優(yōu)化湖北省農(nóng)村多元化投融資體系問題研究

柳劍平，蔣青青

（湖北大學(xué) 商學(xué)院，湖北 武漢 430062）

湖北省是我國(guó)中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省，2010年末，全省農(nóng)業(yè)人口2877.64萬人，占全省總?cè)丝诘?0.27%，①數(shù)據(jù)來源：《湖北統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011年版。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展對(duì)于湖北省經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要的意義，對(duì)中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也會(huì)起到巨大的促進(jìn)作用。目前，湖北省普遍存在著農(nóng)村融資難和農(nóng)村資金需求滿足率低的現(xiàn)象，進(jìn)一步優(yōu)化湖北省農(nóng)村多元化投融資體系有利于解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中的資金瓶頸問題，是湖北省由農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)業(yè)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變的必要途徑。

一、湖北省農(nóng)村多元化投融資現(xiàn)狀

（一）財(cái)政支農(nóng)投入有所增加，但支持力度不夠。

1995～2010年，湖北省財(cái)政支農(nóng)支出除1999年和2003年相對(duì)于上年略有下降外，其他年份都基本保持了逐年上升的趨勢(shì)，由1995年的13.37億元增加到2010年的305.44億元，其總額增加了 21.84 倍?！熬盼濉逼陂g（1996～2000）財(cái)政支農(nóng)支出總量為99.87億元，年均增長(zhǎng)速度為7.96%；“十五”期間（2001～2005）總量為197.25億元，年均增長(zhǎng)速度為27.27%；“十一五”（2006～2010）期間總量為 935.08億元，年均增長(zhǎng)速度為66.71%，由此可見，無論是在絕對(duì)額上，還是在年均增長(zhǎng)速度上，湖北省財(cái)政支農(nóng)支出都成倍增長(zhǎng)。②根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）1996～2011年的數(shù)據(jù)整理所得。

圖1 湖北省財(cái)政支農(nóng)強(qiáng)度變化圖

但是，從資金相對(duì)規(guī)模方面分析，湖北省財(cái)政支農(nóng)力度還是不夠。學(xué)者們通常使用支農(nóng)強(qiáng)度③財(cái)政支農(nóng)支出強(qiáng)度可定義為財(cái)政支農(nóng)支出總額占財(cái)政總支出的份額與農(nóng)業(yè)GDP占總GDP的份額之比。來反映財(cái)政支農(nóng)力度，如果這一指標(biāo)的值大于1，說明農(nóng)業(yè)得到了政府的財(cái)政支持，隨著指標(biāo)值的增加，財(cái)政支持的程度也就越高，反之，則說明財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度不夠，需要進(jìn)一步加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持。[1]當(dāng)然，如果這一指標(biāo)值大于1，也有可能說明農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)較小，財(cái)政支農(nóng)力度較大，反之，則有可能說明農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)較大，財(cái)政支農(nóng)力度較小。以2002年為界，1995～2010年大致可分為兩個(gè)階段，2002年以前湖北省財(cái)政支農(nóng)支出強(qiáng)度的變化基本平穩(wěn)，指標(biāo)值一直在0.3左右波動(dòng)；2002年以后湖北省財(cái)政支農(nóng)支出強(qiáng)度呈現(xiàn)出大幅度振蕩上升的趨勢(shì)，但這一指標(biāo)始終沒有達(dá)到1，從總體上可以看出，1995～2010年湖北省農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)相對(duì)較大，而財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持卻相對(duì)不足（圖1）。

（二）金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款有所增加，但金融覆蓋面低。

2005～2010年，湖北省各金融機(jī)構(gòu)對(duì)湖北省農(nóng)業(yè)貸款的發(fā)放數(shù)額不斷增加，由2005年的246.7億元增加到2010年的616.21億元，其總額增加了約1.5倍，①根據(jù)搜數(shù)網(wǎng)、《湖北金融年鑒》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）2011年數(shù)據(jù)整理所得。其中，2005～2010年湖北省農(nóng)村信用社的農(nóng)業(yè)貸款分別為200億元、200.51億元、216.49億元、186.7億元、200.71億元、305億元，發(fā)揮了其在農(nóng)村多元化投融資體系中的主力軍作用；2005～2009年國(guó)有商業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)貸款分別為30.61億元、45.99億元、44.59億元、3.94億元、8.16億元，②根據(jù)《湖北統(tǒng)計(jì)年鑒》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）2006～2011年各年數(shù)據(jù)整理所得。發(fā)揮了其在農(nóng)村多元化投融資體系中的應(yīng)有作用。

