國有資本經(jīng)營預(yù)算編制體系研究

■ 吳曉東

當(dāng)前，我國國有資本數(shù)額巨大，為保障國有資本管理工作的順利進(jìn)行，通過經(jīng)營預(yù)算方式來具體指引和調(diào)控國有資本運營的意義日益突出，建立詳細(xì)全面的國有資本經(jīng)營預(yù)算體系對國有資本的保值增值具有重要作用?！秶鴦?wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》（以下簡稱《意見》）對此作了明確的規(guī)定，要求相關(guān)單位按照要求編制。

一、國有資本經(jīng)營預(yù)算編制體系現(xiàn)狀

（一）實踐回顧

在實踐中，國務(wù)院公布的《意見》對國有經(jīng)營預(yù)算的內(nèi)容和項目做了具體的界定，并要求各省參照試行國有資本經(jīng)營預(yù)算。中央也對其監(jiān)管的企業(yè)做了國有資本經(jīng)營預(yù)算具體編制規(guī)定，其中收入項目按規(guī)定列示，支出項目具體化。

目前，全國各省級地區(qū)都開始了國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作，各省預(yù)算的主體基本都是各級財政部門。對比中央及各省市的國有資本經(jīng)營預(yù)算表可知，現(xiàn)有預(yù)算表大體可以分為三類：一是嚴(yán)格按照《意見》的規(guī)定編制預(yù)算表；二是按照中央預(yù)算表格式編制；三是少數(shù)省市自主編制的預(yù)算表。

（二）理論回顧

在理論界，學(xué)者們對于如何編制報表問題存在分歧，主流觀點主要分為三類。

第一類觀點認(rèn)為預(yù)算報表應(yīng)包括收入預(yù)算與支出預(yù)算。這種預(yù)算編制較為簡單，項目嚴(yán)格按照《意見》規(guī)定進(jìn)行編制，便于同一主體不同時期和不同主體同一時期的比較，且能夠有效地反映預(yù)算收支平衡情況。但是，由于過多地關(guān)注當(dāng)前的收支情況，無法真正反映國有資本的規(guī)模和價值，沒有反映國有資本經(jīng)營預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)效益，同時無法通過預(yù)算收支表提供的財務(wù)信息對國有資本運營情況進(jìn)行綜合評價。

第二類觀點認(rèn)為預(yù)算報表應(yīng)包括預(yù)算說明書和預(yù)算收支表。這種觀點在第一種觀點的基礎(chǔ)上融入預(yù)算說明書，是第一種觀點的進(jìn)一步延伸。通過補充預(yù)算說明書，來補充說明預(yù)算編制單位概況、預(yù)算報表的形成依據(jù)，編制過程中遇到的問題及針對性的解決辦法。這一做法的優(yōu)點在于其有助于實現(xiàn)預(yù)算對國有資本經(jīng)營活動的控制功能，而不足在于其仍然未能反映對國有資本預(yù)算的規(guī)模和效益的管理是否有效。

第三類觀點認(rèn)為預(yù)算報表應(yīng)包括預(yù)算收支表和財務(wù)會計報表。其中財務(wù)會計報表由主表和附表組成，這能反映經(jīng)營性國有資本的保值增值情況和經(jīng)營績效情況，但是缺少了預(yù)算編制單位的信息，以及編制過程的依據(jù)和問題。

綜上，現(xiàn)有研究的三種觀點都能反映預(yù)算收支平衡的基本情況，但均不能兼顧收支平衡情況、國有資本保值增值情況和編制單位概況。因而，亟待建立一種新的預(yù)算編制體系，使之既能有效反映收支平衡，又能反映當(dāng)年國有資本是否增值、累計增值總額以及國有資本經(jīng)營活動的宏觀經(jīng)濟(jì)效益，還能反映編制單位的概況和財務(wù)變動情況，以利于對國有資本經(jīng)營狀況和經(jīng)營成果進(jìn)行分析評價。

二、建立預(yù)算編制體系的理論基礎(chǔ)

（一）編制目的

國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府復(fù)式預(yù)算的組成部分，是政府作為國有資產(chǎn)出資人代表，享有國有資本的經(jīng)營收益并安排支出的專門預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家從整體利益出發(fā)，站在宏觀角度編制的，以調(diào)整國有資本權(quán)益分布并使國有資本實現(xiàn)保值增值為目標(biāo)，為國家經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。考慮到國有資本的逐利本質(zhì)，預(yù)算報表不僅要反映當(dāng)年的經(jīng)營性國有資本收支狀況，還要反映一段時期內(nèi)經(jīng)營性國有資本的財務(wù)狀況，判斷其是否增值，以及國有資本經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)效益，并披露經(jīng)營過程中的重大事項等。如此才能使社會公眾充分、及時地了解有關(guān)信息，使政府能夠更好地利用國有資本經(jīng)營預(yù)算這個工具來提高資源配置效率、加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，讓國有資本更好地實現(xiàn)保值增值。

