中國扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的創(chuàng)新與實(shí)踐：以廣東省連南縣為例

于 敏，張曉穎，[孟加拉]Salehuddin Ahmed

（1.北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100871；2.山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與經(jīng)濟(jì)研究所，山西太原030006；3.中國國際扶貧中心，北京100028）

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)增長迅速，貧困人口迅速減少，貧困發(fā)生率迅速下降，貧困人口從1978年改革開放初的2.5億人下降到2010年的2688萬人，貧困發(fā)生率也相應(yīng)的從30.7%下降到2.8%[1]。但同時(shí)，收入差距持續(xù)擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)增長對(duì)減貧的作用已不顯著[2,3]，當(dāng)前農(nóng)村貧困呈現(xiàn)“大分散、小集中”的特征[4,5]，即貧困人口分布相對(duì)分散，但主要集中在自然條件惡劣的地區(qū)，這為扶貧項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)帶來了困難。

廣東是中國經(jīng)濟(jì)第一大省，改革開放30年來，生產(chǎn)總值以年均13.7%的速度快速增長，2010年廣東省人均GDP約7000美元，已達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。但是，在廣東省內(nèi)地區(qū)之間，農(nóng)村與城市之間的貧富差距十分嚴(yán)重，相當(dāng)一部分地區(qū)，特別是東西兩翼和粵北山區(qū)的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展落后。珠江三角洲人均GDP相當(dāng)于山區(qū)的4.4倍。2006年，廣東省農(nóng)村基尼系數(shù)為0.6，粵西地區(qū)為0.62，屬“高度不平均”[6]。2007年城鄉(xiāng)居民收入差距由2000年的2.67∶1擴(kuò)大為2008年的3.08∶1。農(nóng)村居民絕對(duì)收入差距不斷擴(kuò)大，2002-2009年，低收入戶與高收入戶絕對(duì)收入差距從8486元增加到14956元（表1）。以廣東省人均年收入2500元為相對(duì)貧困線，相對(duì)貧困和沒有穩(wěn)定脫貧的人口還有300多萬人，貧困人口占農(nóng)村人口的5%，2009年有扶貧開發(fā)重點(diǎn)村3409個(gè)[7]。

廣東省作為改革開放的前沿和最發(fā)達(dá)的省份，其面臨的問題也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中普遍存在的問題，其解決收入不平等和相對(duì)貧困的方法在全國其他地區(qū)具有借鑒意義，因此，本研究通過分析廣東省連南縣開展“雙到”扶貧項(xiàng)目的過程和結(jié)果，試圖總結(jié)廣東省消除貧困，縮小收入差距的經(jīng)驗(yàn)，從而為其他地區(qū)的減貧工作提供借鑒。

連南縣地處廣東省西北部,縣境大部分屬山區(qū),海拔500m以上的山地占總面積的70%多，氣候?qū)僦衼啛釒Ъ撅L(fēng)濕潤氣候。礦產(chǎn)資源豐富，但土地貧瘠，全縣人均耕地0.063hm2，是廣東省16個(gè)重點(diǎn)扶貧開發(fā)縣之一。全縣區(qū)域面積1306.7km2，總?cè)丝?6萬人，其中瑤族人口占53%。農(nóng)作物種植面積10690.4hm2，常用耕地面積6833.13hm2，適宜水稻等主要糧食作物種植的面積較少，糧食不能自給。全縣農(nóng)村人口132783人，占總?cè)丝诘?5%。2009年人均純收入2500元以下的貧困人口占農(nóng)村人口的29%；貧困人口占全縣總?cè)丝?0%以上，省級(jí)貧困村38個(gè)。