但是，從農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)空間布局來看，湖北省農(nóng)村金融覆蓋面較低。2008年湖北省銀行業(yè)農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)數(shù)為3573個(gè)，網(wǎng)點(diǎn)密度0.88個(gè)/萬人，在中部六省中排名第五，全國(guó)排名第29，低于全國(guó)農(nóng)村平均水平。③根據(jù)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)網(wǎng)站公布的《中國(guó)銀行農(nóng)村金融服務(wù)分布圖集》整理所得。2009年，中部地區(qū)的農(nóng)村金融覆蓋面總指標(biāo)指數(shù)均值為35.11%，在各區(qū)域中最低，而湖北省為33.21%，全國(guó)排名24，在中部六個(gè)省中排名第三。近幾年來，湖北省農(nóng)村金融覆蓋面低的問題一直比較突出，且有持續(xù)惡化的趨勢(shì)。④孫篙，李凌云.我國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)覆蓋面狀況分析——基于層次分析法的經(jīng)驗(yàn)研究[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2011（4）.

（三）農(nóng)民農(nóng)業(yè)支出有所增加，但相對(duì)投入下降。

2005～2010年，湖北省農(nóng)民人均純收入有一定的增加，由2005年的3099.2元增加到2010年的5831.83元，2010年比2005年增加了2732.63元，比中部地區(qū)農(nóng)民人均純收入多增加179.2元。⑤根據(jù)《湖北統(tǒng)計(jì)年鑒》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）2006～2010年各年整理所得。在農(nóng)民純收入增加的同時(shí)，湖北省農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)費(fèi)用中農(nóng)業(yè)支出費(fèi)用也在不斷增加，其值從2002年的200.9元每人增加到2010年的866.7元每人。⑥根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）2010年數(shù)據(jù)整理所得。從全國(guó)范圍來看，2010年湖北省農(nóng)村居民農(nóng)業(yè)支出費(fèi)用在全國(guó)排名第八位，中部地區(qū)六省中排名第一。⑦根據(jù)2010年《中國(guó)農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒》數(shù)據(jù)整理計(jì)算所得。

但是，湖北省農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投資數(shù)量減少，農(nóng)戶相對(duì)投入下降。近年來，湖北省農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)費(fèi)用現(xiàn)金支出⑧農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)費(fèi)用現(xiàn)金支出與農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)費(fèi)用金支出不同，農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)費(fèi)用現(xiàn)金支出是農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)費(fèi)用支出中所支付的現(xiàn)金，而農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)費(fèi)用支出指農(nóng)村住戶以家庭為基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而消費(fèi)的商品和服務(wù)。中農(nóng)業(yè)支出的比重有所下降，2006年農(nóng)業(yè)支出占家庭經(jīng)營(yíng)費(fèi)用現(xiàn)金支出的比重為55.4%，2011年減少到48.53%，⑨根據(jù)《中國(guó)住戶調(diào)查年鑒》2003年、2006～2011年各年數(shù)據(jù)整理所得。2010年湖北省農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)費(fèi)用現(xiàn)金支出中人均第一產(chǎn)業(yè)支出1320.9元，低于全國(guó)平均水平1527.6元，人均農(nóng)業(yè)支出792元，也低于全國(guó)水平914.4元。

二、湖北省農(nóng)村多元化投融資體系存在的問題

（一）農(nóng)村多元化投融資體系的宏觀調(diào)控機(jī)制不完善，其整體活力未能形成。

湖北省農(nóng)村多元化投融資體系的宏觀調(diào)控機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在管理農(nóng)村資金的部門和機(jī)構(gòu)較多，省發(fā)改委的投資處、農(nóng)經(jīng)處，財(cái)政廳的預(yù)算處、農(nóng)業(yè)處、農(nóng)村財(cái)政財(cái)務(wù)處，以及農(nóng)口各部門的許多單位，金融部門的湖北省人民銀行、湖北省農(nóng)業(yè)銀行、湖北省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、湖北省開發(fā)銀行、湖北省農(nóng)村信用社，都各自負(fù)責(zé)一部分農(nóng)村投融資活動(dòng)。各部門對(duì)農(nóng)村投融資活動(dòng)難以進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，不能及時(shí)有效地引導(dǎo)和調(diào)控農(nóng)村投融資的總量和方向。[2]由于目標(biāo)不一致，各部門安排各自的項(xiàng)目，投入相應(yīng)項(xiàng)目資金，但到了具體實(shí)施層面上，往往出現(xiàn)同一種項(xiàng)目對(duì)著上面好幾個(gè)部門，如農(nóng)田水利項(xiàng)目中，就有水利部門的項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)部門的項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門的項(xiàng)目、扶貧部門的項(xiàng)目等，各有各的要求，各有各的一套人馬，工作成本高、效率低，形不成合力，有的造成重復(fù)建設(shè)，管理和監(jiān)督難度大。一個(gè)有活力的農(nóng)村多元化投融資體系應(yīng)該是財(cái)政、金融、社會(huì)等各個(gè)方面為了一個(gè)共同的目標(biāo)，各司其責(zé)，相應(yīng)配合，但多部門分頭管理的現(xiàn)狀使財(cái)政資金的投資既不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政農(nóng)業(yè)投入的杠桿效應(yīng)，也不能及時(shí)有效地引導(dǎo)商業(yè)信貸流向農(nóng)村，湖北省還未形成一個(gè)具有活力的農(nóng)村多元化投融資體系。

