新中國(guó)成立初期的政治制度及其初步調(diào)整

王瑞芳

1956年9月，毛澤東、劉少奇在中共八大主席臺(tái)上交談。

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸建立起一套新型的政治制度。其基本特征，是黨對(duì)政府的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家權(quán)力的高度集中統(tǒng)一。它既具有廣泛的民主性和高效性，也存在著黨政不分、權(quán)力過分集中的弊端。針對(duì)政治體制運(yùn)行中存在的問題，從20世紀(jì)50年代中期開始，以毛澤東為首的中國(guó)共產(chǎn)黨人大膽沖破蘇聯(lián)模式的束縛，對(duì)中國(guó)政治制度進(jìn)行了調(diào)整，取得了重大成效。

以蘇聯(lián)為藍(lán)本建構(gòu)的新型政治制度

新中國(guó)成立初期的政治制度，主要是仿照蘇聯(lián)制度模式建立起來的，無論是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制、行政管理體制，還是干部管理體制、黨政關(guān)系、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面，都深深地打上了蘇聯(lián)模式的烙印。

中國(guó)共產(chǎn)黨效仿蘇聯(lián)政治體制，在中央人民政府內(nèi)設(shè)立了中國(guó)共產(chǎn)黨委員會(huì)，并在其各部門設(shè)立了由擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的共產(chǎn)黨員組成的黨組，實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)方式具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是黨的中央局及地方黨委為各地最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各地方黨政軍民工作；二是中央局及各地方黨委的決議、決定、指示，同級(jí)政府的黨組、軍隊(duì)的軍政委員會(huì)和民眾團(tuán)體的黨員，均須無條件執(zhí)行。

在中央，建立了中共中央對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)的一元化領(lǐng)導(dǎo)，其做法是在政務(wù)院建立黨組，在最高法院和最高檢察署建立了聯(lián)合黨組，由中央政治局直接領(lǐng)導(dǎo)。中共中央有關(guān)政府工作的決定，黨組必須保證執(zhí)行。政務(wù)院黨組又分為政法、財(cái)經(jīng)、文教、監(jiān)察等分黨組及各部委的黨組小組，并設(shè)黨組干事會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全黨組的經(jīng)常工作。后來，撤銷了黨組干事會(huì)，各黨組、分黨組及政務(wù)院直屬部門小組，均直接接受中共中央的領(lǐng)導(dǎo)。在地方，各大行政區(qū)仍保留中國(guó)共產(chǎn)黨的中央局建制，并按行政區(qū)劃建立各級(jí)黨委，中央局及各級(jí)黨委處于該地最高領(lǐng)導(dǎo)地位，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地各項(xiàng)工作。

由于各級(jí)政府、各部門領(lǐng)導(dǎo)成員中均有一些非黨人士，所以政府工作中一些重大問題，需要通過黨組系統(tǒng)向中共中央請(qǐng)示報(bào)告；中共中央有關(guān)政府工作的指示和決定，也需要經(jīng)由政府內(nèi)設(shè)置的黨組統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，然后具體貫徹執(zhí)行。為了加強(qiáng)對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，中共參照了蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的做法，在地方各級(jí)黨委增設(shè)了新的黨委工作機(jī)構(gòu)，如工交工作部、財(cái)貿(mào)工作部、文教工作部等。這些與政府工作部門相對(duì)應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)主要有四項(xiàng)職能：管理干部，檢查黨的決議、政策的執(zhí)行情況，管理黨的基層組織，指導(dǎo)工作。

以黨組制度及黨委制為主要特征的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，有力地保證了中國(guó)共產(chǎn)黨在整個(gè)政治和經(jīng)濟(jì)生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，保證了整個(gè)社會(huì)秩序的恢復(fù)和重建。

當(dāng)然，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政府的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，并不是黨撇開政府直接下命令、發(fā)指示，而是必須通過政府來保證黨的方針、政策的貫徹執(zhí)行。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。

