化，糧食主產(chǎn)區(qū)面臨著一些新矛盾、新問題：糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)倒掛、有的糧食主產(chǎn)區(qū)糧食調(diào)出能力減弱、糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)的包袱沉重、糧食主產(chǎn)區(qū)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立等。因此，統(tǒng)籌糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府抓糧、農(nóng)民種糧的積極性，對(duì)確保國家糧食安全具有重要的意義。然而，由于糧食安全具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，單純靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)并不能實(shí)現(xiàn)糧食供求均衡。因此，必須堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合，通過主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益平衡機(jī)制，促進(jìn)糧食產(chǎn)銷區(qū)共同維護(hù)國家糧食安全。

1 糧食安全作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有正的經(jīng)濟(jì)外部性

聯(lián)合國糧農(nóng)組織將糧食安全定義為：“保證任何人在任何時(shí)候都能夠得到為了生存和健康所需要的足夠食品?！奔Z食安全作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有正外部性。

1.1 糧食是準(zhǔn)公共產(chǎn)品

糧食是一種同時(shí)具有私人品和公共品屬性的特殊商品。市場(chǎng)上出售的糧食是一種純粹的私人品，它完全具有私人品的可“分割”特征，各個(gè)私人購買的糧食之和等于市場(chǎng)上出售的糧食總量；但作為政府收購的用于非常時(shí)期(如戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)荒、禁運(yùn)、糧價(jià)猛漲)的糧食，則具有公共產(chǎn)品(確切地說應(yīng)該是準(zhǔn)公共產(chǎn)品)屬性，具有公共品“不可分割”的特點(diǎn)。對(duì)于國家的每一個(gè)公民，在受到饑荒威脅的時(shí)候，都能夠分享到國家的糧食安全保障。這部分糧食是準(zhǔn)公共品，因?yàn)樗哂小胺桥潘浴焙汀胺歉?jìng)爭(zhēng)性”的兩個(gè)準(zhǔn)公共品的基本特點(diǎn)。

（1）糧食安全具有非排他性特點(diǎn)。非排他性是準(zhǔn)公共品的一個(gè)重要屬性，它是一種準(zhǔn)公共品在被支配、使用時(shí)的不可分割性，一個(gè)人在享有這種準(zhǔn)公共品時(shí)不能排除他人也能夠享有這種準(zhǔn)公共品。糧食安全也是一種準(zhǔn)公共品，具有非排他性特點(diǎn)，它表現(xiàn)為政府為每一個(gè)公民的糧食安全而采取的諸多措施，如儲(chǔ)備、糧食救濟(jì)等。

（2）糧食安全具有非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)。當(dāng)一種商品在增加一個(gè)消費(fèi)者時(shí)，其邊際成本為零，這就是準(zhǔn)公共品的非競(jìng)爭(zhēng)性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，國家的糧食安全政策及相關(guān)的財(cái)政政策具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的特征，不會(huì)在短期內(nèi)出現(xiàn)較大的變動(dòng)，更不會(huì)因?yàn)樵黾恿艘粋€(gè)公民而改變，糧食安全具有非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)。

1.2 糧食安全具有正的經(jīng)濟(jì)外部性

糧食安全歷來是中國政治家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注的重大問題，一個(gè)重要的因素在于糧食安全具有強(qiáng)烈的外部性，這種外部性使糧食超出了單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的范疇，成為具有戰(zhàn)略意義的政治范疇，是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益低，社會(huì)效益大，它維系著人們的基本生活，維系著國家和社會(huì)的穩(wěn)定。農(nóng)民生產(chǎn)銷售糧食獲得了經(jīng)濟(jì)效益，但因給城鄉(xiāng)居民帶來了豐富的食品，給國家?guī)砹税踩?，給社會(huì)帶來了穩(wěn)定而產(chǎn)生的社會(huì)效益遠(yuǎn)大于自身的經(jīng)濟(jì)效益。既然糧食生產(chǎn)具有較強(qiáng)的正外部性，那么政府就應(yīng)該給糧食生產(chǎn)者一定的補(bǔ)償，以促進(jìn)糧食生產(chǎn)的發(fā)展，從而保障糧食安全。