表1 農(nóng)村居民家庭人均純收入 （按五等分組）

1 “雙到”扶貧的含義和項(xiàng)目的主要內(nèi)容

1.1 “雙到”扶貧的含義

2009年6月，廣東省開始實(shí)施扶貧開發(fā)“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”項(xiàng)目（簡稱“雙到”扶貧），計(jì)劃用3年時(shí)間，對(duì)粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)14個(gè)地級(jí)市和恩平市等83個(gè)縣（市、區(qū)）的3409個(gè)貧困村，以及農(nóng)村家庭年人均純收入1500元（含1500元）以下的農(nóng)戶，確保被幫扶的貧困戶基本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，80%以上被幫扶的貧困人口達(dá)到人均純收入2500元以上，被幫扶的貧困村基本改變落后面貌?！耙?guī)劃到戶”就是瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，并根據(jù)貧困戶的發(fā)展意愿和特點(diǎn)，制定發(fā)展規(guī)劃，采取“一村一策、一戶一法”?！柏?zé)任到人”就是明確每個(gè)貧困戶對(duì)應(yīng)的幫扶責(zé)任人，明確“誰來幫助脫貧”，把全省所有貧困村和村內(nèi)貧困戶的幫扶任務(wù)，分配給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市、行政單位和中央直屬單位。

1.2 “雙到”扶貧項(xiàng)目的主要內(nèi)容

（1）確定貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)與幫扶單位。廣東省政府根據(jù)本省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定了遠(yuǎn)高于國家貧困線的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，把2009年年人均純收入低于1500元的農(nóng)戶作為幫扶對(duì)象。這是一個(gè)以提高收入為主的多維度貧困標(biāo)準(zhǔn)，在計(jì)劃農(nóng)民收入時(shí)，除考慮農(nóng)民收入外，還考慮家庭財(cái)產(chǎn)、支出、家庭勞動(dòng)力等。貧困戶選定后，各縣扶貧辦為貧困戶建立檔案。

確定貧困人口和貧困村以后，省政府又選擇出了幫扶單位，把貧困戶與幫扶單位對(duì)接，把扶貧任務(wù)分解到各幫扶單位，主要包括省直國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、中直駐粵單位、高等院校和軍隊(duì)、珠三角7市和貧困村所在市縣相關(guān)單位，分解落實(shí)扶貧任務(wù)，明確每個(gè)幫扶單位和個(gè)人的責(zé)任；并成立以縣委書記為組長，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的“雙到”扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)扶貧工作的組織實(shí)施，為項(xiàng)目的順利開展提供了強(qiáng)有力的政策和人員保障。

（2）設(shè)計(jì)減貧項(xiàng)目。幫扶單位參照“整村推進(jìn)”的形式進(jìn)行村規(guī)劃，運(yùn)用“參與式”方法，結(jié)合貧困村發(fā)展計(jì)劃，幫扶單位的負(fù)責(zé)人與貧困戶共同制定脫貧計(jì)劃?！半p到”沒有固定的扶貧模式，所實(shí)施的項(xiàng)目完全由幫扶單位與幫扶村和貧困戶共同制定，如有的村認(rèn)為最需要修路，或者引進(jìn)新品種，或者開拓市場(chǎng)，那么幫扶單位則籌集資金，解決該村的問題。歸納起來，“雙到”扶貧發(fā)展項(xiàng)目主要有兩類：一是“產(chǎn)業(yè)扶貧”，解決農(nóng)民與市場(chǎng)的問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民穩(wěn)定、可持續(xù)增收；二是“移民搬遷”“危房改造”、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其它社會(huì)保障，保障貧困戶的醫(yī)療、教育問題。

以廣東省連南縣連水鎮(zhèn)三排村減貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)為例，三排村由廣東省煙草公司負(fù)責(zé)脫貧，煙草公司抽調(diào)3名工作人員組成扶貧工作隊(duì)，具體執(zhí)行“雙到”脫貧任務(wù)，扶貧隊(duì)到村后，首先請(qǐng)農(nóng)業(yè)專家進(jìn)行實(shí)地考察論證，根據(jù)該村的實(shí)際開展扶貧工作。三排村屬卡斯特地貌，土層稀薄，嚴(yán)重缺水；該村有養(yǎng)蠶、種植油茶樹、養(yǎng)豬的歷史，但由于缺乏資金蓋蠶房，缺乏灌溉無法大規(guī)模種植桑樹和油茶樹，山地產(chǎn)量很低，專家提出該村適宜桑樹、油茶、花生、紅芽芋等，并推薦了新品種。扶貧工作隊(duì)與村委會(huì)初步制定幫扶方案:采取將本村零散的土地以村委會(huì)名義統(tǒng)一承租，支付租金，修建灌溉水管和道路，免費(fèi)租給貧困戶；煙草公司投資蓋蠶房，免費(fèi)提供給貧困戶使用；提供周轉(zhuǎn)資金為貧困戶養(yǎng)殖提供條件。