1950年4月13日，周恩來在統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上說：我們已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立了國(guó)家政權(quán)，而我們黨在政權(quán)中又居于領(lǐng)導(dǎo)地位，所以一切號(hào)令應(yīng)該經(jīng)政權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)出。這點(diǎn)中央已經(jīng)注意到，各地也應(yīng)該注意。過去長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)條件，使我們形成一個(gè)習(xí)慣，常常以黨的名義下達(dá)命令，尤其在軍隊(duì)中更是這樣?，F(xiàn)在進(jìn)入和平時(shí)期，又建立了全國(guó)政權(quán)，就應(yīng)當(dāng)改變這種習(xí)慣。他強(qiáng)調(diào)說：黨的方針、政策要組織實(shí)施，必須通過政府，黨組織保證貫徹；黨不能向群眾發(fā)命令。

1951年9月23日，董必武在華北第一次縣長(zhǎng)會(huì)議上指出：黨是經(jīng)過在政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨員的工作，使政權(quán)機(jī)關(guān)接受黨的政策，把它變?yōu)閲?guó)家的政策，來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的。黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)絕不是說黨直接管理國(guó)家事務(wù)，絕不是說可以把黨和國(guó)家政權(quán)看做一個(gè)東西，黨不直接向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令。

10月18日，董必武在致毛澤東的信中提出：各級(jí)黨委對(duì)各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)經(jīng)過在政權(quán)機(jī)關(guān)中工作的黨員來實(shí)現(xiàn)；其中如有黨員三人以上，應(yīng)組成黨組以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)；黨直接做政權(quán)機(jī)關(guān)的工作是不好的。這個(gè)意見得到毛澤東的肯定，并指示：“可以抄發(fā)華東以外各中央局負(fù)責(zé)同志一閱，促其注意這件事?！?/p>

“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散。黨委決定，各方去辦?！?/h2>

國(guó)家權(quán)力的高度集中統(tǒng)一，既受革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的影響，又是照搬蘇聯(lián)模式的結(jié)果。受蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)管理模式的深刻影響，當(dāng)時(shí)人們有一個(gè)共識(shí)：社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的基本特征就是高度集中統(tǒng)一，而執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的重要職能。因此，國(guó)家行政管理系統(tǒng)不僅設(shè)立了一系列專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，而且特別強(qiáng)調(diào)了它們自上而下的集中統(tǒng)一。對(duì)此，周恩來強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)在，為了適應(yīng)即將開始的國(guó)家大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，必須加強(qiáng)中央的統(tǒng)一和集中領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)中央人民政府的機(jī)構(gòu)?！?/p>

1953年，在開展反對(duì)分散主義的斗爭(zhēng)中，毛澤東明確提出：“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散。黨委決定，各方去辦。辦也有決，不離原則。工作檢查，黨委有責(zé)?！?/p>

這就是說，一切重大問題都要由各級(jí)黨委決定，各級(jí)地方黨委普遍采用對(duì)政府工作的分口領(lǐng)導(dǎo)方式，即把政府工作按性質(zhì)劃分為若干口，如工交口、財(cái)貿(mào)口、文教口、政法口等，由同級(jí)黨委的常委（后來是分管書記）分別負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。中央國(guó)家機(jī)關(guān)及其各部門與地方各級(jí)黨委對(duì)于中央國(guó)家機(jī)關(guān)及其各部門在地方設(shè)置的下屬機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)這些機(jī)關(guān)單位的性質(zhì)、分布情況，雙重領(lǐng)導(dǎo)的方式又分為兩種：一種是以中央管理為主，由地方負(fù)責(zé)監(jiān)督（如鐵路、郵電系統(tǒng)）；一種是以地方管理為主，由中央負(fù)責(zé)監(jiān)督（如法院、文教系統(tǒng)）。

1954年6月，中共中央和政務(wù)院撤銷了各大行政區(qū)，其機(jī)構(gòu)大部分由中央主管部門直接接管。隨后，政務(wù)院一些部門逐漸把更多的業(yè)務(wù)管理工作，如財(cái)政、金融、市場(chǎng)、工業(yè)、基本建設(shè)等的管理權(quán)集中上來。

