新加坡城市水管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

卜慶偉

（山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250013）

新加坡是東南亞的一個(gè)島國，也是一個(gè)城市國家，國土面積710 km2，人口508萬，平均需水量約為170萬m3/d。該國年平均降雨量2 400 mm，高于世界平均水平1 050 mm，但由于缺少大型縱深河流，降雨資源僅能滿足用水需求的20%左右。

面對嚴(yán)峻的水資源形勢，新加坡經(jīng)過多年的努力，在城市水管理方面取得了顯著的進(jìn)展。與水有關(guān)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)所有水事務(wù)的綜合性職責(zé)，并制訂國家水資源發(fā)展戰(zhàn)略。土地規(guī)劃與水資源利用的結(jié)合使得水污染控制和城市集水區(qū)管理的效率有了很大提高，集水區(qū)面積逐步擴(kuò)大。新生水和海水淡化擴(kuò)大了水資源范圍，建立了世界級的城市衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施。

1 新加坡水資源管理

1.1 管理機(jī)構(gòu)

在過去，新加坡供水和污水處理是分別由不同的機(jī)構(gòu)來管理的。公共事業(yè)局 （The Public Utilities Board，PUB）負(fù)責(zé)水資源管理和供水；環(huán)境部負(fù)責(zé)廢水處理和廢水系統(tǒng)。為實(shí)施綜合的水資源管理戰(zhàn)略，2002年7月1日成立了環(huán)境和水資源部，公共事業(yè)局成為環(huán)境和水資源部的一部分。新的公共事業(yè)局的責(zé)任除水資源管理和供水外，還擴(kuò)展到包括廢水處理和回用、洪水控制和廢水系統(tǒng)等領(lǐng)域?，F(xiàn)在，公共事業(yè)局是負(fù)責(zé)與水有關(guān)事務(wù)的最主要管理機(jī)構(gòu)。

1.2 供水管理

新加坡正在通過它的4個(gè)“國家水龍頭”戰(zhàn)略來爭取實(shí)現(xiàn)水源多樣化。第1個(gè)水龍頭是來自地方集水區(qū)的供水，包括一個(gè)綜合的水庫系統(tǒng)及一個(gè)廣泛的排水系統(tǒng)，以將雨水引入水庫。資料顯示，當(dāng)?shù)丶畢^(qū)供水占2010年總供水量的20%左右。2011年7月，隨著榜鵝水庫和實(shí)龍崗水庫的建成，新加坡水庫達(dá)到17座，集水區(qū)面積占國土面積的2/3。

第2個(gè)水龍頭是從馬來西亞的柔佛地區(qū)進(jìn)口水。新加坡與鄰國馬來西亞在1961年和1962年分別簽訂了2 份供水協(xié)議。協(xié)議規(guī)定：2011年前，新加坡每天從馬來西亞南部的柔佛州進(jìn)口3.25億L 淡水；2011年至2061年，增加到9.46億L；2061年后，雙方將根據(jù)新加坡的實(shí)際用水量另行商談具體的供水量。

第3個(gè)水龍頭叫做“新生水”。新生水是一種高質(zhì)量的再生水，主要采用膜技術(shù)處理，工藝主要包括微濾、反滲透、紫外消毒。經(jīng)過30 多年的研究，開展了超過80 000 次的科學(xué)實(shí)驗(yàn)，證實(shí)其水質(zhì)滿足世界衛(wèi)生組織及美國環(huán)保局的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，部分水質(zhì)指標(biāo)見表1。該項(xiàng)工作為PUB 贏得了2007年斯德哥爾摩工業(yè)水獎(jiǎng)。2010年，該國最大的新生水廠——樟宜新生水廠建成投產(chǎn)，處理能力22.7萬m3/d。目前，該國新生水能滿足30%的用水需求。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，2020年，新生水將滿足40%的需求，至2060年，新生水占比將達(dá)到50%。