2 堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)糧食供求均衡

20世紀(jì)90年代末期是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折期，農(nóng)業(yè)發(fā)展擺脫了農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期短缺的局面，實(shí)現(xiàn)了主要農(nóng)產(chǎn)品的供求基本平衡、豐年有余，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。但是我們必須清醒地看到，農(nóng)業(yè)仍然是國民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國糧食安全面臨的形勢(shì)出現(xiàn)了一些新情況和新問題，糧食供求將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)，單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)不能實(shí)現(xiàn)糧食供求均衡，只有堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)糧食供求均衡

2.1 單純的市場(chǎng)調(diào)節(jié)不能實(shí)現(xiàn)糧食供求均衡

由于糧食生產(chǎn)具有強(qiáng)烈的正外部性，單純靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源配置失當(dāng)。當(dāng)存在正外部性時(shí)，往往會(huì)導(dǎo)致資源配置失當(dāng)。假定某個(gè)人采取某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其私人利益為VP，該項(xiàng)活動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)利益為VS。由于存在正外部性，故私人利益小于社會(huì)利益：VP

農(nóng)民作為理性的經(jīng)紀(jì)人，他們所追求的是自身收益最大化，農(nóng)戶的種糧行為是農(nóng)戶在利益驅(qū)動(dòng)下，根據(jù)自身?xiàng)l件以及自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境條件進(jìn)行的生產(chǎn)性投資選擇活動(dòng)。農(nóng)戶是否種糧的決策最終取決于農(nóng)民生產(chǎn)糧食的邊際收益與邊際成本比較的結(jié)果。然而，糧食生產(chǎn)具有強(qiáng)烈的正外部性，其實(shí)質(zhì)是糧食的價(jià)格不能充分反映它所帶來的社會(huì)邊際收益，致使糧食生產(chǎn)的私人利益小于社會(huì)利益。對(duì)某一地區(qū)而言，生產(chǎn)糧食越多，就意味著對(duì)國家糧食安全的貢獻(xiàn)越大，但其沒有得到完全的補(bǔ)償，利益流失也就越多，所以無論是產(chǎn)區(qū)政府還是農(nóng)戶都不愿多種糧。如果任由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，常常導(dǎo)致糧食生產(chǎn)總量不足。

2.2 堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)糧食供求均衡

由于上述原因，當(dāng)前糧食主產(chǎn)區(qū)不愿意發(fā)展糧食生產(chǎn)，而把農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展高效的園藝和經(jīng)濟(jì)作物，以獲取更高的經(jīng)濟(jì)收入，單純依靠市場(chǎng)的力量不可能實(shí)現(xiàn)糧食供求平衡。根據(jù)現(xiàn)代公共管理理論，私人產(chǎn)品最好由私人部門提供，而公共產(chǎn)品一般應(yīng)由公共部門負(fù)責(zé)提供。根據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這一標(biāo)準(zhǔn)劃分，糧食商品本身應(yīng)該屬于典型的私人產(chǎn)品；但糧食安全體系這一無形產(chǎn)品卻是具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，并且可以說是純公共產(chǎn)品：糧食安全關(guān)系國計(jì)民生，糧食安全體系是國家安全體系的重要組成部分。政府對(duì)這一純公共產(chǎn)品的提供負(fù)有不可推卸的責(zé)任。因此，國家要從全局出發(fā)，制定宏觀政策積極引導(dǎo)，把“看不見的手”和“看得見的手”相結(jié)合，使宏觀調(diào)控與微觀搞活相統(tǒng)一，特別是通過財(cái)政政策，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償機(jī)制，用轉(zhuǎn)移支付手段支持糧食主產(chǎn)區(qū)，根據(jù)糧食主銷區(qū)調(diào)進(jìn)糧食的多少，建立商品糧調(diào)銷補(bǔ)償基金，補(bǔ)償糧食主產(chǎn)區(qū)，增加糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧積極性。