隨著國(guó)家行政權(quán)力的高度集中，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)力量的國(guó)營(yíng)企業(yè)，開始與國(guó)家行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政隸屬關(guān)系。根據(jù)當(dāng)時(shí)人們的理解，全民所有制就是國(guó)家直接管理，凡屬關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶有全局性、關(guān)鍵性的國(guó)營(yíng)企業(yè)，都由中央各有關(guān)政府部門直接領(lǐng)導(dǎo)和管理。

既然國(guó)營(yíng)企業(yè)隸屬于行政機(jī)構(gòu)，那么，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的管理，就要實(shí)行高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃管理和行政命令方式。政府主要采取行政命令的手段直接管理國(guó)營(yíng)企業(yè)，不僅企業(yè)行政機(jī)構(gòu)的干部屬于國(guó)家編制，要由政府主管部門任命或?qū)徟?，而且企業(yè)的日常生產(chǎn)活動(dòng)、財(cái)務(wù)收支、產(chǎn)品分配、技術(shù)改造、職工收入、勞動(dòng)力調(diào)配等生產(chǎn)和行政事務(wù)，也由政府主管部門決定。政府對(duì)企業(yè)的產(chǎn)、供、銷、人、財(cái)、物進(jìn)行直接管理和具體決策，逐漸形成了按行政系統(tǒng)、行政區(qū)劃，用行政命令、行政手段直接管理經(jīng)濟(jì)的格局。

政治制度運(yùn)行過程中的弊端

新中國(guó)成立初期的政治制度在具體的運(yùn)行過程中，顯示了廣泛的民主性和高效性，同時(shí)也暴露出一些弊端，最突出的問題是黨政不分、以黨代政。在執(zhí)行過程中，權(quán)力過分集中于執(zhí)政黨的各級(jí)組織中，而黨的權(quán)力又集中于黨的書記，特別是集中于第一書記，導(dǎo)致了權(quán)力過分集中，為家長(zhǎng)制、官僚主義、以權(quán)謀私現(xiàn)象提供了條件。同時(shí)，黨在國(guó)家政權(quán)組織之上行使國(guó)家權(quán)力，使黨政關(guān)系處于不合理狀態(tài)，形成了政治運(yùn)行機(jī)制中“二元機(jī)構(gòu)”并存現(xiàn)象，即黨政兩套機(jī)構(gòu)、兩個(gè)系統(tǒng)同時(shí)管理國(guó)家，黨在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之外掌握著事實(shí)上的國(guó)家權(quán)力，在政府之外實(shí)施國(guó)家的行政領(lǐng)導(dǎo)和管理。

由于權(quán)力過分集中于執(zhí)政黨手中，導(dǎo)致了政府權(quán)力削弱，執(zhí)政黨用大量精力處理日常行政事務(wù)，分散了對(duì)路線、方針、政策的調(diào)查研究，削弱了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。盡管它在實(shí)施“一五”計(jì)劃、推進(jìn)中國(guó)工業(yè)化過程中起到了重要的積極作用，但在運(yùn)行過程中日益顯露出一些體制上的弊端。這主要表現(xiàn)在：

在20世紀(jì)50年代建立起來的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)模式下，政府直接管理企業(yè)，中央和地方都設(shè)置了大量專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)了專業(yè)管理的部門多，綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督的部門少；管理經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)多，而另一些事務(wù)則沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來管的現(xiàn)象。

由于黨政不分問題嚴(yán)重地存在著，黨的機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)了許多應(yīng)該由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的功能，使政府功能未能得到充分發(fā)揮。如政府管理政法、文化、社科研究和社會(huì)事務(wù)的某些功能有名無實(shí)，由同級(jí)黨委的某些機(jī)構(gòu)直接管理。

中共八大召開期間，林伯渠、朱德、鄧小平、董必武 （從左至右）在一起交談。

由于政府管理部門分工過細(xì)，專業(yè)性過強(qiáng)，造成各級(jí)政府縱向管理層次多，橫向管理職能交叉多，導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)龐大、職責(zé)不清、工作程序煩瑣、互相扯皮的現(xiàn)象。