（二）農(nóng)村多元化投融資體系不同主體的職能缺位，其功能結(jié)構(gòu)不夠合理。

目前，湖北省農(nóng)村多元化投融資體系的不同主體均出現(xiàn)職能缺位，首先，湖北省政府由于地方財(cái)政資金有限，財(cái)政投資依舊存在較為嚴(yán)重的非農(nóng)傾向，對(duì)農(nóng)村教育、交通、通信、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資很少，未能發(fā)揮其資金導(dǎo)向作用。其次，在現(xiàn)行金融體制下，作為農(nóng)村金融市場(chǎng)上唯一政策性銀行，湖北農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行仍主要是承擔(dān)農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)資金管理的任務(wù)，資金投入集中于農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)即收購(gòu)和儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，實(shí)際上只起到了糧棉油收購(gòu)貸款銀行或糧食部門的出納的作用，沒有真正承擔(dān)起農(nóng)業(yè)開發(fā)與發(fā)展的重任。而湖北省商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)由于利益的驅(qū)使逐步遠(yuǎn)離農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村的投入也不斷減少，未能充分發(fā)揮信貸投入的支持作用。再次，湖北省農(nóng)戶由于其收入極為有限，且投入非生產(chǎn)領(lǐng)域的資金過多，投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資金自然減少，未能實(shí)現(xiàn)其農(nóng)村投資的微觀主體的職能。由于投融資主體的職能缺位，湖北省農(nóng)村多元化投融資體系缺乏有效的資本形成機(jī)制，資本配置效率極其低下，造成投融資體系的功能結(jié)構(gòu)不合理。

（三）農(nóng)村多元化投融資體系的資金外流嚴(yán)重，其現(xiàn)實(shí)作用難以發(fā)揮。

由于農(nóng)戶的還貸能力有限，金融機(jī)構(gòu)信貸資金自然面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。在比較利益的驅(qū)使下，眾多金融機(jī)構(gòu)將各種從縣域和農(nóng)村獲得的資金持續(xù)投向城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，追逐相對(duì)高額的回報(bào)。2005～2010年，湖北省農(nóng)村通過各種金融渠道流向城市的資金，由352億增加到1306億元。①根據(jù)《湖北統(tǒng)計(jì)年鑒》2010年、《湖北金融年鑒》2011年、搜數(shù)網(wǎng)的數(shù)據(jù)整理所得。第一，郵政儲(chǔ)蓄只存不貸制度導(dǎo)致農(nóng)村資金外流，雖然2004～2009年湖北省郵政儲(chǔ)蓄的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)由2004年的1258個(gè)增加到2007年的1424個(gè)，儲(chǔ)戶數(shù)由2004年的12339104戶增加到2009年的33170000戶，存款由2004年的4918701萬元增加到2009年的11062927萬元，②根據(jù)《中國(guó)金融年鑒》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）2006～2010年各年數(shù)據(jù)整理得。但其只存不貸制度將吸收的儲(chǔ)蓄存款全部用于轉(zhuǎn)存人民銀行或上存上級(jí)局，使其成為農(nóng)村資金外流的主要渠道之一。第二，商業(yè)銀行上收基層貸款權(quán)限導(dǎo)致大量農(nóng)村資金通過商業(yè)銀行流向城市，2005～2009年，四大國(guó)有商業(yè)銀行農(nóng)業(yè)貸款與各項(xiàng)貸款、各項(xiàng)存款之比基本呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，分別由2005年的1.2%和0.7%下降到2009年的0.2%和0.1%（圖2）。第三，農(nóng)村信用社通過存款準(zhǔn)備金，以及通過存放同業(yè)存款將農(nóng)村資金存放商業(yè)銀行，形成大額資金外流，2005～2010年湖北省農(nóng)村信用社的存貸差不斷上升，其值由2005年的300.33億元增加到2010年的554.47億元，③根據(jù)《湖北統(tǒng)計(jì)年鑒》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社）2006～2010年數(shù)據(jù)整理所得。農(nóng)業(yè)貸款累放額占其總貸款累放額的比例從2005年的41%下降到2010年的19.78%，下降了21.22個(gè)百分點(diǎn)。④2005～2009年數(shù)據(jù)根據(jù)搜數(shù)網(wǎng)數(shù)據(jù)整理所得，2010年的數(shù)據(jù)根據(jù)《湖北金融年鑒》2011年整理所得。由于農(nóng)村投融資體系存在大量資金從農(nóng)村流向城市的現(xiàn)象，湖北省農(nóng)村多元化投融資體系不僅沒有解決農(nóng)村資金短缺以及融資難的問題，而且農(nóng)村資金通過農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)大量地流向城市，加劇了湖北省農(nóng)村資金短缺，湖北省農(nóng)村多元化投融資體系的現(xiàn)實(shí)作用難以發(fā)揮。