3 當(dāng)前糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)糧食生產(chǎn)情況透視

我國糧食和農(nóng)業(yè)主管部門一般將黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、江西、安徽、河北、遼寧、湖北、湖南、江蘇、山東、四川13個(gè)省區(qū)作為糧食主產(chǎn)區(qū)，主要依據(jù)是按其糧食產(chǎn)量、播種面積和提供的商品糧數(shù)量及其占全國的比重。據(jù)農(nóng)業(yè)部種植業(yè)司2008年統(tǒng)計(jì)，13個(gè)省份的糧食種植面積占全國糧食種植面積的71.84%，產(chǎn)量占全國的75.50%[1]，提供了全國80%以上的商品糧[2]。糧食主產(chǎn)區(qū)為國家糧食安全做出了巨大貢獻(xiàn)。糧食主銷區(qū)是指糧食產(chǎn)需缺口較大的省份，包括北京、天津、上海、浙江、福建、廣東以及海南7個(gè)省市。

3.1 糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)情況

改革開放以來，糧食主產(chǎn)區(qū)的變化呈現(xiàn)出“南退北進(jìn)”的態(tài)勢(shì)。南方糧食生產(chǎn)在全國的比重逐步下降，北方糧食呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，全國糧食中心逐步北移，同時(shí)中部地區(qū)的糧食產(chǎn)量占全國的比重提高，東北地區(qū)和黃淮地區(qū)共同形成了全國糧食增長(zhǎng)中心，糧食的增長(zhǎng)主要靠小麥和玉米。2011年全國13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量、面積和人均占有量如表1所示。

根據(jù)2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國的76.017%，糧食作物播種面積占全國的71.541%，2011年全國人均糧食占有量為426.36kg。13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的人均糧食占有量存在明顯差異，本文采用每個(gè)省份的人均糧食占有量與全國人均糧食占有量的比值來反映實(shí)際的糧食商品率，用R表示，即R大于1，說明該省糧食除了滿足本省需求外，還有糧食外調(diào)，是糧食調(diào)出省，且R越大，說明該省調(diào)出糧食越多，對(duì)國家糧食安全做的貢獻(xiàn)越大；R小于1，說明該省糧食不能滿足本省需求，需要糧食調(diào)入，是糧食調(diào)入省，且R越小，說明該省調(diào)入糧食越多。從表1可以看出，這13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)之間糧食商品率存在顯著差異，R明顯大于1的省份有5個(gè)，包括黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、安徽，說明這5個(gè)產(chǎn)區(qū)是我國糧食的主要調(diào)出??；R略大于1的省份有5個(gè)，包括遼寧、山東、江西、湖南、河北，說明這5個(gè)產(chǎn)區(qū)糧食略有盈余；R小于1的省份有3個(gè)，包括江蘇、湖北、四川，說明這3個(gè)產(chǎn)區(qū)滑入了糧食短缺區(qū)，尚需糧食調(diào)入。

表1 2011 年全國13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量、面積和人均占有量情況

3.2 糧食主銷區(qū)糧食生產(chǎn)情況

我國糧食和農(nóng)業(yè)主管部門一般把北京、天津、上海、浙江、福建、廣東以及海南7個(gè)省市作為糧食主銷區(qū)。改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，糧食主銷區(qū)大量的良田轉(zhuǎn)為工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在加上種糧比較效益低下，糧食主銷區(qū)農(nóng)戶紛紛轉(zhuǎn)向外向型農(nóng)業(yè)和高效經(jīng)濟(jì)作物的發(fā)展，使這些地區(qū)的耕地面積和糧食種植面積出現(xiàn)了“雙減少”態(tài)勢(shì)，糧食產(chǎn)量大幅下降。2011年全國7個(gè)糧食主銷區(qū)糧食產(chǎn)量、面積和人均占有量如表2所示。

根據(jù)2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這7個(gè)省區(qū)糧食產(chǎn)量占全國的比重不到6%，糧食作物播種面積占全國的比重為5.561%。主銷區(qū)人均糧食占有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國人均糧食占有量，R值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1，除海南省以外，其余6省區(qū)R值都不到0.5，說明主銷區(qū)糧食產(chǎn)需缺口很大，需要大量調(diào)入糧食，確保主銷區(qū)糧食安全壓力較大，而且，隨著城市化進(jìn)程中耕地的減少和流動(dòng)人口的增加，R值仍有繼續(xù)下降的趨勢(shì)。