對(duì)于國(guó)家政治體制運(yùn)行過程中存在的弊端，毛澤東和中共中央逐漸察覺并力求調(diào)整。20世紀(jì)50年代中期以后，中共中央對(duì)政府機(jī)構(gòu)，尤其是經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的多次精簡(jiǎn)和調(diào)整，就是這種調(diào)整的最初體現(xiàn)。

適當(dāng)分權(quán)，克服權(quán)力過分集中問題

1956年“波匈事件”及蘇共二十大后，蘇聯(lián)暴露出的問題引起了毛澤東和中共中央的高度重視。他們開始反觀中國(guó)社會(huì)主義制度中出現(xiàn)的一些體制上的問題，看到了蘇聯(lián)模式的一些缺陷，開始對(duì)中國(guó)政治體制和經(jīng)濟(jì)管理體制中的問題加以研究和調(diào)整。

經(jīng)過一段時(shí)間的調(diào)查研究，1956年4月，毛澤東指出，中央和地方的關(guān)系是一個(gè)矛盾，解決這個(gè)矛盾目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)兒地方權(quán)力，給地方更多獨(dú)立性，讓地方辦更多事情。他認(rèn)為，中國(guó)地域大、人口多、情況復(fù)雜，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好：“我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒有?！?/p>

毛澤東指出，地方和地方的關(guān)系問題主要是地方的上下級(jí)關(guān)系問題，“中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性，都不能夠框得太死”。他強(qiáng)調(diào)：“可以和應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，必須統(tǒng)一，不可以和不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，不能強(qiáng)求統(tǒng)一；正當(dāng)?shù)莫?dú)立性，正當(dāng)?shù)臋?quán)利，省、市、地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)都應(yīng)當(dāng)有，都應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)。這種從全國(guó)整體利益出發(fā)的爭(zhēng)權(quán)，不是從本位利益出發(fā)的爭(zhēng)權(quán)，不能叫做地方主義，不能叫做鬧獨(dú)立性。”這是毛澤東鑒于權(quán)力過分集中而提出的地方適當(dāng)分權(quán)的主張。

根據(jù)毛澤東和中共中央的精神，國(guó)務(wù)院立即召開了全國(guó)體制會(huì)議，對(duì)現(xiàn)存的中央集權(quán)過多現(xiàn)象作了檢查，對(duì)改進(jìn)國(guó)家行政體制問題進(jìn)行討論，并提出了《關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議（草案）》。會(huì)議認(rèn)為，在劃分中央和地方行政管理職權(quán)的時(shí)候，應(yīng)實(shí)行五項(xiàng)基本原則：（1）明確規(guī)定各省、市、自治區(qū)有一定范圍的計(jì)劃、財(cái)政、企業(yè)、事業(yè)、物資、人事管理權(quán)。（2）凡關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)而帶全局性、關(guān)鍵性的企業(yè)和事業(yè)，由中央管理；其他企業(yè)和事業(yè)，應(yīng)盡量交給地方管理。（3）企業(yè)和事業(yè)的管理，應(yīng)認(rèn)真地改進(jìn)和推行以中央為主、地方為輔或地方為主、中央為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理方法。（4）中央管理的主要計(jì)劃和財(cái)務(wù)指標(biāo)，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一下達(dá)，改變過去由各部門條條下達(dá)的辦法。（5） 某些主要計(jì)劃指標(biāo)和人員編制名額等，應(yīng)給地方留一定的調(diào)整幅度和機(jī)動(dòng)權(quán)。

1956年6月30日，周恩來在一屆全國(guó)人大三次會(huì)議上指出：中央與地方職權(quán)的劃分，憲法上本有明文規(guī)定，為了適應(yīng)新情況，中央和地方的職權(quán)的劃分應(yīng)該更加具體，應(yīng)該按照民主集中制原則，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行中央與地方的適當(dāng)分權(quán)。