（3）實(shí)施“雙到”扶貧項(xiàng)目。扶貧工作隊(duì)將貧困農(nóng)戶分為有發(fā)展能力和發(fā)展意愿、低保戶兩類，重點(diǎn)發(fā)展有發(fā)展能力和發(fā)展意愿的農(nóng)戶，對(duì)于沒有發(fā)展能力的貧困戶則提供最低生活保障。幫扶項(xiàng)目包括：①對(duì)于自然條件差、交通不便的高寒山區(qū)貧困村實(shí)施自愿移民搬遷，以打破自然條件對(duì)村民發(fā)展的制約因素；②對(duì)于沒有發(fā)展能力的貧困戶，重點(diǎn)落實(shí)國家的“低?！闭?，以保障其基本生活和健康需要；③對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困戶，根據(jù)其發(fā)展意愿在幫扶單位的引導(dǎo)和幫助下，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展；④健全其它保障體系，如推進(jìn)農(nóng)村新型合作醫(yī)療等，狠抓義務(wù)教育，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行培訓(xùn)。

煙草公司2010年向三排村投入330萬元，為更有效率地利用扶貧資金，在養(yǎng)豬項(xiàng)目上，向每個(gè)貧困戶提供500元的現(xiàn)金和其他用料實(shí)物補(bǔ)貼，修建豬圈，免費(fèi)提供8-15頭豬仔，并提供周轉(zhuǎn)資金購買飼料?！半p到”扶貧項(xiàng)目采取“政府+幫扶單位+駐村干部+村干部+貧困戶”方式，充分利用幫扶單位的資金和資源，發(fā)揮駐村干部積極性，參與扶貧開發(fā)。幫扶單位作為項(xiàng)目的實(shí)施者，駐村干部是幫扶計(jì)劃的執(zhí)行者，與村干部和貧困戶以及村民共同實(shí)施項(xiàng)目。

（4）監(jiān)測(cè)與評(píng)估?！半p到”扶貧項(xiàng)目在實(shí)施時(shí)就制定了明確的目標(biāo)，即確保三年內(nèi)（2010-2012）被幫扶的貧困戶基本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，80%以上被幫扶的貧困人口達(dá)到農(nóng)村人均收入2500元以上，被幫扶的貧困村基本改變落后面貌。還將扶貧主體的責(zé)任進(jìn)一步強(qiáng)化，明確規(guī)定“不脫貧，不脫鉤”。為保障扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目一開始就設(shè)計(jì)了一套完整的電子化監(jiān)測(cè)考核制度。為貧困戶建立檔案，建立數(shù)據(jù)庫。幫扶干部定期（1年）對(duì)貧困戶的信息進(jìn)行更新。

考核方式主要是根據(jù)貧困戶的脫貧情況考核幫扶干部和所屬扶貧辦。省市政府每年對(duì)“雙到”扶貧項(xiàng)目進(jìn)行一次年終考核，年內(nèi)進(jìn)行不定期抽查?？己隧?xiàng)目包括制定扶貧項(xiàng)目、駐村時(shí)間、貧困戶收入變化等。

2 “雙到”扶貧項(xiàng)目取得的成績及面臨的挑戰(zhàn)

2.1 取得的成就

（1）貧困農(nóng)戶收入提高，貧困發(fā)生率下降。2011年連南縣“雙到”扶貧開展僅一年多時(shí)間，全縣62%的貧困戶和67%的貧困人口已經(jīng)脫貧，貧困戶由9916戶減少到6810戶；貧困村農(nóng)民人均經(jīng)濟(jì)純收入達(dá)到3834元，比2008年增長9.3%；2010年全縣38個(gè)貧困村集體經(jīng)濟(jì)得到有效增長，全部實(shí)現(xiàn)年集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)3萬元以上，脫貧率達(dá)100%[8]。