第4個(gè)水龍頭是海水淡化。2005年9月，新加坡第1座國家級海水淡化廠——大士新泉海水淡化廠建成。該海水淡化廠總投資為2億新元（約合1.2億美元），占地6 hm2，采用反滲透處理工藝，處理能力為13.6萬m3/d，能夠滿足新加坡10%用水需求，是全世界規(guī)模最大的膜法海水淡化廠之一。該廠在建設(shè)和運(yùn)營中十分注意成本控制，在第1年的運(yùn)作中，淡化海水的成本是0.78 新元/ m3。該廠獲2006年全球水務(wù)獎(jiǎng)最佳海水淡化廠獎(jiǎng)。2010年6月，該國開始建設(shè)第2座海水淡化廠，設(shè)計(jì)處理能力31.85萬m3/d。根據(jù)規(guī)劃，該國將在5個(gè)沿海地區(qū)建設(shè)海水淡化廠，海水淡化規(guī)模在2060年將達(dá)到100萬m3/d，占到總供水能力的30%。

表1 新生水水質(zhì)指標(biāo)（摘錄）

1.3 節(jié)水管理

加強(qiáng)對用水需求的管理是通過很多經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)的，目的是減少水的消費(fèi)。新加坡采納了一個(gè)梯級水費(fèi)結(jié)構(gòu)，見表2。為強(qiáng)化水的保護(hù)，政府還征收水保護(hù)稅，這部分稅款歸政府所有。衛(wèi)生設(shè)施費(fèi)用于支付一部分廢水處理成本以及維持和改善公共污水處理系統(tǒng)。為鼓勵(lì)水的重復(fù)利用，水保護(hù)稅不與工業(yè)用水掛鉤，其水費(fèi)也優(yōu)惠。

表2 新加坡水費(fèi)一覽表

為實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水，新加坡政府大力推廣節(jié)水設(shè)施，大力推廣工業(yè)循環(huán)用水和新生水利用。1992年，政府建筑物引入低水量沖刷水槽 （每次沖刷用水3.5～4.5 L）。1997年4月起，要求所有建筑物推廣此類水槽。2003年，PUB 推出“省水之家計(jì)劃”，根據(jù)公共事業(yè)局?jǐn)?shù)據(jù)，40%的家庭參加了該項(xiàng)計(jì)劃，參與者每月節(jié)水達(dá)5%。其他相關(guān)規(guī)劃包括家庭節(jié)水10 L挑戰(zhàn)計(jì)劃、商業(yè)節(jié)水10%挑戰(zhàn)計(jì)劃、水配件節(jié)水產(chǎn)品解決方案和節(jié)水激勵(lì)機(jī)制。在這一系列的計(jì)劃下，新加坡的人均家庭用水量已從2003年的165 L/d 下降到目前的153 L/d。新加坡政府的目標(biāo)是在2020年下降到147 L/d ，2030年降到140 L/d 的水平。

有關(guān)當(dāng)局還通過提供節(jié)水補(bǔ)助以鼓勵(lì)節(jié)水。新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局推出了3 項(xiàng)節(jié)水補(bǔ)助計(jì)劃。1）節(jié)水項(xiàng)目投資補(bǔ)貼計(jì)劃。政府對節(jié)水量大于50%的項(xiàng)目提供儀器設(shè)備總投資額高達(dá)50%的補(bǔ)貼。2）單位資源生產(chǎn)率計(jì)劃。為企業(yè)提供分期付款或抵押貸款來購置節(jié)水設(shè)備，如該項(xiàng)目能夠?qū)⒐?jié)水量提高50%且能夠按月償還，可以6.5%的低息獲得最多1 000萬新元的貸款。3）單位資源生產(chǎn)率研究計(jì)劃，如果企業(yè)使用顧問來研究自動(dòng)控制，就可能得到最多10萬新元的獎(jiǎng)金。公用事業(yè)局則推出“省水建筑”活動(dòng)，成立“水效率基金”，鼓勵(lì)工業(yè)、商業(yè)用戶安裝省水配件，減少用水量。至今，有200 多個(gè)政府機(jī)構(gòu)以及商業(yè)用水大戶參加了該計(jì)劃，節(jié)約了總共5%的用水量。