9月23日，劉少奇在中共八大所作的政治報(bào)告中，依據(jù)毛澤東《論十大關(guān)系》中提出的“正確處理中央同地方的關(guān)系”和對(duì)企業(yè)自主權(quán)的探索，進(jìn)一步指出：適當(dāng)?shù)卣{(diào)整中央和地方的行政管理職權(quán)，“把一部分行政管理職權(quán)分給地方，是完全必要的”。國(guó)家的很多工作，“中央只應(yīng)當(dāng)提出一般的方針、政策和大體的規(guī)劃，具體工作應(yīng)當(dāng)交由地方因地制宜、因時(shí)制宜地去部署辦理，并且應(yīng)當(dāng)把中央機(jī)關(guān)的干部分一部分到地方去工作。省、市、縣、鄉(xiāng)都應(yīng)當(dāng)有一定范圍的行政管理職權(quán)”。這樣，既能夠發(fā)揮中央機(jī)關(guān)的積極性，也能夠發(fā)揮地方的積極性，使中央和地方都有必要的動(dòng)機(jī)，又便于實(shí)行相互的監(jiān)督。他代表中共中央強(qiáng)調(diào)，目前國(guó)家工作中的重要問題，是必須適當(dāng)?shù)卣{(diào)整中央和地方的行政管理職權(quán)。

中共八大之后，中共中央和國(guó)務(wù)院重新劃分中央與地方權(quán)力。本著“適當(dāng)分權(quán)”的原則，將中央各部委的權(quán)力大膽地下放給省級(jí)黨委，使省級(jí)黨委擁有非常大的政治和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，擴(kuò)大了地方的自主權(quán)，提高了地方的積極性。

精簡(jiǎn)國(guó)家機(jī)構(gòu)，解決官僚主義問題

“精兵簡(jiǎn)政”是中共在民主革命時(shí)期政權(quán)建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。新中國(guó)成立后，由于各項(xiàng)任務(wù)繁重，在建立各級(jí)政府組織過程中，出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)龐大、層次太多、分工不清、人浮于事的現(xiàn)象。為此，1951年12月，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》，緊縮上層機(jī)關(guān)，充實(shí)下層機(jī)構(gòu)，合并了分工不清及性質(zhì)相近的機(jī)構(gòu)，減少了管理層次，明確了干部與勤雜人員的比例，開始了新中國(guó)成立后第一次機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。

中共仿照蘇聯(lián)政治體制和經(jīng)濟(jì)模式建立起中央集權(quán)的行政管理體制后，雖然在1954年底進(jìn)行過中央一級(jí)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，但由于“一五”計(jì)劃的實(shí)施及國(guó)家對(duì)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事務(wù)管理的加強(qiáng)，中共中央、國(guó)務(wù)院及各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)的設(shè)置不僅沒有縮減，反而更加膨脹。到1956年底，國(guó)務(wù)院所屬工作部門從1954年的65個(gè)增加到81個(gè)。

權(quán)力過分集中及黨政職能不分，必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不明和嚴(yán)重的官僚主義。正是在這種情況下，毛澤東尖銳地指出：“無產(chǎn)階級(jí)專政不能沒有很大的強(qiáng)制性。但是，必須反對(duì)官僚主義，反對(duì)機(jī)構(gòu)龐大。在一不死人、二不廢事的條件下，我建議黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行大精簡(jiǎn)，砍掉它三分之二?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨開始第一次自覺地進(jìn)行行政體制改革的歷程，第一次自覺地意識(shí)到從建立新型管理體制入手解決官僚主義、克服權(quán)力過分集中的問題。

根據(jù)毛澤東和中共中央的指示，國(guó)務(wù)院就改革行政體制問題召開了一系列會(huì)議，決定精簡(jiǎn)所屬工作部門，下放權(quán)力，以達(dá)到擴(kuò)大地方自主權(quán)的目的。