（2）農(nóng)民福利改善，多維貧困降低。連南縣扶貧“雙到”通過資金整合，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)民生產(chǎn)條件。2009—2011年4月，新修、整治村組公路83.2 km，解決了38個(gè)村共3.6萬人的“行路難”問題；新建農(nóng)田水利95宗，保證了1000多hm2農(nóng)田的灌溉用水；完善農(nóng)村飲水工程32宗，解決了32個(gè)貧困村共2.3萬人的“飲水難”問題。完善農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療軟硬件設(shè)施，修建和完善村級(jí)衛(wèi)生站10間，參合農(nóng)村合作醫(yī)療率達(dá)98%，切實(shí)解決貧困農(nóng)戶“看病難”的問題。通過移民搬遷工程的實(shí)施，統(tǒng)籌解決高寒山區(qū)貧困群眾“住房難”問題。截至2011年4月底，通過縣城集中搬遷，村內(nèi)移民搬遷（就地就近安置），鎮(zhèn)內(nèi)移民搬遷，多功能移民示范村4種方式，共建設(shè)了4個(gè)移民新村，安置住房困難農(nóng)戶241戶。

（3）延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)民自我可持續(xù)發(fā)展能力。幫扶單位以產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化帶動(dòng)貧困農(nóng)民脫貧。通過為貧困地區(qū)農(nóng)戶提供品種、技術(shù)、信息、市場(chǎng)等，將貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為商品優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。成立扶貧開發(fā)公司，興建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，建立E-供銷農(nóng)村電子商務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打造品牌，提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)附加值。

2010年，連南縣通過實(shí)施“雙到”扶貧項(xiàng)目，共發(fā)展了各類農(nóng)民專業(yè)合作社13個(gè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營收入246萬元，帶動(dòng)3919農(nóng)戶發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品種植1353 hm2、水產(chǎn)養(yǎng)殖71 hm2，有效增加貧困群眾收入。幫扶單位幫助貧困農(nóng)戶開拓市場(chǎng)，把貧困村的有機(jī)大米、番薯、芋頭、土豬、土雞等山區(qū)土特產(chǎn)資源提供給單位的飯?zhí)煤蛡€(gè)人，讓他們以高于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的合理價(jià)格購買“生態(tài)產(chǎn)品”，這種直接采供的方法減少了流通環(huán)節(jié)成本，有利于農(nóng)民增收，也有利于提高單位員工的福利。幫助聯(lián)系飯店、超市，建立穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，提高經(jīng)濟(jì)收益。

（4）增強(qiáng)基層組織實(shí)力，提高村級(jí)組織執(zhí)政能力。貧困村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到明顯提升，增強(qiáng)了農(nóng)村基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力及服務(wù)功能。截至2010年6月，全縣69個(gè)行政村（其中省級(jí)貧困村38個(gè)）集體經(jīng)濟(jì)收入全部達(dá)到3萬元以上，脫貧率達(dá)到100%。為貧困村貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧起到了積極作用。通過開展“雙到”扶貧工作，提高了村黨委人員素質(zhì)，增強(qiáng)了貧困農(nóng)戶對(duì)黨組織的信任，密切了黨群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

2.2 “雙到”扶貧存在問題及面臨的挑戰(zhàn)

（1）部分貧困戶的選擇缺乏公平性。雖然瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶是“雙到”扶貧項(xiàng)目的工作亮點(diǎn)，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些“雙到”扶貧項(xiàng)目所選擇的貧困戶與駐村干部調(diào)研實(shí)際情況有偏差，連南縣貧困戶名單是由縣“雙到”扶貧辦設(shè)計(jì)了一套評(píng)價(jià)辦法，從收入、住房、就業(yè)、勞動(dòng)力4個(gè)方面綜合評(píng)價(jià)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部公開選擇、評(píng)定貧困戶；但由于存在利益關(guān)系，以及農(nóng)村收入、住房狀況，難以準(zhǔn)確量化。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村提交的貧困戶名單與農(nóng)民所公認(rèn)的貧困戶有一定偏差，降低了項(xiàng)目的益貧性和公平性。并且，農(nóng)戶脫貧工作的考核以初始確定的名單為標(biāo)準(zhǔn)，貧困戶檔案不可修改，駐村干部不能調(diào)整貧困戶名單，限制了駐村干部的主動(dòng)性。因此，在貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困村選擇方面，應(yīng)給駐村干部一定的自由度。