由表1、表2可以看出，糧食增產(chǎn)在不同的省份出現(xiàn)了較大的差別，糧食主產(chǎn)區(qū)中能夠大量調(diào)出糧食的省份僅剩下黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、安徽5個(gè)省區(qū)，遼寧、山東、江西、湖南、河北5個(gè)省份糧食略有盈余，江蘇、湖北、四川則滑入了糧食短缺區(qū)；糧食主銷區(qū)的7個(gè)省市糧食產(chǎn)需缺口很大，確保主銷區(qū)糧食安全任重道遠(yuǎn)。

表2 2011 年全國7個(gè)糧食主銷區(qū)糧食產(chǎn)量、面積和人均占有量情況

4 當(dāng)前糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益機(jī)制失衡的根源

當(dāng)前，由于種糧比較效益低下、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)倒掛等原因，致使糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益機(jī)制失衡。

4.1 工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差是糧食主產(chǎn)區(qū)利益機(jī)制失衡的主要原因

工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，是指農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于其價(jià)值，工業(yè)品價(jià)格高于其價(jià)值，兩者之間的差距稱之為剪刀差。當(dāng)前，我國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，在糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益差別擴(kuò)大更為顯著。這種剪刀差主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是糧食價(jià)格與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格、農(nóng)村工業(yè)消費(fèi)品價(jià)格的剪刀差。糧食價(jià)格的上升速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)品價(jià)格的上升速度，將使糧食價(jià)格相對(duì)越來越低，而工業(yè)品價(jià)格相對(duì)越來越高。一方面，將導(dǎo)致農(nóng)民用等量的糧食所能換來的工業(yè)品越來越少；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（農(nóng)藥、化肥、農(nóng)具等）也是工業(yè)品，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲快于糧食價(jià)格上漲，使糧食的生產(chǎn)成本越來越高[3]。糧食主產(chǎn)區(qū)因糧食低價(jià)而利益受損害，糧食主銷區(qū)作為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和工業(yè)消費(fèi)品高價(jià)中獲得較多利益。二是糧食主產(chǎn)區(qū)初加工的糧食產(chǎn)品價(jià)格與主銷區(qū)精加工糧食產(chǎn)品價(jià)格的剪刀差。這種剪刀差使糧食主銷區(qū)利用糧食主產(chǎn)區(qū)提供的廉價(jià)糧食原料或半成品，通過先進(jìn)精細(xì)的加工而獲得較多的利潤(rùn)。三是糧食主產(chǎn)區(qū)出售商品糧承擔(dān)了巨額的流通費(fèi)用與主銷區(qū)以半行政半市場(chǎng)價(jià)格獲得商品糧的剪刀差[4]。

4.2 糧食補(bǔ)貼資金來源不合理是糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益機(jī)制失衡的政策原因

糧食直接補(bǔ)貼資金主要來源于糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。糧食風(fēng)險(xiǎn)基金是1994年建立的。1998年起糧食風(fēng)險(xiǎn)基金按照中央政府和地方政府1∶1.5承擔(dān)，缺口部分按照1∶1分擔(dān)。糧食主產(chǎn)區(qū)提供了我國商品糧食的80%[5]。在這樣的直接補(bǔ)貼資金來源結(jié)構(gòu)下，糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)的糧食多，對(duì)我國糧食做出的貢獻(xiàn)越大，其地方政府承擔(dān)的補(bǔ)貼資金負(fù)擔(dān)也就越重；而糧食主銷區(qū)生產(chǎn)糧食較少，對(duì)我國糧食安全貢獻(xiàn)小，其地方政府承擔(dān)的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)也小。但糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)的補(bǔ)貼資金在糧食外調(diào)時(shí)就轉(zhuǎn)移到了銷區(qū)。所以，目前的糧食補(bǔ)貼資金來源政策造成了糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)了糧食主銷區(qū)的糧食安全成本現(xiàn)象，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食補(bǔ)貼外溢到了糧食注銷區(qū)。這也是糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府抓糧積極性不高的根源所在。