1956年9月，劉少奇在中共八大政治報(bào)告中指出，“我們必須認(rèn)真地、有系統(tǒng)地改善國(guó)家機(jī)關(guān)，精簡(jiǎn)它們的組織機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定每個(gè)工作人員的責(zé)任，幫助他們改變那種只是忙于開會(huì)、簽公文而不接近群眾、不研究情況和政策的作風(fēng)”。11月16日，周恩來主持召開國(guó)務(wù)院第40次全體會(huì)議，通過了《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)停止增設(shè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大編制的通知》。《通知》指出：各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制，雖然曾進(jìn)行過幾次精簡(jiǎn)，但是機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重。為了精簡(jiǎn)國(guó)家機(jī)關(guān)，克服官僚主義，提高工作效率，加強(qiáng)行政和事業(yè)、企業(yè)基層單位的領(lǐng)導(dǎo)力量，保證正確貫徹執(zhí)行黨和政府的各項(xiàng)方針、政策，決定各國(guó)家機(jī)關(guān)一律停止增設(shè)新的機(jī)構(gòu)，原有人員因外調(diào)或入學(xué)有了空額時(shí)也不再補(bǔ)充，個(gè)別單位如確實(shí)需要增加人員，由主管部門嚴(yán)格審批。

1958年，國(guó)務(wù)院又進(jìn)行了一次機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。經(jīng)過這次精簡(jiǎn)，部委減少8個(gè)，直屬機(jī)關(guān)減少5個(gè)。到1958年底，國(guó)務(wù)院設(shè)68個(gè)工作部門。隨后，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)繼續(xù)進(jìn)行，到1959年底，國(guó)務(wù)院設(shè)60個(gè)部委、直屬機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)群眾監(jiān)督，重視執(zhí)政黨的自身建設(shè)

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，居于領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)政權(quán)的核心地位。黨的組織分布到全國(guó)各地、各民族及各重要的企業(yè)，黨員人數(shù)也劇增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1956年時(shí)黨員的數(shù)量比1945年中共七大時(shí)增加了八倍，比1949年全國(guó)解放時(shí)增加了兩倍，而且很多黨員都在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、人民團(tuán)體中擔(dān)任一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

蘇共二十大暴露出的個(gè)人崇拜及破壞黨內(nèi)民主的現(xiàn)象，引起了毛澤東的高度警覺，也促使中共將如何加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，如何解決黨政體制中的弊端，作為一項(xiàng)戰(zhàn)略問題來考慮。黨的體制成為中共八大在政治體制方面改革的重要內(nèi)容。

關(guān)于執(zhí)政黨的建設(shè)問題，中共八大著重提出了五方面要求，并相應(yīng)地在制度上作了規(guī)定，在體制上作了改革：堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，實(shí)事求是的思想路線，反對(duì)主觀主義。堅(jiān)持黨的群眾路線，反對(duì)官僚主義。在通過的新黨章中，正式寫進(jìn)了“必須不斷地發(fā)揚(yáng)黨的工作中的群眾路線的傳統(tǒng)”。

針對(duì)黨內(nèi)過分集權(quán)現(xiàn)象，新黨章對(duì)上下級(jí)關(guān)系增加了新的規(guī)定，要求黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)必須經(jīng)常聽取下級(jí)和黨員群眾的意見；黨的中央組織和地方組織的職權(quán)應(yīng)有適當(dāng)?shù)膭澐?；有關(guān)黨的政策問題，在作出決議以前，允許自由而切實(shí)地討論。關(guān)于加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)問題，新黨章明確規(guī)定：“任何黨的組織都必須嚴(yán)格遵守集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監(jiān)督。”

鑒于蘇聯(lián)的教訓(xùn)和中國(guó)共產(chǎn)黨的實(shí)際情況，鄧小平代表中共中央在《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中特別提出反對(duì)個(gè)人崇拜問題，要求繼續(xù)執(zhí)行反對(duì)突出個(gè)人、反對(duì)對(duì)個(gè)人歌功頌德的方針，并重申：“禁止給黨的領(lǐng)導(dǎo)者祝壽，禁止用領(lǐng)導(dǎo)者的名字作地名、街名、企業(yè)的名字”，并強(qiáng)調(diào)指出：“黨中央歷來也反對(duì)向領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)致敬電和報(bào)捷電，反對(duì)在文藝作品中夸大領(lǐng)導(dǎo)者作用?！?/p>

