警惕工程反腐制度“側(cè)滑”

張墨寧

“豆腐渣”工程的背后離不開腐敗的侵蝕，這已是公開化的潛規(guī)則。從上世紀(jì)90年代中后期各地開始建設(shè)高速公路以來，工程腐敗便成為權(quán)力尋租的重災(zāi)區(qū)，而金融危機(jī)后中央政府的大規(guī)?；A(chǔ)建設(shè)投資使其發(fā)生的可能性大大增加。

8月底，哈爾濱陽(yáng)明灘大橋引橋垮塌，造成3人死亡、5人受傷，卻被當(dāng)?shù)毓俜蕉ㄐ詾椤霸训纻?cè)滑”。盡管國(guó)家安監(jiān)總局官員表示，“運(yùn)行一年就斷裂，肯定有問題”。然而，迄今為止，除了“貨車超載”的解釋，當(dāng)?shù)卣詻]有給出令人信服的鑒定結(jié)論。

近期，甘肅、貴州、太原等多地發(fā)生高速和市區(qū)路面塌陷，強(qiáng)降雨引爆工程建設(shè)背后的權(quán)力運(yùn)行問題，也成為政府部門的“擋箭牌”。當(dāng)自然力成為工程質(zhì)量和管理的決定性因素時(shí)，更顯出公共治理的制度性疲軟。

專項(xiàng)治理與制度失效

6月，中央工程治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通報(bào)，截至今年4月底，3年來全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共受理工程建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法問題舉報(bào)4.64萬件，立案2.47萬件，查實(shí)2.22萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分1.67萬人。其中，廳（局）級(jí)干部90人，縣（處）級(jí)干部1585人，移送司法機(jī)關(guān)處理8824人。

自2009年成立之初，中央工程治理領(lǐng)導(dǎo)小組就稱要用兩年時(shí)間集中“清查工程建設(shè)領(lǐng)域的突出問題”。其間，先后披露60起典型案件。與公車、醫(yī)療等諸多公共領(lǐng)域的治理一樣，凌駕于現(xiàn)行制度化機(jī)構(gòu)之上的“專項(xiàng)模式”成為對(duì)抗積弊的最終有效途徑。

該專項(xiàng)小組的成立正值中央政府4萬億投資落地之際，由中紀(jì)委牽頭，涵蓋最高檢、國(guó)家發(fā)改委、工信部、公安部、監(jiān)察部、國(guó)土資源部、住建部等多個(gè)中央部委，其高規(guī)格足以證明工程腐敗的嚴(yán)重程度和執(zhí)政黨的決心。此前一年，湖南株洲高架橋坍塌、湖南鳳凰塌橋，以及上海的“樓脆脆”、成都的“樓歪歪”等“豆腐渣”工程頻現(xiàn)，在《檢察日?qǐng)?bào)》公布的2008年十大反腐典型案件里，其中6宗與貪腐者染指工程建設(shè)有關(guān)，上海市原市委書記陳良宇、北京市原副市長(zhǎng)劉志華、蘇州市原副市長(zhǎng)姜人杰等高官的落馬，促使中央開始重拳出擊。

工程腐敗大肆蔓延的最近10年，也是權(quán)力對(duì)公共資源支配的擴(kuò)張期，中央財(cái)政收入從2002年的1.8萬億增長(zhǎng)到超10萬億。由國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金承擔(dān)的固定資產(chǎn)投資，從1981年的269.8億元到2009年的12685.7億元，增長(zhǎng)近50倍。隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)的演化，腐敗也“升級(jí)換代”。

根據(jù)北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心助理研究員肖俊奇的研究，改革開放初期的腐敗主要集中在物資計(jì)劃部門，1985～1989年，在生產(chǎn)資料實(shí)行價(jià)格雙軌制背景下，主要治理“官商”、“官倒”和皮包公司現(xiàn)象；1990年代主要集中在國(guó)有資產(chǎn)流失、金融犯罪和土地批租等生產(chǎn)要素領(lǐng)域；2000年后貪污行賄的窩案、串案，玩忽職守、濫用職權(quán)等愈發(fā)突出，腐敗治理集中于買官賣官等吏治腐敗和司法腐敗領(lǐng)域。從上世紀(jì)90年代以來，工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗開始凸顯，自1997年到2007年10年間，河南、四川、廣東、貴州、江蘇、安徽等省的20多位交通廳長(zhǎng)、副廳長(zhǎng)因?yàn)楦瘮栴}受到查處，其中河南省的三任交通廳長(zhǎng)更是前仆后繼地落馬。