新加坡鼓勵(lì)工業(yè)特別是電子和電鍍行業(yè)重復(fù)利用水源。如晶片加工廠的工藝過程中需要大量的水，在PUB 協(xié)助下，開發(fā)了內(nèi)部水循環(huán)系統(tǒng)，該系統(tǒng)可重復(fù)利用50%的水，通過進(jìn)一步技術(shù)升級，重復(fù)利用率可達(dá)70%。同時(shí)，該國鼓勵(lì)工業(yè)在制冷、沖洗用水過程中使用處理過的工業(yè)廢水。新生水也開始在部分芯片制造商和商業(yè)大廈推廣使用。

1.4 排水管理

新加坡已經(jīng)建立了完整的深隧道陰溝系統(tǒng)，目前100%的人口在其服務(wù)范圍內(nèi)。該系統(tǒng)是一個(gè)全方位的地下污水輸送網(wǎng)絡(luò)，將生活污水輸入再生水廠，處理后的水排進(jìn)海里或凈化成新生水。該系統(tǒng)將解決新加坡未來100年的污水處理需求。該系統(tǒng)分兩期建設(shè)，第一期工程總投資36億新幣，包括新建48 km 深入地下10～55 m 的銜接污水管，把供水回收廠與周圍的污水管銜接起來，最后輸送至樟宜再生水廠。第一期工程覆蓋該國南部地區(qū)，預(yù)計(jì)于2030年完成。

1.5 法制建設(shè)

新加坡有一個(gè)非常全面的環(huán)境法律法規(guī)體系，并得以嚴(yán)格地執(zhí)行。這些法規(guī)條例明確規(guī)定，在新加坡，水是公共財(cái)產(chǎn)，政府通過行政和法規(guī)手段對水問題的公眾利益進(jìn)行干預(yù)。與水資源聯(lián)系緊密的法規(guī)或條例包括如下：

1）環(huán)境污染控制法（2002）。這個(gè)法針對排放到廢水處理設(shè)施和水道的液體物質(zhì)，建立了污染物限值，具體指標(biāo)包括溫度、BOD、COD、總懸浮固體、總?cè)芙夤腆w、pH 值和28種不同化學(xué)品。

2）環(huán)境公共健康（有毒工業(yè)廢物）條例。該條例列出了一些有毒工業(yè)廢物，這些廢物受到特別的法律控制。

3）廢水和排水系統(tǒng)法（2001）。指定公共事業(yè)局負(fù)責(zé)與排水系統(tǒng)有關(guān)的事務(wù)。

4）公共設(shè)施法（2002）。該法規(guī)定了公共事業(yè)局的職責(zé)。

5）公共設(shè)施（供水）條例。該條例要求在新加坡強(qiáng)制使用水表和節(jié)水器具。規(guī)定“除非得到供水委員會(huì)的同意，不使用水表不得供水”。

6）公共設(shè)施（中心集水區(qū)和集水區(qū)公園）條例。該條例規(guī)定對于“從任何水庫和河流取水”必須獲得事先批準(zhǔn)。

1.6 宣傳教育

PUB 每年都要拿出幾百萬新元進(jìn)行節(jié)水宣傳活動(dòng)，其節(jié)水教育和宣傳的目標(biāo)為：通過宣傳教育，提高公眾對節(jié)水的認(rèn)識，改變低效率的用水習(xí)慣。他們制定了宣傳與教育計(jì)劃，通過節(jié)約用水運(yùn)動(dòng)、限制用水訓(xùn)練、散發(fā)節(jié)水傳單、播放節(jié)水廣告及節(jié)水卡通片、舉辦節(jié)水展覽及制作節(jié)水內(nèi)容的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)頁等方法來向公眾宣傳節(jié)約用水。還通過教育系統(tǒng)傳播節(jié)水信息。此外，公用事業(yè)局還幫助諸如工業(yè)協(xié)會(huì)和賓館聯(lián)合會(huì)等機(jī)構(gòu)組織會(huì)議和展覽，公開其節(jié)水做法和經(jīng)驗(yàn)。