（二）編制原則

1.量入為出，周期平衡。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出多少要以收入來決定，因此國有資本的保值增值狀況決定了預(yù)算的規(guī)模。由于受經(jīng)濟(jì)波動因素影響，經(jīng)濟(jì)建設(shè)或生產(chǎn)投資的見效周期通常超過一年，因此要以周期平衡的原則來衡量國有資本經(jīng)營預(yù)算，不能尋求簡單機(jī)械的平衡。

2.資本保值增值原則。考慮到資本的逐利本質(zhì)，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出要追求國有資本在保值基礎(chǔ)上盡可能多的增值，在此基礎(chǔ)上兼顧一些社會責(zé)任。基于這一原則，設(shè)置國有資本經(jīng)營預(yù)算的項目要從分解權(quán)益和盈余出發(fā)，圍繞盈余目標(biāo)和戰(zhàn)略目標(biāo)，安排國有資本的投入和收益獲取活動。

3.統(tǒng)籌兼顧，適度集中。統(tǒng)籌兼顧企業(yè)自身積累與發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控及國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，使國有資本收益適度集中，確定合理的預(yù)算收支規(guī)模，以保證國有資本能夠最大限度地實現(xiàn)保值增值。

4.彼此獨立，相互銜接。本文在建立國有資本經(jīng)營預(yù)算體系時，在一般收支預(yù)算的基礎(chǔ)上加入了財務(wù)會計報表和預(yù)算說明書。盡量使國有資本經(jīng)營預(yù)算能夠保持自身的完整性與相對獨立性，又能很好地與公共預(yù)算銜接。

（三）預(yù)算的主體

國有資本經(jīng)營預(yù)算的主體是各級財政部門。據(jù)上述編制目的可知，國有資本經(jīng)營預(yù)算是從國家的角度出發(fā)編制的，注重宏觀整體利益，以實現(xiàn)保值增值為目標(biāo)，為國家經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。國有資本經(jīng)營預(yù)算的主體應(yīng)當(dāng)是國家，但國家不能具體執(zhí)行，只能授權(quán)出資人代表負(fù)責(zé)預(yù)算的編制與執(zhí)行。在目前的管理體制中，各級財政部門作為預(yù)算主管單位，負(fù)責(zé)國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支，為預(yù)算主體。

（四）編制方法

編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，不僅要關(guān)注資本的收支項目，更要加強(qiáng)管理國有資本投資企業(yè)的收入，控制資本運營的收益過程，并且要及時考核經(jīng)營績效，以促進(jìn)資本運營效率的提高。因此，編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，應(yīng)綜合反映預(yù)算年度內(nèi)的收支情況和預(yù)期盈利目標(biāo)，通過現(xiàn)金收支預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算、利潤預(yù)算、國有資本權(quán)益變動預(yù)算等，來編制國有資本經(jīng)營預(yù)算。在保持原有收支項目的基礎(chǔ)上，加入按照權(quán)責(zé)發(fā)生制計量的非現(xiàn)金收支科目。

預(yù)算根據(jù)項目的不同可以采用不同的方法進(jìn)行編制。主要方法有：固定預(yù)算、彈性預(yù)算、增量預(yù)算、零基預(yù)算、定期預(yù)算與滾動預(yù)算。每一種方法都有其優(yōu)勢也都有其局限性。所以要找尋一種最適用于國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制方法。基于國有資本保值增值的目標(biāo)，編制預(yù)算時應(yīng)采用零基預(yù)算方法，即從實際需要，逐項審議預(yù)算期內(nèi)各項收支的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算。這樣能夠激勵各預(yù)算單位編制預(yù)算的積極性和主動性，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部的溝通和協(xié)調(diào)，保證資源合理有效的分配，使得國有資本實現(xiàn)保值增值。

三、預(yù)算編制體系的構(gòu)建

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制內(nèi)容

基于國有資本保值增值的目標(biāo)，國有資本經(jīng)營預(yù)算至少應(yīng)反映以下幾個方面的內(nèi)容：①預(yù)算年度國有資本經(jīng)營狀況，包括國有資本的各項經(jīng)營性收入與再投資支出，如股息收入、資本性支出等。②預(yù)算年度國有資本權(quán)益變動情況，主要通過國有資本存量期初、期末余額的變化來反映。這一財務(wù)信息為國有資本經(jīng)營決策提供重要參考。③預(yù)算年度國有資本的投資計劃。國有資本要獲得收益必須先進(jìn)行投資，因此投資活動成為了預(yù)算的重點，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)能反映投資所需資金的籌集、投資回收期及投資回報率等。因此應(yīng)將國有資本經(jīng)營預(yù)算劃分為收支預(yù)算、財務(wù)會計報表和預(yù)算說明書三部分。