（2）幫扶單位選擇和評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。雖然關(guān)于“雙到”扶貧項(xiàng)目的實(shí)施效果有嚴(yán)格、細(xì)致的考核標(biāo)準(zhǔn)和領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，但由于各幫扶單位自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力懸殊較大，調(diào)配社會(huì)資源的能力差距也較大，“雙到”扶貧工作考評(píng)辦法對(duì)各單位的激勵(lì)約束效用不同。因此，對(duì)貧困村幫扶的力度差距也較大，有些單位比較重視“雙到”扶貧工作，并且自身實(shí)力比較強(qiáng)，被幫扶村脫貧效果就比較好，以2010年落實(shí)幫扶資金情況為例，廣東省民族宗教事務(wù)委員會(huì)對(duì)幫扶村落實(shí)資金410萬元，中國建設(shè)銀行廣東分行僅落實(shí)幫扶資金21.95萬元。因此，如果讓所有單位負(fù)擔(dān)同樣的幫扶任務(wù)，必然導(dǎo)致“雙到”扶貧結(jié)束后效果迥異，有些單位可能選擇短期見效顯著，但不利于長期可持續(xù)發(fā)展。

（3）部分項(xiàng)目缺乏可持續(xù)性。“雙到”扶貧項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)是執(zhí)行力強(qiáng)，通過行政命令讓幫扶單位直接負(fù)責(zé)扶貧任務(wù)，但這種不能“雙贏”的活動(dòng)往往可持續(xù)性不強(qiáng)。一些幫扶單位選擇的幫扶方式不具備可持續(xù)性，如為貧困戶把農(nóng)產(chǎn)品銷售到本單位，暫時(shí)解決了農(nóng)產(chǎn)品銷路問題，也提高了價(jià)格。但并沒有建立具有可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目，農(nóng)戶自身聯(lián)系市場(chǎng)，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力沒有提高，也沒有建立完整的產(chǎn)業(yè)鏈。當(dāng)駐村工作隊(duì)離開后，很多農(nóng)戶仍有巨大的返貧風(fēng)險(xiǎn)，急需考慮幫扶的退出機(jī)制與延續(xù)機(jī)制問題。

（4）部分貧困戶需轉(zhuǎn)變思想觀念?！半p到”扶貧工作實(shí)施兩年來，大部分干部和群眾的思想意識(shí)發(fā)生了很大變化，以積極的心態(tài)投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，主動(dòng)尋找項(xiàng)目和資金實(shí)現(xiàn)脫貧。但仍有部分貧困戶，由于長期“輸血式”扶貧養(yǎng)成的習(xí)慣，依然等待上級(jí)政府和幫扶單位的救濟(jì)，不主動(dòng)尋找脫貧方法，不愿意參加“雙到”扶貧項(xiàng)目，這在一定程度上降低了幫扶單位的積極性。

3 “雙到”扶貧的意義與未來發(fā)展方向

3.1 “雙到”扶貧可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

（1）實(shí)現(xiàn)利貧式增長，縮小農(nóng)民收入差距?！半p到”扶貧項(xiàng)目實(shí)施的兩年時(shí)間，貧困人口收入迅速上升，貧困發(fā)生率迅速下降，貧困戶平均收入增長率超過了非貧困戶，縮小了縣內(nèi)農(nóng)民收入差距，實(shí)現(xiàn)了利貧式增長?！半p到”扶貧項(xiàng)目整合政府人才資源、幫扶單位的資金、社會(huì)資源，幫助貧困戶，給貧困農(nóng)戶使用幫扶資金上的“特權(quán)”，這些措施為實(shí)現(xiàn)“利貧式增長”、“縮小收入差距”提供了借鑒模式。實(shí)踐了鄧小平所提出的“先富幫后富，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕”以及縮小收入差距，體現(xiàn)了社會(huì)主義優(yōu)越性和政府的責(zé)任心。

