我國價格支持政策對糧食生產(chǎn)的影響研究

鐘 鈺，秦 富

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京100081)

導(dǎo) 言

即使在充分市場競爭的條件下，糧食市場容易受“蛛網(wǎng)效應(yīng)”的影響而處于頻繁波動之中，難以收斂于均衡狀態(tài)［1］。因此，政府需高度介入糧食市場以穩(wěn)定糧食供給。由于政府干預(yù)的基本著眼點在于針對糧食市場供求不穩(wěn)定的特點，力求保持糧食供給和價格穩(wěn)定［2］。我國政府相繼出臺了一系列扶持糧食生產(chǎn)的政策措施，主要包括農(nóng)業(yè)稅減免、“四項補貼”、“一獎勵”、價格支持(最低收購價政策)等。其中，價格支持政策無論從覆蓋地理范圍、財政規(guī)模，還是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)，以及農(nóng)戶參與程度等方面看，都表現(xiàn)出鮮明的特點與特殊地位。2010年全國托市收購糧食3065萬噸，依據(jù)最低收購價執(zhí)行預(yù)案，國家將負(fù)擔(dān)收購保管費用和利息。按當(dāng)年糧食價格形勢，中央財政在這批收購的糧食上很難獲利。如果一年內(nèi)不能順價出售，則保管費用、利息依然照付，盈利的可能性就越小。甚至有些收儲企業(yè)為賺取保管費用，把托市收購演變成“搶糧”大戰(zhàn)，嚴(yán)重干擾了糧食市場的正常運行。由此看出，不當(dāng)?shù)膬r格干預(yù)政策會導(dǎo)致數(shù)額不定的額外財政支出，有可能引發(fā)一定的財政風(fēng)險［3］?？紤]到價格支持政策如此巨大的規(guī)模和影響力，政策整體的有效性問題就特別值得關(guān)注。

糧食價格支持政策通過促進糧農(nóng)增收、提高種糧積極性來保障國家糧食安全。目前，我國糧食價格支持政策已施行了多年，從理論層面看，有必要在深入分析價格支持政策對參與農(nóng)戶生產(chǎn)、糧食市場的影響后，提出下一步的完善思路;從實踐層面看，有必要總結(jié)這些年國家托市收購政策的執(zhí)行情況和效果，提出具體完善措施。這樣對我國糧食市場穩(wěn)定運行具有積極支持和引導(dǎo)的意義，不僅有助于提高面對糧食危機的政策反應(yīng)能力，而且有助于更準(zhǔn)確地理解市場運行和不同主體的行為。

當(dāng)前，我國價格支持政策的實施對象分別是早秈稻、中晚秈稻、粳稻、白麥、紅麥和混合麥。但幾乎所有的地方統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)中，都把小麥作為一個完整的統(tǒng)計對象，而稻谷卻區(qū)分為早稻、中稻和晚稻。因此，本文將以稻谷為研究對象，利用倍差法(Difference-in-Differences Estimation)分析價格支持政策的有效性和可持續(xù)性，況且價格支持政策的最早實施對象即為稻谷。由于篇幅與數(shù)據(jù)的限制，尚未討論價格支持政策在決策和政策操作的整體邏輯，也沒有涉及實施過程中出現(xiàn)的中央—收儲企業(yè)博弈和地方治理等方面存在諸多問題。文中使用的數(shù)據(jù)主要來源于稻谷主產(chǎn)省(自治區(qū))的統(tǒng)計年鑒和農(nóng)村統(tǒng)計年鑒，尤其是廣泛查閱了上述省(自治區(qū))的地級行政主體的統(tǒng)計年鑒。

一、價格支持政策實施情況

(一)政策背景

從我國糧食市場波動軌跡來看，經(jīng)常在連續(xù)豐收之后伴隨著減產(chǎn)，即存在著“兩豐一平一減”的周期循環(huán)。除了一些不可控因素之外，最重要的在于谷賤傷農(nóng)的情況發(fā)生。連續(xù)豐收導(dǎo)致了糧食相對過剩，使得賣糧難現(xiàn)象一再出現(xiàn)，極大地抑制了農(nóng)民種糧積極性，從而導(dǎo)致豐歉有序循環(huán)。同時，隨著我國工業(yè)化進程的加快，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收仍是農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)已提到政策實施層面。為此，2004年國家采取了一系列支持糧食生產(chǎn)的宏觀調(diào)控措施。在出臺了糧食直補等一系列惠農(nóng)政策后，又對重點糧食品種在主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格政策。通過實行“三補貼”政策，鼓勵糧食生產(chǎn)，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性;而通過實施價格支持政策來穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，引導(dǎo)市場糧價和增加農(nóng)民收入。

