關于完善合資鐵路委托管理的思考

劉進生

在當前鐵路大建設時期，以鐵道部和省市地方政府為主合資建設鐵路已成為主要模式。這一模式不僅使鐵路建設能更好地融合地方經(jīng)濟發(fā)展大局，更為大規(guī)模鐵路建設提供必要的資金保證。該模式在實踐中基本實現(xiàn)了初衷，形成了一些有益的經(jīng)驗，但也產(chǎn)生了一些問題需要進一步改進和完善。

一、合資鐵路和合資鐵路委托運營管理

1、合資鐵路指鐵道部與其他部委、地方政府、企業(yè)或其他投資者合資建設和經(jīng)營的鐵路。合資鐵路起步于20世紀80年代初，初衷是調(diào)動地方和企業(yè)投資鐵路的積極性，解決鐵路建設資金短缺問題，加快鐵路和地方經(jīng)濟發(fā)展。20世紀90年代以來，合資鐵路對鐵路路網(wǎng)增長的貢獻率超過了國鐵，成為實現(xiàn)鐵路路網(wǎng)發(fā)展的主要因素。它對于調(diào)動和發(fā)揮各方面積極性，多渠道籌集資金，加快鐵路和地方經(jīng)濟發(fā)展，具有重要的意義。

2、合資鐵路委托運營管理是把合資鐵路的運輸資產(chǎn)經(jīng)營與運輸生產(chǎn)經(jīng)營相分離，即合資鐵路公司負責運輸資產(chǎn)的專業(yè)化經(jīng)營，運輸生產(chǎn)業(yè)務委托給鐵路局專業(yè)化經(jīng)營，實行經(jīng)營管理目標責任制。具體操作中一般在合資鐵路建成后，由相關合資鐵路公司和相關鐵路局簽訂委托運輸管理協(xié)議，確定委托運輸管理的范圍、內(nèi)容、雙方權責，規(guī)定收入、費用發(fā)生和結算方式，劃分安全管理責任以及雙方履責期間勞動用工、土地管理和知識產(chǎn)權等有關事項。

二、實行合資鐵路委托管理的必要性

目前，相當一部分合資鐵路公司和鐵路局在嚴格執(zhí)行國家、鐵道部有關鐵路運輸管理等法律法規(guī)和規(guī)章制度的前提下，本著平等自愿、互利共贏的原則，就有關委托運輸管理事宜簽訂協(xié)議。之所以實行委托管理，主要出于以下因素：

1、是運輸調(diào)度集中統(tǒng)一指揮的需要。出于行業(yè)特點，合資鐵路只有納入整個全國鐵路網(wǎng)才能實現(xiàn)功能發(fā)揮最大化，只有將其納入運輸調(diào)度集中統(tǒng)一指揮才能防止運輸混亂。

2、是鐵路行業(yè)專業(yè)管理的需要。鐵路運輸各個工種都有其專業(yè)性的特點，對合資鐵路實行委托運輸管理可以充分發(fā)揮國鐵在鐵路運輸專業(yè)管理方面的優(yōu)勢，減少不必要的損失。

3、是實現(xiàn)鐵路運輸安全的需要。我國國鐵經(jīng)過多年實踐，對于鐵路運輸安全管理已經(jīng)形成了一整套行之有效的管理模式，通過實行委托管理可以使運輸安全處于有序可控狀態(tài)。

4、是充分利用市場機制配置運輸資源，降低運營成本的需要。

5、是提高效率、效益的需要。實行委托管理可以充分利用鐵路局人力資源，使合資鐵路減少投入，精簡機構，降低成本，提高效益。

三、當前合資鐵路委托管理中存在的問題

1、簽訂的委托管理協(xié)議存在不足

（1）協(xié)議形成機制有待優(yōu)化。在協(xié)議制定過程中，一方面合資鐵路的股東各方應充分參與，集中體現(xiàn)各方的共同意愿，消除在今后管理過程中可能帶來的矛盾和弊端。另一方面合資鐵路公司和鐵路局雙方雖然法律地位平等，雙方不存在行政隸屬。但在現(xiàn)有鐵路政企不分的管理體制下，合資鐵路公司的法律主體地位往往無法充分體現(xiàn)，也使委托管理協(xié)議簽訂帶有濃厚的行政色彩。

（2）協(xié)議的內(nèi)容有待細化和明確?，F(xiàn)有協(xié)議基本套用一個模板，內(nèi)容大同小異，未能充分體現(xiàn)各家合資鐵路公司的具體差異?？倕f(xié)議項下的具體項目協(xié)議條款還有待進一步具體細化和明確。