PUB 為宣傳水的寶貴以及讓公眾了解新生水常識，于2003年開放了“新生水訪客中心”，該中心全面展示了水對于新加坡的重要性及新加坡在水的再生回用領(lǐng)域采用的先進(jìn)技術(shù)。訪客可以親身操作體驗(yàn)先進(jìn)的雙膜處理及紫外消毒技術(shù)在新生水中的應(yīng)用。該中心榮膺2005年的第20 屆“最佳景觀、休閑、教育計(jì)劃”及2006年國際水協(xié)會(huì)的“營銷和傳播獎(jiǎng)”。

2 啟示

新加坡水管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對我國城市的水務(wù)管理改革具有很好的借鑒作用，突出表現(xiàn)在水管理機(jī)構(gòu)改革、高新技術(shù)應(yīng)用、合理的經(jīng)濟(jì)手段及廣泛的宣傳教育等方面。

1）借鑒新加坡水管理機(jī)構(gòu)形式，實(shí)行水資源的統(tǒng)一管理。新加坡公用事業(yè)局是該國唯一的的水管理部門。從水資源的管理，到水的凈化處理，再到輸配水管網(wǎng)、管道檢查維修以及廢污水處理等均由公用事業(yè)局負(fù)責(zé)。高度集中的管理模式有助于對水資源的統(tǒng)一調(diào)度及管理。

2）高新技術(shù)的應(yīng)用體現(xiàn)在水資源管理的各個(gè)方面。在水供給領(lǐng)域，新加坡采用微濾、反滲透及紫外消毒技術(shù)保證了新生水的水質(zhì)，從而提供了重要的水源。在污水處理方面，采用基于傳統(tǒng)活性污泥法的膜生物處理技術(shù)提高了再生水水質(zhì)，減少了污水排放對徑流、海域的影響。先進(jìn)的污水收集系統(tǒng)保證了污水收集率，減少了污染，同時(shí)為水的回用提供了可靠的水源。

3）利用價(jià)格杠桿鼓勵(lì)節(jié)水。水費(fèi)調(diào)節(jié)是使消費(fèi)者節(jié)約用水的有效方法。水費(fèi)的制定應(yīng)不僅考慮到生產(chǎn)和供應(yīng)用水的全部成本，還要反映出水資源的緊缺狀況和超額用水的高額成本。新加坡通過加收水保護(hù)稅來傳遞這種信息。我國城市應(yīng)通過逐步改革和完善水的收費(fèi)機(jī)制，鼓勵(lì)節(jié)約用水，特別是鼓勵(lì)耗水工業(yè)采取節(jié)水措施，減少水資源的浪費(fèi)。

4）采取多種形式的節(jié)水宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)市民的節(jié)水意識。我國許多城市水資源短缺，供水緊張。為滿足工農(nóng)業(yè)發(fā)展及居民生活用水的需要，常常大量超采地下水。但是，由于宣傳力度不夠，人們對嚴(yán)峻的缺水現(xiàn)狀缺乏了解，大量用水被浪費(fèi)。因此，應(yīng)借鑒新加坡的節(jié)水宣傳經(jīng)驗(yàn)，加大節(jié)水宣傳力度，使節(jié)約用水蔚然成風(fēng)。

［1］童金忠，Gireesh Babu Bhat，Tan Yu Ming 等.新加坡新泉海水淡化廠基本情況介紹.亞洲海水淡化與水利用會(huì)議暨第八屆海洋科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展國際論壇.2007：282—287.

［2］Lee Poh Onn，（2005）Water management issues in Singapore，paper presented at Water in Mainland Southeast Asia，29 November-2 December，Siem Reap Cambodia，conference organized by the International Institute for Asian Studies（IIAS），Netherland，and the Centre for Khmer Studies（CKS），Cambodia.

［3］廖日紅，陳鐵，張彤.新加坡水資源可持續(xù)開發(fā)利用對策分析與思考.水利發(fā)展研究.2011，2：88—91.