4.3 糧食“省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益機(jī)制失衡的重要原因

1994年，為緩解當(dāng)時(shí)緊張的糧食供求局勢(shì)，國家出臺(tái)了糧食生產(chǎn)的省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，要求各省、市、區(qū)政府一把手要確保本轄區(qū)的糧食生產(chǎn)和供應(yīng)。糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制至今仍在繼續(xù)沿用。2004年國務(wù)院頒布的《糧食流通管理?xiàng)l例》第六條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府在國家宏觀調(diào)控下，按照糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的要求，負(fù)責(zé)本地區(qū)糧食的總量平衡和地方儲(chǔ)備糧的管理。”毋庸置疑，糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在促進(jìn)糧食生產(chǎn)、改善供求狀況等方面，的確起到了一定的積極作用，也減輕了中央政府在全國糧食供求平衡方面的壓力。但在糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一強(qiáng)制制度安排下，糧食主銷區(qū)政府高度重視本轄區(qū)的糧食生產(chǎn)和供應(yīng)。糧食主銷區(qū)政府憑借充足的財(cái)政力量給予轄區(qū)農(nóng)民比主產(chǎn)區(qū)多出數(shù)倍的糧食直接補(bǔ)貼，以確保本轄區(qū)的糧食生產(chǎn)和供應(yīng)。但這違背了產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)原則，增大了國家糧食安全成本，由此使得不應(yīng)多生產(chǎn)糧食的主銷區(qū)用更多的機(jī)會(huì)成本來多生產(chǎn)糧食，減少對(duì)主產(chǎn)區(qū)的糧食需求，從而還會(huì)損害糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的利益。

5 建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益平衡機(jī)制

建立糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)利益平衡機(jī)制是新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)糧食供求平衡、確保糧食安全的現(xiàn)實(shí)之旅。要遵循“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，充分運(yùn)用中央縱向與地方橫向兩級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，著力解決好各環(huán)節(jié)利益分配，逐級(jí)建立產(chǎn)銷雙方利益補(bǔ)償、共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、分流的運(yùn)作機(jī)制，實(shí)施糧食主銷區(qū)用“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付換取糧食安全”的戰(zhàn)略。從糧食主銷區(qū)籌集部分資金支持糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)，切實(shí)提高糧食主產(chǎn)區(qū)政府抓糧、廣大農(nóng)民種糧的積極性，提高糧食主產(chǎn)區(qū)糧食的生產(chǎn)供給能力，特提出如下建議：

5.1 調(diào)整糧食主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金承擔(dān)的比例

國家應(yīng)繼續(xù)在全國范圍內(nèi)建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)消費(fèi)的糧食，其補(bǔ)貼資金按照中央政府和地方政府1∶1.5承擔(dān)，缺口部分按照1∶1；對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)調(diào)出的糧食，其補(bǔ)貼資金要取消糧食主產(chǎn)區(qū)的地方財(cái)政糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的配套部分，使調(diào)出的糧食補(bǔ)貼資金全額由中央財(cái)政或糧食主銷區(qū)地方政府承擔(dān)。以此加大中央對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，解決“產(chǎn)糧越多，包袱越重”的財(cái)政反差。糧食主產(chǎn)區(qū)可以用這部分資金彌補(bǔ)地方財(cái)政困難，把這部分資金“打包”使用，加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者為種糧農(nóng)戶統(tǒng)一免費(fèi)提供耕作、播種、收獲服務(wù)，提高糧食主產(chǎn)區(qū)糧食的生產(chǎn)供給能力，降低種糧農(nóng)戶生產(chǎn)成本，提供農(nóng)戶種糧積極性。