此外，中共八大決定調(diào)整黨的組織機(jī)構(gòu)，設(shè)立中央政治局常務(wù)委員會(huì)，以代替原有的中央書記處的工作；決定選舉中央書記處，在中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)處理日常工作；增設(shè)幾個(gè)副主席和一個(gè)總書記。在黨的地方組織中，規(guī)定設(shè)立常務(wù)委員會(huì)和書記處。黨的基層組織按其人數(shù)分為三類：基層黨委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)?；鶎咏M織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位行政機(jī)構(gòu)和群眾組織的工作。決定在縣委以上各級(jí)黨委設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，負(fù)責(zé)檢查黨員遵守黨的章程、黨的紀(jì)律、共產(chǎn)主義道德和國(guó)家法律、法令狀況。

中共八大對(duì)黨的制度和體制的調(diào)整，是對(duì)社會(huì)主義執(zhí)政黨體制的大膽探索，也是對(duì)1954年憲法所形成的中國(guó)社會(huì)主義政治體制進(jìn)行改革的嘗試。

加強(qiáng)多黨合作，發(fā)揮民主黨派參政議政和民主監(jiān)督職能

在新中國(guó)成立初期，形成了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的格局。蘇共二十大后，毛澤東和中共中央鑒于蘇聯(lián)模式中存在的嚴(yán)重問題，特別強(qiáng)調(diào)發(fā)展和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度。毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出：“究竟是一個(gè)黨好，還是幾個(gè)黨好？現(xiàn)在看來，恐怕是幾個(gè)黨好。不但過去如此，而且將來還可以如此，就是長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督?！边@樣，就將中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系作了明確揭示。

1956年6月25日，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)李維漢在一屆全國(guó)人大三次會(huì)議上指出：“中共中央已經(jīng)提出了共產(chǎn)黨和各民主黨派長(zhǎng)期共同存在，互相監(jiān)督，首先是對(duì)共產(chǎn)黨起監(jiān)督作用的方針。這是一個(gè)重大的方針，這個(gè)方針的提出，同時(shí)就是再一次地宣告，同黨外人士實(shí)行民主合作，是共產(chǎn)黨的一條‘固定不移’和‘永遠(yuǎn)不變’的原則?！?/p>

在1956年9月召開的中共八大上，劉少奇代表中央所作政治報(bào)告中，不僅重申了中共對(duì)民主黨派的“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”的方針，而且對(duì)為什么要采取這個(gè)方針作了解釋：“我們現(xiàn)在還有缺點(diǎn)，將來也一定還有缺點(diǎn)，并且不可能沒有錯(cuò)誤。我們當(dāng)然首先要加強(qiáng)黨內(nèi)的自我批評(píng)和依靠廣大勞動(dòng)人民的監(jiān)督來消除這些缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)善于從各民主黨派和無黨派民主人士的監(jiān)督和批評(píng)中得到幫助。”為此，應(yīng)當(dāng)采取共產(chǎn)黨和各民主黨派“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”的方針。

新中國(guó)成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民建立了一套嶄新的政治制度，而且敢于沖破蘇聯(lián)模式的束縛，不斷探索，與時(shí)俱進(jìn)，大膽地對(duì)政治體制和政治運(yùn)行中存在的一些問題進(jìn)行調(diào)整，取得了許多重大成效，也積累了不少政治體制改革方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)。毛澤東的《論十大關(guān)系》、中共八大政治報(bào)告及相關(guān)決議，對(duì)這些成果作了科學(xué)的概括。遺憾的是，中共八大路線并沒有能堅(jiān)持貫徹下去。從1957年起，黨內(nèi)“左”傾思想泛濫，在調(diào)整和完善社會(huì)主義政治制度的探索中出現(xiàn)了一些失誤，強(qiáng)化了原來政治體制中黨政不分的弊端，進(jìn)一步形成了“以黨代政”局面，留下了較為深刻的教訓(xùn)。