（2）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)?！半p到”扶貧項(xiàng)目打破了農(nóng)村資金、人才向城市和發(fā)達(dá)地區(qū)單向轉(zhuǎn)移的舊格局，呈現(xiàn)出農(nóng)村—城市雙向流動(dòng)的新格局?！半p到”扶貧要求幫扶單位駐村干部住村時(shí)間在3個(gè)月以上（不包括節(jié)假日），并且單位派出的駐村干部主要負(fù)責(zé)人要在處級(jí)以上。駐村干部一般都是具備豐富的社會(huì)資源和較強(qiáng)的管理能力，為貧困村帶來了資金、人才、信息、資源，解決了長期限制貧困農(nóng)村發(fā)展的資金、信息等問題。幫扶單位將本單位的優(yōu)質(zhì)資源帶到農(nóng)村，如華南師范大學(xué)通過學(xué)生暑期“三下鄉(xiāng)”、頂崗實(shí)習(xí)、教師培訓(xùn)等措施，提高村小學(xué)教育質(zhì)量。這種“駐村干部”和“單位掛鉤”的方式把城市資源流向了農(nóng)村。

（3）為低保和扶貧“兩項(xiàng)銜接”提供了借鑒模式。連南縣扶貧辦根據(jù)廣東省制定的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，在“雙到”扶貧項(xiàng)目開展前，從收入、住房、勞動(dòng)力、就業(yè)4個(gè)方面綜合評(píng)價(jià)每戶，然后將4個(gè)方面的指標(biāo)換算成收入，低于2500元的則為貧困戶。扶貧工作隊(duì)再將貧困農(nóng)戶分為二類:有發(fā)展能力和發(fā)展意愿、低保戶，確定重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象是有發(fā)展能力和發(fā)展意愿的農(nóng)戶，低保戶則提供最低生活保障；然后根據(jù)貧困戶的實(shí)際情況制定發(fā)展規(guī)劃，提供有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。這種方式提高了扶貧資金的使用效率。

（4）為動(dòng)態(tài)貧困瞄準(zhǔn)提供了借鑒。廣東省的“雙到”扶貧項(xiàng)目直接瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶并且“規(guī)劃到戶”，這不但優(yōu)化了扶貧資源，同時(shí)極大地提高了扶貧的效果，并且由于政府對(duì)貧困戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)電子化管理，這樣可以動(dòng)態(tài)管理被幫扶對(duì)象，便于及時(shí)對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督調(diào)整。

（5）為實(shí)施扶貧任務(wù)的“官員問責(zé)制”提供了借鑒。廣東省“雙到”扶貧工作有強(qiáng)有力的政策支撐，省政府先后頒布了《中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳關(guān)于我省扶貧開發(fā)“規(guī)劃到戶責(zé)任到人”工作的實(shí)施意見》、《廣東省扶貧開發(fā)“規(guī)劃到戶責(zé)任到人”工作考評(píng)辦法》、《廣東省扶貧開發(fā)工作問責(zé)暫行辦法》等政策文件，領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行扶貧開發(fā)工作問責(zé)制，制定了比較詳細(xì)、全面、公正、客觀的考評(píng)、激勵(lì)機(jī)制，對(duì)幫扶工作進(jìn)行考核，明確幫扶單位、駐村干部、被幫扶縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各級(jí)的職責(zé)，并制定量化考核表，并對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

3.2 “雙到”扶貧的未來發(fā)展方向

連南縣“雙到”扶貧計(jì)劃于2011年結(jié)束，而“后雙到”工作仍將繼續(xù)。按2010年“雙到”扶貧工作完成情況，2011年“雙到”扶貧結(jié)束時(shí)，將能夠完成當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)，即有80%以上被幫扶的貧困戶人均純收入達(dá)到2500元以上。

隨著經(jīng)濟(jì)增長和居民收入的增加，廣東省相對(duì)貧困線也將隨之提高，相對(duì)貧困則一直存在并將是未來扶貧工作的重點(diǎn)任務(wù)。連南縣也將繼續(xù)在解決相對(duì)貧困，縮小收入差距，提高人的發(fā)展能力，完善社會(huì)保障等方面提出解決辦法。連南縣2009年制訂了《連南瑤族自治縣高寒山區(qū)自愿移民總體實(shí)施方案》，該方案規(guī)劃從2010年開始，以每年搬遷600戶左右的規(guī)模，計(jì)劃5年內(nèi)，將全縣高寒山區(qū)及居住在不具備生活條件地區(qū)的3278戶居民中的自愿移民群眾分期分批搬遷到全縣8個(gè)移民新村。移民搬遷和后續(xù)服務(wù)工作將是“后雙到”工作的重點(diǎn)內(nèi)容，著力落實(shí)移民就業(yè)政策、移民子女就學(xué)政策、土地收益保障政策等。