5.2 在糧食主銷區(qū)征收庇古稅，建立糧食安全基金

庇古稅就是通過對(duì)產(chǎn)生負(fù)外部性的生產(chǎn)者征收稅收或?qū)Ξa(chǎn)生正外部性的生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼，從而使得外部性內(nèi)在化的修正性稅。由于糧食生產(chǎn)具有強(qiáng)烈的正外部性，對(duì)生產(chǎn)者應(yīng)給予補(bǔ)貼。因此，在糧食主銷區(qū)征收庇古稅，凡是消費(fèi)糧食的行為，都要按照一定比例征收庇古稅，形成糧食安全基金，直接由銷區(qū)政府轉(zhuǎn)移給產(chǎn)區(qū)政府，產(chǎn)區(qū)政府完全轉(zhuǎn)移給廣大種糧農(nóng)戶，任何單位和個(gè)人任何時(shí)候不得以任何理由挪用糧食安全基金，并把糧食安全基金的使用情況和使用效果納入干部政績(jī)考核體系，實(shí)行一票否決制，甚至追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。以此使糧食安全基金真正起到確保糧食安全的作用。

5.3 合理確定糧食主銷區(qū)對(duì)主銷區(qū)補(bǔ)償?shù)念~度

糧食主產(chǎn)區(qū)存在嚴(yán)重利益外溢，而受益者正是主銷區(qū)，即糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)沒有獲得合理的回報(bào)，卻保障了主銷區(qū)的糧食供應(yīng)與安全。因此，如果糧食主產(chǎn)區(qū)的利益外溢長(zhǎng)期得不到補(bǔ)償,必然會(huì)減少糧食生產(chǎn)，進(jìn)而危及主銷區(qū)糧食安全。當(dāng)前，糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮就是佐證。因此，按照受益原則,主銷區(qū)采取一定方式對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償是合理的。其補(bǔ)償額度可按如下兩種方法計(jì)算：

（1）按糧食主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)的人口計(jì)算。假設(shè)B省為糧食主銷區(qū)，A省為糧食主產(chǎn)區(qū)。其人口分別為NA和NB（計(jì)算各個(gè)省區(qū)的人口時(shí)，只要在該省居住時(shí)間超過3個(gè)月就算作該省人口），年人均糧食消費(fèi)量為qkg，A省的糧食產(chǎn)量為QAkg，B省的糧食產(chǎn)量為 QBkg，且 NA×q＜QA，NB×q＞QB，生產(chǎn)每 kg 糧食需要補(bǔ)貼資金s元，

當(dāng)A省與B省的糧食產(chǎn)量剛好滿足兩省的糧食消費(fèi)需求，則有：

由（1）得 B省從 A省調(diào)進(jìn)的糧食量為（NB×q－QB）kg 或者(QA－NA×q)kg

B省補(bǔ)償A省的糧食補(bǔ)貼資金應(yīng)為（NB×q－QB）s元或者(QA－NA×q)s元；

當(dāng)A省為特大糧食主產(chǎn)區(qū)，其生產(chǎn)的糧食除滿足本省需求外，還滿足糧食主銷區(qū)B省、C省、D省……等省的糧食消費(fèi)需求，則有：

由（2）得 B省從 A省調(diào)進(jìn)的糧食量為（NB×q－QB）kg 或者(QA－NA×q)×[NB÷(NB+NC＋……)]kg

B省補(bǔ)償A省的糧食補(bǔ)貼資金應(yīng)為（NB×q－QB）s元或者(QA－NA×q)×[NB÷(NB+NC＋……)]s元

當(dāng)B省為特大糧食主銷區(qū)，其消費(fèi)的糧食除來自A省外，還來自于主產(chǎn)區(qū)B省、C省、D省……等省的糧食生產(chǎn)，則有：

由（3）得 B省從 A省調(diào)進(jìn)的糧食量為（NB×q－QB）kg 或者(QA－NA×q+QC－NC×q+QD－ND×q＋……)]kg

B省補(bǔ)償A省的糧食補(bǔ)貼資金應(yīng)為（NB×q－QB）×[(QA－NA×q)÷(QA－NA×q+QC－NC×q+QD－ND×q＋……)]s元或者(QA－NA×q)s元。