(二)執(zhí)行情況

2004—2007年期間，稻谷最低收購價沒有調(diào)整。2008年受國際金融危機影響，國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本上漲的速度和幅度較快，國家一年內(nèi)兩次提高最低收購價格，第一次提高后的價格分別為早秈稻0.75 元/斤、中晚秈稻 0.76 元/斤、粳稻 0.79 元/斤，表1中所列數(shù)據(jù)為第二次提高后的價格。2009年為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、保持糧食市場價格合理水平，國家大幅提高了最低收購價水平，早秈稻、中晚秈稻、粳稻分別提高 16.9%、16.5%、15.9%，是該政策實施以來提價的最大幅度。2010年在稻谷主產(chǎn)區(qū)延續(xù)了最低收購價政策，并適當(dāng)提高了最低收購價水平。2011年以粳稻提價尤為顯著，提高幅度達(dá)22%，充分反映了國家調(diào)整稻谷品種結(jié)構(gòu)、維護糧食安全的力度。

表1 我國糧食最低收購價格單位:元/斤

(三)主要操作模式

糧食最低收購價政策設(shè)計的出發(fā)點是在充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)上實施宏觀調(diào)控，即國家每年確定糧食最低收購價格水平并制定相應(yīng)的執(zhí)行預(yù)案。糧食最低收購價政策的執(zhí)行有四個條件:(1)當(dāng)市場價格低于最低收購價時，糧食最低收購價的預(yù)案才啟動。當(dāng)市場價格高于最低收購價時，最低收購價政策則處于休眠狀態(tài)。(2)政策執(zhí)行主體是中儲糧總公司和其委托公司。當(dāng)市場價格低于最低收購價時，中儲糧總公司和其委托公司必須按照最低收購價收購糧食，而其他糧食企業(yè)可以按照市場價格自行收購。(3)政策實施范圍有限制。糧食最低收購價政策只限于規(guī)定品種的重點主產(chǎn)區(qū)，早秈稻的實施范圍是湖南、湖北、江西、安徽四省，中晚稻(包括中晚秈稻和粳稻)的實施范圍是吉林、黑龍江、安徽、江西、湖北、湖南、四川等七?。?］。(4)政策運行時間有規(guī)定。最低收購價政策并不是全年實施，而是按照糧食收獲季節(jié)和農(nóng)民售糧習(xí)慣規(guī)定了一定的時間期限，農(nóng)民在此時間內(nèi)售糧可以按照最低收購價進行收購，超出期限則按市場供求關(guān)系自主決定價格［5］。

二、價格支持政策對糧食生產(chǎn)的影響分析

(一)短期糧食供給函數(shù)

在既定的市場環(huán)境和生產(chǎn)技術(shù)約束下通過比較不同作物之間的相對收益，生產(chǎn)主體能充分合理利用其最為稀缺的要素，使最稀缺要素的收入極大化，以達(dá)到個人或家庭預(yù)期收入的效用最優(yōu)。決定稻谷播種面積既是對糧食未來預(yù)期相對收益和糧食與替代作物預(yù)期相對價格的反應(yīng)，也是對自身過去決策的適應(yīng)性修正。通過建立短期糧食供給函數(shù)，來分析價格支持與糧食生產(chǎn)之間的交互作用。假設(shè)短期內(nèi)稻谷生產(chǎn)變化主要取決于以下主要因素:

1.要素投入數(shù)量變化

要素投入中土地是最主要的投入品和資源約束，對作物生產(chǎn)影響最大，稻谷播種面積決策主要表現(xiàn)為根據(jù)技術(shù)條件和市場條件改變種植比例。因此，研究中將其他競爭性作物的相對播種面積作為糧農(nóng)的決策目標(biāo)。還要考慮資源約束影響，資源約束應(yīng)該包括很多方面，例如水利條件、土地面積和勞動力等，資源約束變量以各地區(qū)有效灌溉面積比重為代表指標(biāo)。

2.作物預(yù)期收益

在收益極大化的驅(qū)使下，生產(chǎn)主體在參考、修正過去決策的基礎(chǔ)上，會進一步比較稻谷與替代作物的預(yù)期相對價格，進而做出當(dāng)年的播種面積決策［6］。

(二)價格支持政策調(diào)整效應(yīng)

倍差法是政策分析中廣為使用的用于估計一項政策給政策作用對象帶來的凈影響的一種計量經(jīng)濟方法。其基本思路是將調(diào)查樣本分為兩組，一組是政策作用對象，即所謂作用組，一組是非政策作用對象，即對照組。根據(jù)作用組和對照組在政策實施前后的相關(guān)信息，可以計算作用組在政策或工程實施前后某個指標(biāo)(如收入)的變化量(收入增長量)，同時計算對照組在政策實施前后同一指標(biāo)的變化量，然后計算上述兩個變化量的差值(即所謂的倍差值)，就可以反映政策對處理組的凈影響。