“治理工程腐敗需要專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，說明制度性機(jī)構(gòu)的作用已經(jīng)失效?！眹?guó)家行政學(xué)院教授竹立家說。從公開的案件來看，工程建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)都已成為腐敗滋生的土壤，從土地出讓、規(guī)劃審批、征地拆遷、工程承攬、招標(biāo)投標(biāo)到項(xiàng)目環(huán)評(píng)、資質(zhì)認(rèn)定、物資采購(gòu)等，一項(xiàng)工程的管理部門涉及多頭，部門分割和權(quán)責(zé)模糊使得工程腐敗治理很難為某一個(gè)主管部門獨(dú)立完成?！肮こ探ㄔO(shè)前期立項(xiàng)決策在發(fā)改委，實(shí)施在建設(shè)部門，使用期就沒人管了。”清華大學(xué)工程管理研究所副所長(zhǎng)鄧曉梅在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時(shí)說，由于缺乏制度化的安排，預(yù)防工程腐敗的法律架構(gòu)在執(zhí)行中也就漸失效力。

法律約束乏力

從立法層面來說，對(duì)工程腐敗的預(yù)防和治理起步并不算晚。1995年頒布的《擔(dān)保法》、1998年的《建筑法》和2000年的《招標(biāo)投標(biāo)法》均對(duì)工程建設(shè)的重要環(huán)節(jié)做出了嚴(yán)格規(guī)定。此外，中央政府也推行了一系列治理措施，試點(diǎn)“雙合同”、“黑名單”，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)倡導(dǎo)“三重一大”項(xiàng)目上的集體決策制度。然而，具體到執(zhí)行過程中，許多制度發(fā)生了變異，其中的一些設(shè)計(jì)漏洞更是成為腐敗發(fā)生的誘因?！啊督ㄖā穼?duì)轉(zhuǎn)包和分包都做出了嚴(yán)格限制，但在國(guó)際上，轉(zhuǎn)包和分包都是非常普遍的。隨著建筑市場(chǎng)的專業(yè)化，企業(yè)不可能獨(dú)立完成一項(xiàng)工程的建設(shè)?！编嚂悦氛f，由于違背建筑市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律，對(duì)轉(zhuǎn)分包的禁錮自然就為腐敗提供了可能。

再以監(jiān)理制度為例，自《建筑法》規(guī)定執(zhí)行監(jiān)理制度以來，就廣受爭(zhēng)議，逐漸淪為形同虛設(shè)的橡皮圖章?！氨O(jiān)理就應(yīng)該代表中立的第三方，但是建筑法規(guī)定監(jiān)理應(yīng)該是由業(yè)主委托和授權(quán)?！编嚂悦氛f，“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這原本都是設(shè)計(jì)師應(yīng)該做的事情，老一代的設(shè)計(jì)師對(duì)整個(gè)工程非常熟悉，但是現(xiàn)在有了監(jiān)理，設(shè)計(jì)師也基本不去現(xiàn)場(chǎng)了，導(dǎo)致他們的能力退化，設(shè)計(jì)師不懂施工，現(xiàn)場(chǎng)就要大量改圖，質(zhì)量管理的能力越來越差，在國(guó)際上，設(shè)計(jì)師處于主導(dǎo)地位，但是在中國(guó)，設(shè)計(jì)師畫完圖就沒什么事了，給工程設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的腐敗帶來了機(jī)會(huì)?！编嚂悦氛f，曾經(jīng)有香港的設(shè)計(jì)師向她抱怨，按照他們的工作方式，一定會(huì)派人全程盯著，但是現(xiàn)在有監(jiān)理在現(xiàn)場(chǎng)，他們不知道該如何處理這種關(guān)系，監(jiān)理都幫他們簽字了，責(zé)任權(quán)限非常模糊。