圖2 湖北省國(guó)有商業(yè)銀行農(nóng)業(yè)貸款比例變化圖

（四）農(nóng)村多元化投融資體系的融資交易成本較高，其潛在風(fēng)險(xiǎn)無法控制。

經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，湖北省農(nóng)村雖然建立了一批專業(yè)化的農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)合作組織等經(jīng)營(yíng)組織，但家庭承包經(jīng)營(yíng)仍然是湖北省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)營(yíng)制度。湖北省小規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)以及分散的農(nóng)戶是農(nóng)村金融需求占比最大的主體，這決定了湖北省農(nóng)村貸款大多屬零售業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)信貸具有需求多樣化、資金額度小、業(yè)務(wù)季節(jié)性的特點(diǎn)。為了適應(yīng)農(nóng)村信貸的這些特點(diǎn)，提供農(nóng)業(yè)信貸的金融機(jī)構(gòu)必須廣泛布點(diǎn)，開展不同的信貸業(yè)務(wù)，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性需求調(diào)度頭寸，在貸款集中發(fā)放時(shí)還必須增加相應(yīng)的人手，這在較大的程度上增加了金融機(jī)構(gòu)提供農(nóng)業(yè)貸款的交易成本。同時(shí)，現(xiàn)行的信貸分級(jí)管理體制使銀行也不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)信貸的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為貸款審批權(quán)限集中于遠(yuǎn)離農(nóng)村的大中城市，且貸款審批程序較復(fù)雜，從而使金融機(jī)構(gòu)提供農(nóng)村信貸服務(wù)的交易成本更加高昂，根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算，農(nóng)業(yè)貸款的交易成本是其他企業(yè)貸款的5～8倍⑤尹合伶.多元化農(nóng)村金融體系建立的探析[C].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007（23）.。由于湖北省農(nóng)村多元化投融資體系的投融資交易風(fēng)險(xiǎn)較高，各信貸部門在風(fēng)險(xiǎn)管理上又缺乏必要的創(chuàng)新，尚未建立比較完善的保險(xiǎn)或擔(dān)保機(jī)制，對(duì)帶有一定政策性色彩的支農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)也幾乎全由金融機(jī)構(gòu)自己承擔(dān)，其潛在風(fēng)險(xiǎn)難以控制。

（五）農(nóng)村多元化投融資體系的金融服務(wù)單一，其基本目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)階段湖北省農(nóng)村金融服務(wù)仍停留在傳統(tǒng)的存款、信貸、結(jié)算等金融服務(wù)方面，適合農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的金融服務(wù)較少。其一，湖北省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開展有信貸業(yè)務(wù)、融資業(yè)務(wù)、結(jié)算業(yè)務(wù)、國(guó)際結(jié)算業(yè)務(wù)，但是這業(yè)務(wù)中與農(nóng)業(yè)相關(guān)的業(yè)務(wù)就只有信貸業(yè)務(wù)，而信貸業(yè)務(wù)也只是單純的涉及糧棉油收購(gòu)方資金的發(fā)放與管理。其二，湖北省涉農(nóng)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)仍處于低層次、低水平階段，貸款品種相對(duì)較少，不能有效滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元化需求。目前，湖北省涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)主要以發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款為主，僅能滿足部分農(nóng)戶的簡(jiǎn)單種養(yǎng)業(yè)資金需求，而針對(duì)農(nóng)業(yè)科技、土地整理、農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)、水利設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷等方面的金融產(chǎn)品和服務(wù)基本處于空白⑥《中國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告2010》，中國(guó)人民銀行農(nóng)村金融服務(wù)研究小組，中國(guó)金融網(wǎng)。。由于這種金融產(chǎn)品單一的現(xiàn)狀顯然不能適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)對(duì)金融服務(wù)的需求，湖北省多元化投融資體系的基本目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)，2005～2010年，湖北省農(nóng)業(yè)資金供求缺口仍然存在，其值不斷增加，由2005年的1433.756億元增加到2010年的2222.125億元（表1），并導(dǎo)致湖北省農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步緩慢、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下、農(nóng)村企業(yè)以及農(nóng)戶擔(dān)保難、抵押難、貸款難的問題仍很嚴(yán)重。

表1 湖北省農(nóng)業(yè)資金供求缺口情況表

（六）農(nóng)村多元化投融資體系的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保體系不健全，其社會(huì)環(huán)境不夠理想。