從模型(1)，可以得到作用組和非作用組各自稻谷變動模型，其中:

(1)對于非作用組地區(qū)，P等于0，故模型可以表示為:

故非作用組地區(qū)在政策實施前后的稻谷分別為:

可見，工程實施前后，非作用組地區(qū)的稻谷平均變動為，dif1=(α0+ α1)- α0= α1，(2)對于作用組地區(qū)，P等于1，故模型可以表示為:

故作用組地區(qū)在政策實施前后的稻谷生產(chǎn)分別為:

可見，政策實施前后稻谷平均變動dif2=(α0+α1+ γ +δ)-(α0+γ)= α1+ δ，。如果調(diào)查樣本是隨機選取的，剔除作用組地區(qū)和非作用組地區(qū)之間的系統(tǒng)差異(由是否受政策影響虛擬變量控制)，則假如某地區(qū)不受影響，其生產(chǎn)變動應(yīng)該與非作用組地區(qū)之變動相當(dāng)，平均變動為α1。但實際上作用組地區(qū)在政策實施前后的平均變動為α1+γ，因此價格支持政策對地區(qū)生產(chǎn)的凈影響為:dif=dif2-dif1=(α1+ δ)-(α1)= δ

所以，模型(1)中參數(shù)δ即代表了價格支持政策對地區(qū)生產(chǎn)的凈影響。

假設(shè)要分析價格支持政策對地區(qū)糧食生產(chǎn)的影響，其中A組(作用組)地區(qū)是政策覆蓋范圍，B組地區(qū)(對照組)是政策未覆蓋范圍。這樣，就可以建立以下地區(qū)稻谷的簡單DID模型，本研究的實證分析基本模型為:

其中，i指第i個地區(qū)，ERICEarea為稻谷面積，SUPPrice是指該地區(qū)是否屬政策實施范圍(若是，則SUPPrice=1，否則SUPPrice=0)，此處的δ就是本文關(guān)心的系數(shù)，即價格支持政策對稻谷生產(chǎn)的影響程度。

考慮到地區(qū)種植基礎(chǔ)的差異也會影響到稻谷面積的變化，進一步控制各地區(qū)2004年的稻谷面積，采用模型二來估計。此外，為了控制地區(qū)的其他一些特征對稻谷面積的影響，分別引入模型三和模型四進行估計。模型三和模型四的差別在于模型三沒有控制地區(qū)2004年的稻谷面積比重;而模型四在模型三的基礎(chǔ)上，進一步控制了這些地區(qū)2004年的稻谷面積比重。

上述模型中，ERICEarea_2004指某地區(qū)2004年的稻谷面積比重，Xi指地區(qū)特征在內(nèi)的一些控制變量。

(三)模型的估計結(jié)果

我們考察了2004～2006年價格支持政策對稻谷生產(chǎn)的影響①限于樣本資料的時效性，只能查詢到足夠樣本地區(qū)截止到2006年的數(shù)據(jù)。，有效灌溉面積程度越高，稻谷面積也能相應(yīng)增加，尤其對于早(秈)稻更明顯。在我們的研究結(jié)果中，由于模型四有更高的擬合度，反映了控制2004年的稻谷面積(作為種植基礎(chǔ)的代理變量)的重要性。所以，在下面的討論分析中，將側(cè)重關(guān)注模型四的結(jié)果。表2和表3的估計結(jié)果表明，我們無法接受價格支持政策對稻谷生產(chǎn)帶來的明顯激勵作用，在所有四個模型中，價格支持政策虛擬變量雖然是正數(shù)，但都不顯著。因此，我們沒有發(fā)現(xiàn)價格支持政策對鼓勵稻谷生產(chǎn)起到相應(yīng)作用。換句話說，至少在我們的樣本數(shù)據(jù)范圍內(nèi)，價格支持政策并沒有像很多人所想象的那樣，對稻谷生產(chǎn)有著很好的促進效果。如果能改善灌溉條件，則在一定程度上可促進稻谷種植面積增加，尤其對于早(秈)稻而言。