2009年，上海市委書記俞正聲在談到閔行“倒樓事件”時(shí)也曾承認(rèn)，“工程監(jiān)理在很大程度上已經(jīng)形同虛設(shè)，工程監(jiān)理與業(yè)主有著密切的關(guān)系，是業(yè)主招標(biāo)來的，他的款是業(yè)主付的，監(jiān)理單位很大程度上要考慮業(yè)主的意見和看法。這是一個(gè)制度性的缺陷?！?/p>

招標(biāo)能解決多大問題

近年來，招投標(biāo)亂象已是腐敗發(fā)生最為明顯的環(huán)節(jié)，投標(biāo)人、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)管理部門、腐敗官員之間相互勾結(jié)，串通操縱招投標(biāo)，形成了嚴(yán)密的腐敗利益鏈，投標(biāo)人通過采取“價(jià)格同盟”、“輪流坐莊”、“陪標(biāo)補(bǔ)償”、“掛靠壟斷”等手段，暗箱操作串通投標(biāo)，行業(yè)管理部門與投標(biāo)人共同違規(guī)操縱招投標(biāo)；問題官員利用職務(wù)便利授意相關(guān)部門操控招投標(biāo)。

“很多地方都是‘蘿卜投標(biāo)，招標(biāo)人對(duì)申請(qǐng)人的資格要求就是按照這家公司的條件量身定做的，一些地方的紀(jì)檢監(jiān)察干部曾向我透露，招投標(biāo)過程甚至有權(quán)黑勾結(jié)的現(xiàn)象，有競(jìng)爭(zhēng)力的其他公司，被當(dāng)?shù)睾趷簞?shì)力攔在會(huì)場(chǎng)外面，根本無法進(jìn)入競(jìng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)?！敝窳⒓艺f，招標(biāo)程序都成了道具，最后都是一把手拍板決定。

招投標(biāo)環(huán)節(jié)多出串案、窩案，這似乎已經(jīng)成為一個(gè)鐵律，正因如此，中央政府的工程治理也更多在這個(gè)環(huán)節(jié)下功夫。2012年2月，《招投標(biāo)法實(shí)施條例》開始施行，嚴(yán)格禁止權(quán)力干預(yù)。國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門也正試圖推動(dòng)專業(yè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理制度改革，鐵道部、水利部、交通運(yùn)輸部決定將鐵路、水利、公路和水運(yùn)工程建設(shè)項(xiàng)目按照屬地或授權(quán)原則，納入地方招標(biāo)投標(biāo)中心或公共資源交易市場(chǎng)，使招投標(biāo)過程能夠在“陽(yáng)光下運(yùn)行”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)已建立縣級(jí)以上統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)730個(gè)，其中省級(jí)市場(chǎng)8個(gè)，市(地)級(jí)市場(chǎng)159個(gè)，縣級(jí)市場(chǎng)563個(gè)。

然而在權(quán)力制衡機(jī)制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失的情況下，招標(biāo)的過程被寄予過多厚望，事實(shí)上，凸顯招標(biāo)環(huán)節(jié)的重要性并不能一攬子解決問題?！霸趪?guó)際上，招標(biāo)的價(jià)值主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)性上，它就是一個(gè)比價(jià)的過程，并不能夠解決質(zhì)量問題。中國(guó)實(shí)行的綜合投標(biāo)法不設(shè)最低價(jià)，最初的考慮是為了避免出現(xiàn)豆腐渣工程，但現(xiàn)在評(píng)標(biāo)過程有太多主觀因素，標(biāo)準(zhǔn)是彈性的，就有可能被操縱?！编嚂悦氛f，北京市發(fā)改委曾組織一次投標(biāo)人座談會(huì)，調(diào)研如何招標(biāo)更合理，得到的反饋卻是“搖號(hào)最公平”。這并不是一句玩笑，當(dāng)制度規(guī)范已經(jīng)不如運(yùn)氣來得更公平時(shí)，所有的修補(bǔ)都只不過是將原本存在的不正當(dāng)交易合法化。

未來，公共工程建設(shè)在政府投資的助推下仍將炙手可熱，像哈爾濱那樣一年內(nèi)新建改造道路212條，新建橋梁38座也不會(huì)是獨(dú)特的“景觀”。最近一段時(shí)間，地方政府頻頻推出大規(guī)模投資計(jì)劃，如果無法做到?jīng)Q策和立項(xiàng)的公開透明，新一輪的地方“4萬億”極有可能成為“案上魚肉”。