湖北省農(nóng)村多元化投融資體系的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保體制不健全主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，商業(yè)銀行設(shè)置了財(cái)產(chǎn)抵押制度，而按《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)戶可抵押的物品在現(xiàn)實(shí)中又不可用作抵押。2009年湖北省抵質(zhì)押貸款額占農(nóng)村地區(qū)貸款余額的比例為40.4%，大大低于城鎮(zhèn)地區(qū)的83.89%。①中國(guó)人民銀行武漢分行課題組.農(nóng)村金融市場(chǎng)擔(dān)保方式創(chuàng)新問題研究[J].武漢金融，2010（1）.另一方面，湖北省政策性“三農(nóng)”保險(xiǎn)的發(fā)展規(guī)模也不大，覆蓋面不廣，險(xiǎn)種也較少。從規(guī)模來看，2008～2010年政策性“三農(nóng)”保險(xiǎn)保費(fèi)收入分別僅占湖北省財(cái)產(chǎn)保費(fèi)收入的7.16%、6.97%和3.6%；從覆蓋面來看，湖北省政策性“三農(nóng)”保險(xiǎn)主要集中在黃岡、鄂州、孝感、咸寧等“近城區(qū)”，十堰、隨州、神農(nóng)架林區(qū)等地區(qū)暫時(shí)沒有政策性“三農(nóng)”保險(xiǎn)，政策性“三農(nóng)”保險(xiǎn)仍未覆蓋全省；從險(xiǎn)種來看，湖北省政策性“三農(nóng)”保險(xiǎn)正式啟動(dòng)以來，僅5個(gè)險(xiǎn)種比較穩(wěn)定，分別是水稻保險(xiǎn)、奶牛保險(xiǎn)、能繁母豬險(xiǎn)、農(nóng)民工意外險(xiǎn)、兩屬兩戶農(nóng)房險(xiǎn)，雖然2009年新增了泥石流保險(xiǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖保險(xiǎn)、森林火災(zāi)保險(xiǎn)，但開展并不順利，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到計(jì)劃承保數(shù)，尤其是水產(chǎn)養(yǎng)殖保險(xiǎn)，承保數(shù)為0。②根據(jù)《中國(guó)保險(xiǎn)年鑒》(中國(guó)保險(xiǎn)年鑒社)2011年版數(shù)據(jù)整理所得。由于湖北省農(nóng)村多元化投融資體系的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保體制不健全，導(dǎo)致農(nóng)村信用環(huán)境欠佳，農(nóng)村企業(yè)及農(nóng)民經(jīng)濟(jì)觀念和法律意識(shí)不強(qiáng)，履約失信現(xiàn)象較普遍，從而制約金融機(jī)構(gòu)的積極性，湖北省農(nóng)村多元化投融資體系的社會(huì)環(huán)境不夠理想。

三、優(yōu)化湖北省農(nóng)村多元化投融資體系的政策建議

（一）明確調(diào)控目標(biāo)、主體、對(duì)象、手段，健全農(nóng)村多元化投融資體系的宏觀調(diào)控機(jī)制。

明確宏觀調(diào)控目標(biāo)、主體、對(duì)象和手段不僅有利于完善農(nóng)村多元化投融資體系的宏觀調(diào)控機(jī)制，而且有利于農(nóng)村多元化投融資體系的功能發(fā)揮。在調(diào)控目標(biāo)上，湖北省農(nóng)村多元化投融資體系的主要任務(wù)是解決農(nóng)村融資難以及資金短缺的問題，彌補(bǔ)農(nóng)村資金供求缺口，使農(nóng)村資金的總需求與總供給基本平衡。首先，湖北省政府應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，盡可能提高財(cái)政農(nóng)業(yè)支出和農(nóng)村投資的比重，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)所做出的貢獻(xiàn)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出，使湖北省財(cái)政支農(nóng)強(qiáng)度值至少等于1。其次，適度調(diào)整預(yù)算外投資結(jié)構(gòu)，在政府引導(dǎo)下面向全社會(huì)籌集農(nóng)村發(fā)展資金，擴(kuò)大農(nóng)村投融資規(guī)模。最后，加強(qiáng)投融資管理，提高農(nóng)村投融資資金使用效率。在調(diào)控主體上，湖北省農(nóng)村投融資體系的調(diào)控主體應(yīng)適當(dāng)集中，建議成立湖北省農(nóng)業(yè)投融資領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由分管財(cái)政金融的副省長(zhǎng)擔(dān)任，成員由發(fā)改委、財(cái)政廳、各涉農(nóng)部門分管廳副局長(zhǎng)擔(dān)任，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)日常工作，辦公室設(shè)在省財(cái)政廳。領(lǐng)導(dǎo)小組主要職責(zé)是集中湖北省財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)廳、扶貧辦等的涉農(nóng)資金，按照各縣的實(shí)際需求給予財(cái)政支持，并對(duì)投融資規(guī)模安排、涉農(nóng)商業(yè)銀行農(nóng)業(yè)貸款給予指導(dǎo)和扶持。市（州）、縣（市、區(qū)）也要成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村投融資的組織領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目規(guī)劃和部門協(xié)調(diào)。在調(diào)控對(duì)象上，湖北省農(nóng)村多元化投融資體系應(yīng)規(guī)范各主體（政府、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)民）的農(nóng)村投資行為，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的投融資主要應(yīng)以價(jià)值法則作為吸引投資的“動(dòng)力源”，由農(nóng)戶、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)短期信貸承擔(dān)；對(duì)于基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的投融資則應(yīng)從湖北省農(nóng)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)的高度出發(fā)，予以政策性安排。在調(diào)控手段上，政府對(duì)農(nóng)村投融資調(diào)控應(yīng)依賴于法律手段和經(jīng)濟(jì)手段，通過法律手段保障農(nóng)村投融資份額的穩(wěn)定和規(guī)模的增長(zhǎng)；通過經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)和完善農(nóng)村專項(xiàng)資金的中央與地方資金配套制度，制定農(nóng)村投融資優(yōu)惠政策，改善農(nóng)村投融資環(huán)境。