4 結(jié)論與政策建議

4.1 結(jié)論

廣東省的“扶貧到戶，規(guī)劃到人”扶貧項(xiàng)目是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)縮小貧富差距的一個(gè)案例，它主要解決的是目前很多扶貧項(xiàng)目中的“瞄準(zhǔn)”和“問責(zé)”問題，同時(shí)也對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、移民搬遷、發(fā)展教育培訓(xùn)等提供了很好的借鑒。廣東省政府打破傳統(tǒng)觀念約束，轉(zhuǎn)變職能，并將解決貧困作為政府工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，設(shè)計(jì)機(jī)制和平臺(tái)讓富裕的地區(qū)和擁有更多資源的機(jī)構(gòu)、個(gè)人參與到扶貧事業(yè)，形成“大扶貧”格局。通過“雙到”扶貧項(xiàng)目，將幫扶單位、資源和農(nóng)村、農(nóng)戶整合在一起，打破了產(chǎn)業(yè)、信息、市場(chǎng)等諸多要素壁壘，找到貧困落后地區(qū)和現(xiàn)代供應(yīng)鏈之間的結(jié)合點(diǎn)，從而打破了貧困的惡性循環(huán)，發(fā)揮各自的長處，不但實(shí)現(xiàn)了脫貧，還實(shí)現(xiàn)了致富。

4.2 政策建議

（1）建立扶貧的“可持續(xù)”機(jī)制。對(duì)于解決農(nóng)村貧困問題，政府應(yīng)樹立更高的目標(biāo)，努力從多維角度消滅絕對(duì)貧困，在住房、醫(yī)療、保險(xiǎn)等維度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，為建設(shè)包容性社會(huì)提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。建議廣東省扶貧辦把“雙到”扶貧項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制作為未來的重要考慮事項(xiàng)，通過培養(yǎng)村干部，建立合作社等作為幫扶單位退出前的備選方法。

（2）對(duì)幫扶單位制定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。廣東省扶貧辦和各縣政府在考核各單位幫扶任務(wù)完成情況時(shí)，應(yīng)考慮各幫扶單位的情況，根據(jù)幫扶單位的優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力適當(dāng)?shù)卣{(diào)整扶貧任務(wù)，綜合評(píng)價(jià)扶貧成效。

（3）轉(zhuǎn)變貧困戶的思想觀念。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)加強(qiáng)對(duì)貧困戶的示范引導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)廣大貧困戶的思想教育和宣傳，把貧困群眾脫貧致富的積極性和創(chuàng)造性激發(fā)出來，促進(jìn)廣大貧困戶主動(dòng)脫貧，充分發(fā)揮全村黨員、干部和積極分子在脫貧致富方面的引導(dǎo)示范作用。

[1]國家統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL]，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm,2011-02-28/2011-11-05.

[2]胡兵，胡寶娣，賴景生.經(jīng)濟(jì)增長、收入分配與貧困緩解-基于中國農(nóng)村貧困變動(dòng)的實(shí)證分析[J].數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究,2007(5):33-42.

[3]萬廣華，張茵.收入增長與不平等對(duì)我國貧困的影響[J].經(jīng)濟(jì)研究，2006（6）：112-123.

[4]國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司.2006年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2006.

[5]賀達(dá)水.經(jīng)濟(jì)增長和貧困[D].北京:中國人民大學(xué)，2007.

[6]金錦，陳蘊(yùn)哲.廣東省農(nóng)村貧富差距問題現(xiàn)狀及對(duì)策分析[J].安徽文學(xué)，2009（1）：384-385.

[7]廣東省扶貧辦.廣東省委辦公廳廣東省人民政府辦公廳關(guān)于我省扶貧開發(fā)“規(guī)劃到戶責(zé)任到人”工作的實(shí)施意見[EB/OL]，http://www.gd.gov.cn/govpub/rdzt/zdlyxx/fp/fpxgwj0809/201002/t 20100203_113129.htm2010-02-03/2011-11-05.

[8]廣東省扶貧信息網(wǎng).連南瑤族自治縣2010年度扶貧開發(fā)“雙到”工作概況[EB/OL]，http://www.gdfp.gov.cn/liannan/fpgk/201012/t20101211_13479.htm2010-12-31/2012-02-21.