（二）構(gòu)建國有資本經(jīng)營預(yù)算體系

根據(jù)上述對編制目的、原則和主體的理論分析，基于國有資本保值增值的目標(biāo)，建立預(yù)算編制體系如下：

1.收支預(yù)算表。這部分主要用來反映預(yù)算收支平衡情況。包括收入預(yù)算和支出預(yù)算兩欄。參考國務(wù)院《意見》的規(guī)定，具體收入、支出項目設(shè)置如下：

①收入類項目設(shè)置。共分五類：一是應(yīng)交利潤，即國有獨資企業(yè)經(jīng)營利潤中應(yīng)上交國家的部分；二是國有股股利、股息，即國家控股或參股的企業(yè)獲得的股利、股息收入中國有股權(quán)應(yīng)享有的部分；三是國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，即國有產(chǎn)權(quán)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得的收入；四是企業(yè)清算收入，即企業(yè)清算凈現(xiàn)金流入中，歸屬于國家的股權(quán)應(yīng)分得的部分；五是其他國有資本收益。

②支出類項目設(shè)置。共分三類：一是資本性支出，主要是根據(jù)國家關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，用于支持國有實行企業(yè)改制、重組，實現(xiàn)自主創(chuàng)新，提高企業(yè)競爭力；二是費用性支出，主要用于解決國有企業(yè)為推行改革而遺留的歷史問題。例如，困難企業(yè)職工養(yǎng)老保險，特困企業(yè)職工生活補助等問題；三是其他支出，即用于社會保障等方面的支出。將國有資本經(jīng)營預(yù)算收支預(yù)算表應(yīng)包含的內(nèi)容匯總，詳見圖1。

圖1 國有資本經(jīng)營預(yù)算收支內(nèi)容

2.財務(wù)會計報表。這部分主要用來反映國有資本經(jīng)營的保值增值狀況，應(yīng)包括主表和附表兩部分，各報表的具體內(nèi)容及作用如下：

①主表。主表所包含的內(nèi)容如圖2所示。其中，現(xiàn)金收支預(yù)算表用來預(yù)測預(yù)算期內(nèi)可供預(yù)算單位支配的現(xiàn)金及現(xiàn)金等價物的收入、支出情況；非現(xiàn)金收支預(yù)算表用來預(yù)測當(dāng)年預(yù)算編制單位將會有多少收支依靠非貨幣性資產(chǎn)交換來實現(xiàn)；國有權(quán)益變動預(yù)算表用來預(yù)測當(dāng)年預(yù)算編制單位經(jīng)營的國有資本的增減變化情況。

②附表。附表所包含的內(nèi)容如圖2所示。

3.預(yù)算說明書。這部分主要用來反映國有資本運營機(jī)構(gòu)的年度發(fā)展規(guī)劃和未來經(jīng)營戰(zhàn)略。主要包括：編制預(yù)算所依據(jù)的主導(dǎo)思想；預(yù)算實施當(dāng)年的工作重點、戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)以及國有資本營運計劃；本級預(yù)算包含的企業(yè)數(shù)量以及各企業(yè)在市場競爭中所處的地位；預(yù)算實施當(dāng)年各企業(yè)的各項主要財務(wù)指標(biāo)狀況，如凈利潤等；融資、運營、收益分配情況；管理者薪酬情況；以及政府政策支持的情況等。

圖2 國有資本經(jīng)營預(yù)算體系

上述預(yù)算體系是從國有資本保值增值目標(biāo)出發(fā)建立的，將預(yù)算報表分為收支預(yù)算表、財務(wù)會計報表和預(yù)算說明書三部分，能兼顧預(yù)算收支平衡情況、國有資本保值增值情況和編制單位概況，反映信息全面，利于分析評價國有資本經(jīng)營狀況和經(jīng)營成果。

四、結(jié)論

本文回顧了目前國有資本經(jīng)營預(yù)算體系的實踐和理論現(xiàn)狀，針對現(xiàn)有研究在預(yù)算內(nèi)容分幾部分這一問題上的分歧意見進(jìn)行研究，明晰了編制預(yù)算的本質(zhì)目標(biāo)是使國有資本實現(xiàn)保值增值，基于這一本質(zhì)目標(biāo)，分析確定了預(yù)算編制的主體和原則。在維持資本的逐利性要求客觀事實下，國有資本經(jīng)營預(yù)算必須能夠反映預(yù)算期內(nèi)國有資本經(jīng)營過程、權(quán)益變動和投資計劃三方面的財務(wù)信息。有鑒于此，本文將預(yù)算內(nèi)容分為收支預(yù)算、財務(wù)會計報表和預(yù)算說明三部分。這是對建構(gòu)國有資本經(jīng)營預(yù)算體系前沿性的探索，同時對實踐中的國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作也具有重要意義。