（3）協(xié)議的落實有待進一步加強。在實際履行中，部分協(xié)議條款未能得到完全履行。引起合資鐵路公司及其地方股東的不滿。

2、委托管理工作機制有待進一步規(guī)范

（1）思想認識有差距。在實際委托管理工作中，相當一部分受托站段沒有工作積極性?，F(xiàn)在國鐵站段仍然實行的是收支兩條線，受托站段認為：多管事了，但上級撥給的成本費用沒有增加或增加的根本不夠；對合資鐵路公司的性質，對全委托管理的模式理解不盡相同；委托管理過程中存在只要權利不要義務，只要安全不要效益的情況，有的甚至抱著“有沒有運量無所謂”、“沒運量更安全”的態(tài)度。部分受托單位不能達到職工配置標準，不同程度存在專業(yè)性培訓不足，相關的業(yè)務水平和工作能力難以適應崗位要求。

（2）設備維護不及時。個別受托單位對合資鐵路設備的維修保養(yǎng)未能按國鐵的標準進行作業(yè)，減少人力物力的投入，有的設備發(fā)生故障后，受托單位要么要求委托單位增加維修費用，要么拖延維修時間，甚至停止使用。

（3）溝通協(xié)調(diào)不順暢。實行委托管理后，許多受托單位在向上級報告有關運輸生產(chǎn)、經(jīng)營指標完成情況的同時未及時向委托公司提供。受托單位與合資鐵路公司之間在其他事務方面也有溝通協(xié)調(diào)不順暢的問題。

3、經(jīng)營職能被弱化

在全委托管理模式下，運輸管理工作由各運輸站段承擔，但作為獨立法人企業(yè)及市場經(jīng)營主體的合資鐵路公司，經(jīng)營管理工作卻成了另一張皮，無形中被弱化了。一方面受托站段在接受上級考核時，在安全和效益兩者之間，受托站段更關心前者；另一方面，委托公司雖關心企業(yè)效益，卻缺乏具體抓手，相關工作無從開展。從而導致合資鐵路公司的經(jīng)營工作受到冷落。部分合資鐵路公司與委托以前相比，甚至出現(xiàn)效益下滑。而由于委托管理協(xié)議未能對合資鐵路公司經(jīng)營的各方面實現(xiàn)全覆蓋，也導致其在土地、房產(chǎn)等方面資產(chǎn)收益受到影響。

四、進一步改進和完善合資鐵路委托管理的思考

1、完善委托管理協(xié)議。簽訂以前充分協(xié)商，相關各方達成共識。完善協(xié)議內(nèi)容，細化、明確具體標準和協(xié)議條款。簽訂之后充分履行。

2、突出委托單位的法人主體地位。受托單位應定期提交運輸收入數(shù)據(jù)，定期提交設備檢查報告。完善管理制度，控制大修、更新改造的費用支出。使合資鐵路公司及時掌握公司設備、資產(chǎn)狀況，充分發(fā)揮監(jiān)督職能。

3、進一步完善激勵約束機制。在委托管理中鐵路局應加強對受托站段的考核檢查，突出委托工作目標和任務，將合資鐵路公司的運營任務目標納入站段績效考核范圍中。進一步明確委托責任和目標，將合資公司收入指標納入站段年度運輸收入指標中，按照站段的月度（年度）任務進行考核，以激勵受托單位切實完成運輸收入。

在明確委托方和受托方的權責界限的基礎上，按照權責對等原則對公司經(jīng)營和安全結果進行客觀評價和考核。鐵路局應根據(jù)受托站段的實際投入列足成本費用，在對受托站段進行考核的時候，要充分征求合資鐵路公司的意見及建議，提高受托站段對委托管理工作的重視程度，利用精神獎勵和物質獎勵等手段，調(diào)動受托單位的工作積極性。

4、制定完善合資鐵路公司各項管理辦法。制定合資鐵路設備運營安全管理監(jiān)督管理辦法，明確安全管理和監(jiān)督職責。就房屋、土地等資產(chǎn)的管理，制定具體的管理制度，落實資產(chǎn)管理責權。具體出借出租的審批程序、收益分配，規(guī)范土地房產(chǎn)等出借出租行為，防止資產(chǎn)和收益流失，確保合資鐵路公司的資產(chǎn)收益完整。

（作者系上海鐵路集裝箱中心站發(fā)展有限公司副總經(jīng)理）