（2）按糧食主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)的播種面積計(jì)算。假設(shè)B省為糧食主銷區(qū)，A省為糧食主產(chǎn)區(qū)。其播種面積分別為MA和MB，且MA＞MB，單位面積平均糧食產(chǎn)量為qkg，A省的糧食消費(fèi)量為QAkg，B省的糧食消費(fèi)量為 QBkg，且 MA×q＜QA，MB×q＞QB，生產(chǎn)每 kg 糧食需要補(bǔ)貼資金s元，

當(dāng)A省與B省的糧食產(chǎn)量剛好滿足兩省的糧食消費(fèi)需求，則有：

由（4）得 B 省從 A 省調(diào)進(jìn)的糧食量為（QB－MB×q）kg或者(MA×q－QA)kg

B省補(bǔ)償A省的糧食補(bǔ)貼資金應(yīng)為（QB－MB×q）s元或者(MA×q－QA)s元；

當(dāng)A省為特大糧食主產(chǎn)區(qū)，其生產(chǎn)的糧食除滿足本省需求外，還滿足糧食主銷區(qū)B省、C省、D省……等省的糧食消費(fèi)需求，則有：

由（5）得 B 省從 A 省調(diào)進(jìn)的糧食量為（QB－MB×q）kg或者(MA×q－QA)×[（QB－MB×q）÷(QB－MB×q+QCMC×q＋……)]kg

B省補(bǔ)償A省的糧食補(bǔ)貼資金應(yīng)為（QB－MB×q）s元或者(MA×q－QA)×[（QB－MB×q）÷(QB－MB×q+QCMC×q＋……)]s元

當(dāng)B省為特大糧食主銷區(qū)，其消費(fèi)的糧食除來自A省外，還來自于主產(chǎn)區(qū)C省、D省……等省的糧食生產(chǎn)，則有：

由（6）得B省從A省調(diào)進(jìn)的糧食量為（MA×q－QA）kg或者(QB－MB×q)×[（MA×q－QA）÷(MA×q－QA+MC×q－QC＋……)]kg

B省補(bǔ)償A省的糧食補(bǔ)貼資金應(yīng)為（MA×q－QA）s元或者(QB－MB×q)×[（MA×q－QA）÷(MA×q－QA+MC×q－QC＋……)]s元。

6 結(jié)語

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的命脈，糧食安全是國家安全的基礎(chǔ)。發(fā)展糧食生產(chǎn)，既要調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)的積極性，同時(shí)又要調(diào)動(dòng)糧食主銷區(qū)的積極性。當(dāng)前，糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)都在加快發(fā)展，糧食主產(chǎn)區(qū)充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不斷加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高；糧食主銷區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步。但由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金承擔(dān)比例及糧食“省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”等因素造成糧食主產(chǎn)區(qū)利益外溢，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制不協(xié)調(diào)。單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食供求均衡。必須堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合，通過調(diào)整糧食風(fēng)險(xiǎn)基金分擔(dān)比例、在主銷區(qū)征收庇古稅建立糧食安全基金等措施，建立糧食主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)的直接財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧補(bǔ)貼的力度，間接提高種糧效益，讓農(nóng)民種糧有利可得；同時(shí)扭轉(zhuǎn)糧食主產(chǎn)區(qū)政府“調(diào)出糧食越多，財(cái)政包袱越重”的尷尬局面。從而提高主產(chǎn)區(qū)政府抓糧的積極性，為確保糧食主銷區(qū)糧食安全與主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給奠定基礎(chǔ)。

[1]顧莉麗，郭慶海.中國糧食主產(chǎn)區(qū)的演變與發(fā)展研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2011(8):5.

[2]尹成杰.糧安天下——全球糧食危機(jī)與中國糧食安全[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社,2009:346.

[3]肖國安.工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差實(shí)證分析及農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài),2004(8):22.

[4]陳文科，劉田喜.以統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展思路解決糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮問題[J].中國黨政干部論壇，2004(7):27.

[5]梁世夫.糧食安全背景下直接補(bǔ)貼政策的改進(jìn)問題[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2005(4):7.