（二）加大財(cái)政和政策性銀行支農(nóng)力度，強(qiáng)化其在農(nóng)村多元化投融資體系中的主導(dǎo)地位。

財(cái)政支農(nóng)資金和政策性銀行農(nóng)業(yè)投入在農(nóng)村多元化投融資體系中占主導(dǎo)地位，[3]作為政府的投入資金，財(cái)政支農(nóng)資金能有效地彌補(bǔ)農(nóng)村投融資體系的弱質(zhì)性，確保農(nóng)村投融資活動(dòng)具備符合市場(chǎng)化要求的投資環(huán)境，各種商業(yè)貸款能按照市場(chǎng)規(guī)律的要求順利進(jìn)入；政策性銀行既能及時(shí)貫徹政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的意圖，又能充分發(fā)揮銀行信貸的杠桿作用，根據(jù)不同地區(qū)、不同對(duì)象適時(shí)調(diào)節(jié)資金的投向和投量，其作用不可替代。湖北省政府應(yīng)加大財(cái)政農(nóng)業(yè)投入，保持財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)步增長(zhǎng)，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)資金供求缺口，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)引入更多資金，根據(jù)《湖北省農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》規(guī)定的“三個(gè)高于”（即確保每一年的財(cái)政支農(nóng)資金增量高于上年，預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重高于上年，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)資金投入高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度）的總體要求，積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)湖北省農(nóng)業(yè)的資金投入，確保省、市、縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金投入增長(zhǎng)；進(jìn)一步調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，依法落實(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的預(yù)算支出，建立省、市、縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，健全財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼制度；在提高財(cái)政支農(nóng)支出比重的同時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)完善財(cái)政支農(nóng)政策手段，應(yīng)充分利用財(cái)政的間接投資(貼息、參股、擔(dān)保等)提高農(nóng)業(yè)比較效益，引導(dǎo)農(nóng)村集體和廣大農(nóng)民增加收入，鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)，完善以工補(bǔ)農(nóng)、以商促農(nóng)、反哺農(nóng)業(yè)的機(jī)制。湖北省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不斷深化改革的背景下應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整職能和業(yè)務(wù)范圍，將其建設(shè)成湖北省涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的“中央銀行”。湖北省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)拓展信貸支農(nóng)業(yè)務(wù)的范圍，在原有的扶貧貸款和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款的基礎(chǔ)上，根據(jù)湖北省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要增開農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期信貸業(yè)務(wù)；逐步提高農(nóng)村政策性貸款占全省農(nóng)村貸款的比重，在確保農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對(duì)農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷存儲(chǔ)資金供應(yīng)的基礎(chǔ)上，將信貸支農(nóng)重點(diǎn)由糧食流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。