表2 價格支持政策對早(秈)稻生產(chǎn)的倍差分析結(jié)果

表3 價格支持政策對中晚稻生產(chǎn)的倍差分析結(jié)果

從表2模型四回歸結(jié)果表明，2004年早(秈)稻谷面積比重有顯著的正向促進，且在10%的置信水平上顯著地異于零，反映了早(秈)稻主產(chǎn)區(qū)的種植基礎(chǔ)與生產(chǎn)傳統(tǒng)的慣性作用，表明如果2004早(秈)稻相對播種面積的變化增加1%，2006年早(秈)稻相對播種面積的變化將增加0.18%;而表3模型四中晚稻卻相反情形，如果2004中晚稻相對播種面積的變化增加1%，2006的中晚稻相對播種面積的變化將減少0.43%，主要是中晚稻比較費時費工以及土地資源緊缺，勞動力價格快速上漲致使中晚稻生產(chǎn)有縮減的壓力，也表明需要更強的政策激勵才能保障中晚稻生產(chǎn)。有效灌溉面積增加對稻谷生產(chǎn)發(fā)揮了一定的作用，但貢獻相對較小，早(秈)稻有效灌溉面積每增加1%，早稻面積比重會提高0.0006%;對于中晚稻而言，也有正向作用但不明顯。為此，大力加強農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力建設(shè)刻不容緩。農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動力因素對兩種稻谷都有一定的負(fù)向作用，如勞動力減少1萬人，中晚稻面積比重會下降0.01%，主要是在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，農(nóng)業(yè)勞動力呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性緊缺，新生代青年農(nóng)民大多外出務(wù)工，留守勞動力以中老年人為主，影響了糧食生產(chǎn)。

糧食價格支持政策在實際的操作過程中，無法有效收購農(nóng)民的商品糧。2004—2006年間，稻谷最低收購價基本上低于市場價，且不少地方發(fā)生了壓級壓價的現(xiàn)象，由國有糧食收儲企業(yè)掌握糧源的設(shè)想很難實現(xiàn)。在政策決策過程中，要降低糧食最低收購價格水平存在著極大困難，因為任何一個部門都不愿意承擔(dān)因為降低托市價格而可能引發(fā)的糧食利潤下滑風(fēng)險。除此之外，為維持這樣一個糧食收購系統(tǒng)，國家用財政力量維持了一個耗資巨大的國有糧食部門［7］，即保管費用補貼(3.5 分錢/年·斤)，收購費用補貼(2.5 分錢/年·斤)［8］和貸款利息補貼①貸款利息補貼根據(jù)入庫結(jié)算價與同期銀行貸款利率計算。2008—2009年度國家分別按最低收購價收購小麥4500萬噸、水稻2250萬噸、玉米4000萬噸和大豆750萬噸，以上品種收儲均價分別為1490元/噸、1600元/噸、1500元/噸和3700元/噸;上年度央行公布的一年期基準(zhǔn)利率為5.31%。根據(jù)上述補貼標(biāo)準(zhǔn)，按平均庫存一年算，中央財政要為實施最低收購價政策付出的財政成本共計239億元。據(jù)中國水利年鑒顯示，2009年全國小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投入為45億元，節(jié)水灌溉投入僅3.6億元，要遠(yuǎn)低于執(zhí)行價格支持政策的財政成本。，以及1.5潮糧扣量所產(chǎn)生的100元/噸的變相補貼以及70元/噸的耗材補貼。不少國有收儲企業(yè)又重新享受到政策性補貼，受委托的國有糧食企業(yè)改革改制的壓力和動力被削弱了。

三、結(jié)論與政策建議

由于本文對稻谷生產(chǎn)的度量僅僅限于生產(chǎn)面積的影響，沒有涉及產(chǎn)品質(zhì)量的提高或地方、企業(yè)之間博弈等其他方面。本文利用2004年和2006年稻谷主產(chǎn)地區(qū)樣本數(shù)據(jù)，著重考察了價格支持政策對稻谷面積的影響，得到以下基本結(jié)論:

第一，盡管現(xiàn)有的一些個案分析表明價格支持政策對稻谷生產(chǎn)有一定的促進作用，但至少在我們考察的樣本范圍內(nèi)，價格支持政策并沒有對稻谷生產(chǎn)帶來明顯的促進作用。

第二，有效灌溉面積比重在一定程度上影響稻谷生產(chǎn)，盡管反應(yīng)系數(shù)不大，這要求進一步加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的基本農(nóng)田。

第三，農(nóng)業(yè)勞動力呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性緊缺，尤其新生代青年農(nóng)民大多外出務(wù)工，留守勞動力以中老年人為主，制約了糧食面積擴張，應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，來減緩農(nóng)村高素質(zhì)勞動力大量轉(zhuǎn)移帶來的沖擊。

糧食價格支持政策實施中所引發(fā)出來的爭論實際上是我國糧食體制改革中市場配置糧食資源與國家進行宏觀調(diào)控兩個目標(biāo)之間如何協(xié)調(diào)的問題。價格支持政策是在全面放開糧食收購市場和收購價格的情況下實行的，目前的系統(tǒng)是高成本的，并未表現(xiàn)出比市場調(diào)節(jié)的優(yōu)勢。如何在堅持市場配置資源的情況下有效地進行宏觀調(diào)控，正是我國糧食體制改革努力方向的核心所在。

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