（三）強(qiáng)化農(nóng)村信用社的功能，發(fā)揮其在農(nóng)村多元化投融資體系中的主力軍作用。

農(nóng)村信用社是立足農(nóng)村、服務(wù)“三農(nóng)”的地方集體金融機(jī)構(gòu)，它的性質(zhì)決定了它與“三農(nóng)”緊密相聯(lián)，以及其在改善區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境中所具有的重要地位和作用，強(qiáng)化湖北省農(nóng)村信用社的功能，發(fā)揮其在農(nóng)村多元化投融資體系中的主力軍作用，[4]首先，應(yīng)根據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的農(nóng)村信用社管理體制改革方案，以“把農(nóng)村信用社辦成產(chǎn)權(quán)清晰、管理科學(xué)、約束機(jī)制強(qiáng)、財(cái)務(wù)上可持續(xù)發(fā)展、堅(jiān)持商業(yè)性原則、主要為‘三農(nóng)’服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)”為改革目標(biāo)，盡快找準(zhǔn)突破口完善法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部約束機(jī)制。其次，應(yīng)大力推廣和改進(jìn)農(nóng)戶小額信用貸款、扶貧小額貸款等業(yè)務(wù)種類，完善現(xiàn)行的農(nóng)村小額信貸、農(nóng)戶聯(lián)保及擔(dān)保貸款管理制度，合理浮動(dòng)貸款利率，降低貸款門檻，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，充分滿足農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)貸款需求。再次，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)創(chuàng)新，增強(qiáng)農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。一方面，可在比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)借鑒城鎮(zhèn)居民住房按揭貸款模式，試推農(nóng)民住房貸款。貸款對(duì)象為轄內(nèi)具有農(nóng)業(yè)戶口且符合土地利用總體規(guī)劃的擬建住房社區(qū)居民，貸款利率在同檔次農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性貸款利率的基礎(chǔ)上予以適當(dāng)優(yōu)惠；另一方面，可積極開展金融咨詢、代辦保險(xiǎn)、代收代付、代理有價(jià)證劵的發(fā)行與兌付、“手機(jī)銀行卡”、個(gè)人理財(cái)?shù)戎虚g業(yè)務(wù)，以滿足農(nóng)村多層次的消費(fèi)需求。最后，應(yīng)對(duì)信用社的呆賬核銷和不良資產(chǎn)處置給予更多的優(yōu)惠政策，適當(dāng)增加部分信用社的財(cái)政資金注入，擴(kuò)大利率浮動(dòng)范圍，擴(kuò)大業(yè)務(wù)領(lǐng)域，降低營(yíng)業(yè)稅和所得稅，讓信用社在支持“三農(nóng)”發(fā)展上有更強(qiáng)的實(shí)力和更大的靈活性。

（四）加大商業(yè)銀行的支農(nóng)力度，發(fā)揮其在農(nóng)村多元化投融資體系中的應(yīng)有作用。

商業(yè)銀行相對(duì)于其他金融機(jī)構(gòu)在資金規(guī)模、金融產(chǎn)品創(chuàng)新以及風(fēng)險(xiǎn)管理上具有一定的優(yōu)勢(shì)，能在以財(cái)政資金和政策性金融為主導(dǎo)、農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄銀行為主力軍的農(nóng)村多元化投融資體系中發(fā)揮其應(yīng)有作用，逐步減少農(nóng)村資金供求缺口。加大商業(yè)銀行支農(nóng)力度，發(fā)揮其在農(nóng)村多元化投融資體系中的應(yīng)有作用，首先，對(duì)商業(yè)銀行貸款總額中的農(nóng)村貸款應(yīng)規(guī)定一個(gè)最低數(shù)額，要求商業(yè)銀行在不違背安全性、流動(dòng)性、盈利性的基本經(jīng)營(yíng)原則的基礎(chǔ)上，承擔(dān)其應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任，保證一定比例的信貸資金流向農(nóng)村。其次，商業(yè)銀行應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村的投入，在湖北省縣以及縣以下地區(qū)增加新網(wǎng)點(diǎn)，提高農(nóng)村金融覆蓋。再次，應(yīng)進(jìn)一步明確國(guó)家農(nóng)業(yè)保護(hù)政策及支農(nóng)補(bǔ)償只能覆蓋商業(yè)銀行的支農(nóng)業(yè)務(wù)，非農(nóng)業(yè)務(wù)不能“搭支農(nóng)便車”，商業(yè)銀行應(yīng)建立支農(nóng)資金獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行分賬經(jīng)營(yíng)、單獨(dú)考核，建立支農(nóng)貸款考評(píng)制度，督促縣域網(wǎng)點(diǎn)履行支農(nóng)服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)。最后，湖北省農(nóng)業(yè)銀行可將其商業(yè)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)分開，將其政策性業(yè)務(wù)劃歸到農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行湖北分行集中管理，在實(shí)現(xiàn)政策性支農(nóng)業(yè)務(wù)從農(nóng)業(yè)銀行剝離后，運(yùn)用貼息、虧損補(bǔ)償財(cái)務(wù)杠桿等工具，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村的資金投入。

（五）保護(hù)農(nóng)村民間金融市場(chǎng)的健康發(fā)展，擴(kuò)大農(nóng)村多元化投融資主體的信貸資金渠道。

湖北省應(yīng)在國(guó)家關(guān)于民間金融改革的政策下，積極汲取溫州市金融綜合改革試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范民間金融發(fā)展，防范民間金融風(fēng)險(xiǎn)，促使民間金融市場(chǎng)健康發(fā)展。首先，根據(jù)“明確標(biāo)準(zhǔn)、放松管制、細(xì)化監(jiān)管、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)”的原則，制訂符合湖北省實(shí)際情況的民間金融法律法規(guī)，明確界定民間金融與高利貸、民間金融與非法金融之間的界限，對(duì)高利貸與非法金融給予嚴(yán)格管制，而對(duì)一些具有創(chuàng)新性質(zhì)的非正規(guī)金融給予引導(dǎo)，將其納入到合同化和規(guī)范化的軌道，給民間金融以合法的地位，為其提供一種合理的制度安排。其次，進(jìn)一步降低農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)和支持民間資金參與地方金融機(jī)構(gòu)改革，依法發(fā)起設(shè)立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu)，擴(kuò)充湖北省農(nóng)村投融資渠道。再次，完善民間金融內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化民間金融內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理。民間金融機(jī)構(gòu)應(yīng)圍繞其經(jīng)營(yíng)行為、業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范、資產(chǎn)安全建立定期業(yè)務(wù)分析、信貸資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)價(jià)、資金運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；建立定期實(shí)物盤點(diǎn)、各種賬證、賬表的核對(duì)制度以及業(yè)務(wù)活動(dòng)的事前、事中、事后監(jiān)督制度，并健全完善內(nèi)部控制系統(tǒng)的評(píng)審和反饋，對(duì)帶有苗頭性、傾向性的問題進(jìn)行預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，從而把業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低到最低。

（六）發(fā)展農(nóng)村政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和擔(dān)保公司，健全農(nóng)村多元化投融資體系的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

發(fā)展農(nóng)村政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和擔(dān)保公司對(duì)農(nóng)村多元化投融資體系的健康運(yùn)行具有重要作用，一方面，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有極強(qiáng)的公共性和外部性，建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的信用地位，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)金融資本流入，分散目前由農(nóng)村信用社獨(dú)立承擔(dān)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)成本。針對(duì)目前湖北省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的承保機(jī)構(gòu)及保險(xiǎn)險(xiǎn)種較少、保險(xiǎn)覆蓋面不全、農(nóng)民參保積極性不高、保險(xiǎn)保障水平低等方面的問題，首先，湖北省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)創(chuàng)新開發(fā)保險(xiǎn)產(chǎn)品，提高農(nóng)村保險(xiǎn)覆蓋面。在開展政策性種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的同時(shí)，立足湖北省農(nóng)村特定環(huán)境，開發(fā)適合農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的新險(xiǎn)種，充分考慮農(nóng)民群體的接受能力，以低保費(fèi)、低保障、廣覆蓋為原則，設(shè)計(jì)開發(fā)保障適度、保費(fèi)低廉、保單通俗、核保理賠手續(xù)簡(jiǎn)便的農(nóng)村保險(xiǎn)產(chǎn)品。其次，宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用意義，強(qiáng)化農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)。開展多角度、深層次、全方位的宣傳活動(dòng)，宣傳政府的扶持政策、各種工作舉措、百姓受惠的真實(shí)感受，積極參與有關(guān)部門組織的科技下鄉(xiāng)、文化下鄉(xiāng)、電影下鄉(xiāng)活動(dòng)，將一些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)、海報(bào)等宣傳資料，送到農(nóng)民手中。最后，根據(jù)湖北省的經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步建立區(qū)域性的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，提高對(duì)重大自然災(zāi)害和事故的抵御能力，努力為湖北省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，降低潛在風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的成立可為涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社等與銀行之間架起金融支持的綠色通道，不僅能解決涉農(nóng)企業(yè)及農(nóng)民專業(yè)合作社等貸款難的問題，而且還能降低農(nóng)村金融部門貸款的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)目前湖北省農(nóng)村政策性擔(dān)保公司存在的缺乏政策性資金補(bǔ)償機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不健全、擔(dān)保專業(yè)人才短缺等方面的問題，首先，加大資金投入，建立制度化與法律化的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，保證擔(dān)保機(jī)構(gòu)有長(zhǎng)期穩(wěn)定的補(bǔ)充資金來源，根據(jù)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的代償資金與賠付損失定期通過預(yù)算撥款或劃撥項(xiàng)目補(bǔ)充其資本金。其次，通過對(duì)各種反擔(dān)保措施進(jìn)行組合，控制企業(yè)的第一還款來源或產(chǎn)生相對(duì)可靠的第二還款采用應(yīng)收賬款來源，同時(shí)與協(xié)作銀行（信用社）協(xié)商，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，即擔(dān)保公司與縣信用社承擔(dān)責(zé)任的比例為70%-80%，以減少或分散政策性擔(dān)保公司的獨(dú)立風(fēng)險(xiǎn)。再次，擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)加快建立專門的信用擔(dān)保人才培養(yǎng)和任用制度。加強(qiáng)信用擔(dān)保人才的培訓(xùn)，提高擔(dān)保隊(duì)伍素質(zhì)，從而滿足擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)與發(fā)展對(duì)人力資源的需要。

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